處置俄羅斯被凍結資產，美歐立場有“溫差”

熊愛宗　邢玙璠

2024年5月23日至25日，G7財長和央行行長會議在意大利舉行。會后，會議發表聲明稱，G7就利用俄被凍結資產所產生的收益來支持烏克蘭的問題“取得進展”。

2022年2月烏克蘭危機全面升級后，美國等西方國家對俄羅斯實施了能源禁運、出口管制等種類繁多的制裁，還凍結了俄央行、實體、個人等持有的超過3000億美元資產。近期，圍繞俄被凍結資產的處置，美國等西方國家動作頻仍。

到底有多少俄資產被凍結

2022年2月28日，美國財政部宣布凍結俄央行在美資產。隨后，歐盟及部分西方國家也出臺了類似禁令。這些舉措意圖限制俄央行使用其國際儲備的能力。

為了協調對俄的金融制裁行動，2022年3月，美國財政部和司法部宣布啟動一個名為“俄羅斯精英、代理人和寡頭”的多邊工作組，除美國外，該工作組成員還包括澳大利亞、加拿大、歐盟委員會、德國、意大利、法國、日本、英國。2022年6月，該工作組發布的報告顯示，美國等西方國家凍結的俄資產約達3300億美元，其中約3000億美元是俄央行資產，另外300億美元是其他受制裁的俄實體或個人持有的金融資產或相關經濟資源。2023年3月，該工作組再次發布報告稱，其他受制裁的俄實體或個人被凍結的資產已經超過580億美元。2023年9月，該工作組表示，如果把其他制裁俄羅斯的國家也囊括進來（如瑞士、挪威等），俄被凍結的資產規模會更大。

俄羅斯大部分遭凍結資產在歐洲。2月，歐洲理事會表示，在凍結的約2600億歐元俄央行資產中（根據歐盟統計的數據），有三分之二被凍結在歐盟。而這當中的大部分資產為位于比利時布魯塞爾的歐洲清算銀行所持有。資料顯示，該銀行在全球擁有90余個國家的1500個客戶。其中，多國央行是歐洲清算銀行的重要客戶。據估計，英國政府凍結的俄個人資產約為180億英鎊，而凍結的俄央行資產約為260億英鎊。由于俄在2014年克里米亞危機之后已經大幅減少在美資產，據外界估計，美凍結的俄央行資產只有50億至60億美元。

已有實質性動作

近期，在處置俄被凍結資產問題上，美歐紛紛做出實質性動作。4月20日，美國會眾議院投票通過了《重建烏克蘭人經濟繁榮和機會法案》，其賦予美國總統沒收在美俄資產的權力，并將收益用于烏戰后重建，這為后續美事實上沒收俄在美被凍結資產鋪平了道路。歐洲理事會則于5月21日正式批準使用俄央行被凍結資產的收益為烏提供援助的提案。據統計，歐盟目前持有的俄被凍結資產每年可以產生25億至30億歐元收益。根據上述提案，歐盟今年將向烏克蘭提供30億歐元，其中90%將被用于向烏提供武器和彈藥，另外約10%將被納入歐盟預算，用以支持烏國防工業。

七國集團（G7）也一直在俄被凍結資產的處置使用上進行立場協調。5月23～25日，G7財長和央行行長會議發表聲明，對歐盟利用俄被凍結資產的收益支持烏克蘭表示歡迎。據報道，七國集團準備討論的方案是設立以俄方資產今后所產生收益為支撐的貸款向烏提供援助，相關正式決策可能在6月舉行的G7領導人峰會期間作出。

然而，美西方在處置俄被凍結資產問題上意見并不完全一致。美國傾向實際沒收俄被凍結資產，而歐盟則擔心沒收俄在歐資產可能會引發一系列的法律、經濟和政治問題，因此首先采取的舉動是動用俄被凍結資產所產生的收益援烏。

歷史上，美國曾有過多次“挪用”外國被凍結資產的行為。1963年，美國全面凍結古巴在美資產，并于同年通過《古巴資產管制條例》，公然處置古巴被凍結資產。2003年3月，美國政府援引《國際緊急經濟權力法》中的條款——“如果外國公民對美發動襲擊，法律賦予總統特殊權力，允許沒收其任何財產”，沒收了伊拉克政府被凍結在美的近17億美元資產。2016年4月，美國最高法院作出裁決，美從被凍結的伊朗中央銀行資產中撥款約20億美元用于支付與伊朗有關的恐襲受害者的賠償金。2022年2月，美國總統拜登發布行政命令，決定挪用阿富汗在美國被凍結的約70億美元資產。

總體來看，歐盟對待俄被凍結資產更為謹慎。這主要與歐盟在這一問題上面臨更多的法律障礙，且至今還沒有沒收外國國有資產先例有關。1972年歐洲17個國家簽訂的《歐洲國家豁免公約》和2004年第59屆聯合國大會通過的《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》都賦予外國國家及其財產管轄豁免的規定。因此，沒收被凍結資產在歐洲目前仍存在法律上的限制。今年4月，歐洲央行行長拉加德表示，沒收俄在歐資產將破壞國際法基礎，帶來難以預料的后果，需要非常慎重地考慮。

或影響歐洲金融穩定和歐元地位

對于美歐沒收俄被凍結資產或動用這些資產的收益的計劃和舉動，俄羅斯則是以牙還牙。今年1月，俄新社報道指出，據其計算，如果俄因西方這種做法采取報復行動的話，那么西方將損失至少價值2880億美元的資產和投資。5月23日，俄總統普京簽署總統令，要求俄政府制定相關細則，對因美國不友好措施所導致的俄方和俄央行損失進行補償，并允許使用美國在俄境內資產來補償俄方在美資產被沒收所產生的損失。此前，俄一家法院應俄羅斯天然氣工業股份公司就建設液化天然氣轉運站糾紛所提訴求，裁定沒收德意志銀行在俄資產。

歐盟持有的俄被凍結資產規模較大，對這些資產的處置會給歐洲金融穩定和歐元儲備貨幣地位帶來一定負面影響，特別是若直接沒收俄資產將有損其他國家投資歐元資產的信心，損害歐元的國際貨幣地位。美國在歷史上擁有較多處置其他國家被凍結資產的“經驗”，且美持有的俄被凍結資產規模較小，因此未來即使美沒收俄被凍結資產，短期內對美造成的影響可能也不大。但需要注意的是，自烏克蘭危機全面升級后美國對俄所實施的大規模制裁，已經使全球越來越多的國家擔憂過度依賴美元的風險，美國若沒收俄被凍結資產，勢必會進一步強化國際上“去美元化”力量，這將在長期內不斷侵蝕美元的信用基礎。