莫迪十年經濟政策成績如何

楊怡爽

自2014年上臺以來，莫迪及其領導的印人黨政府一貫以發展為口號，將經濟發展、實施市場化改革作為其主要政治承諾。在2014～2019年的第一任期內，莫迪政府推出多項改革，主要包括：放棄“五年計劃”規劃體系、改革財政稅收體系、簡化投資審批程序、提高外資投資上限、改善營商環境、修改土地征用法、推動重新整合國有或公有企業（PSU）等。然而，至2019年大選前，印度制造業增速降至4.5%，創2013年以來新低；公有部門改革過程緩慢且遭到大量反對，政治阻力加大；中央政府在農業與農村發展方面幾無建樹，民眾失業率居高不下。因此，在重大改革被證明會受到較大阻力、難以在短期內收到成效后，莫迪政府在第二任期放緩了改革步伐，轉而使用更加“短平快”的手段促進印度經濟增長，其也從親市場的發展型政府轉變為親商的民粹主義補貼型政府。

擴張性資本支出和政府基建投資

2019年連任后，莫迪政府增加了國防、鐵路、公路、高速公路和住房方面的政府支出，尤其加強了對乘數較大的基礎設施建設的投入。例如，2019年8月，莫迪政府推出了國家基礎設施管道計劃，總投資額約為1.4萬億美元，內容涵蓋交通、能源、物流、水利、社會基礎設施等領域；莫迪政府還將2017年提出的大規模高速公路修建計劃升級為“婆羅多馬拉聯通計劃”（Bharatmala Pariyojana），加速道路升級和路網建設。此外，2014年提出的智慧城市與2015年啟動的旨在提升航運物流能力的“海洋花環”（Sagarmala）等計劃也在持續推動。2021年，印度政府推出了計劃投資100萬億盧比的“加蒂·沙克蒂”國家總體規劃項目，將多個基礎設施計劃整合到一個數字平臺下。此外，莫迪政府還推動了一系列重大基建項目的進行，其中包括高速公路、高速鐵路、機場、港口和地鐵項目。

根據印度財政部數據，2019～2023年，印度中央政府在基建領域的總投資額約為10萬億盧比（約合1.3萬億美元）。這些對基建的投資成為印度經濟維系增長的主要因素之一，建筑業也由此成為印度吸收勞動力的主要部門之一。印度統計局數據顯示，印度建筑業部門的就業人數從2019年的5700萬增加至2023年的6200萬，大量農村勞動力在建筑業部門找到了臨時或季節性工作，緩解了就業壓力。

2024年3月7日，印度孟買即將建成的沿海公路。

進一步加深與大財團的合作關系

莫迪及印人黨在印度商界的主要支持者和資金來源是孟買—古吉拉特財團，這是一個由出生于古吉拉特邦并在孟買從事主要商業活動的金融或工商業新貴富豪組成的利益集團。上世紀80年代后，該集團從印度的市場開放和經濟增長中獲益，實力暴增，如今被認為是印度國內實業和金融業最主要的支配者。該集團的主要訴求是全面私有化、自由化；保護印度國內市場；推動有利于大型企業和壟斷企業的經濟改革和產業政策。其影響印度政府政策的方式，除常規游說和政治獻金外，也包括赤裸裸的財權交易，但其行事方式相比傳統的“裙帶資本主義”更隱蔽。莫迪早在擔任古吉拉特邦首席部長時，就和此類財團建立緊密關系，在他擔任總理的十年間，印人黨與這些財團的關系更是空前加強。例如，阿達尼集團創始人高塔姆·阿達尼便與莫迪私人關系密切，由于財富暴漲速度驚人，2022年他一度成為全球第二大富豪；信實集團也長期與印度政府合作開發石油和天然氣資源，并參與大量基建項目。

這些財團所涉多為資本密集型與技術密集型產業，容易建立壟斷優勢。政府對這些財團提供實現壟斷的政策支持，而財團捐贈的巨額財富不僅讓印人黨的選舉機器得以持續運作，也支持了一系列民粹主義福利政策的不斷推行。然而，它們之間的關聯不單是利益輸送。新冠疫情暴發后，莫迪政府推出一系列產業政策，力圖提升生產力，在供應鏈上和中國競爭，在這方面取得部分成功的產業如手機組裝、家電、通信等，多半得益于政府與此類財團的合作。由于印度國有企業整合未能盡如人意，與政府合作關系密切的大財團實際上成為莫迪政府執行基建投資和產業升級的政策工具，也為莫迪政府提供了“繞過”低效官僚部門和公有企業達到目標的途徑。

繁多的民粹色彩福利計劃

莫迪從第一任期開始就推出了名目繁多的福利項目，在第二任期這種推行各類福利項目的趨向更為明顯。新冠疫情暴發后，盡管莫迪政府因管治不善備受詬病，但其推出大量福利計劃進行補償。例如，在總理貧困人群食品安全計劃（PMGKAY）下，印度政府向超過8億配給卡持有人每月免費發放五公斤糧食。此外，莫迪政府還推出數百項福利政策，涵蓋民眾社會生活的各個方面，包括用電用水、糧食、烹飪燃氣、教育、住房和醫療等。

不過，莫迪政府的福利計劃主要針對印度最貧困與最邊緣的社會群體，例如農村和城鎮的赤貧階層、婦女、低種姓和賤民等，其突出手段為直接的現金補貼和轉移支付。例如，將現金補貼以電子方式直接存入居民賬戶；許多福利計劃都冠以莫迪個人名義，實物補貼（例如燃氣、疫苗、糧食等）的包裝上甚至都印有莫迪頭像。此外，許多計劃都是短期的階段性計劃，不占用財政預算的長期空間。這些福利計劃大大提高了莫迪在印度民間，尤其是在貧困階層中的支持度。

滯后的“深水區”改革

2019年起，莫迪政府繼第一任期后，再度推出一系列結構性的事關要素市場的改革，主要舉措包括：土地法改革、PSU部門的進一步整合、所得稅制改革、勞動法改革、新建產業園區、農業法改革、進一步促進制造業發展等。同時，莫迪政府還加大了對國內產業與貿易的保護力度。然而，盡管部分改革取得了成果，改善了營商環境，但上述幾項重大結構性改革都遇到了不小的阻礙。例如，2019年，莫迪政府發布新版土地征用法草案，旨在進一步簡化土地征收程序、提高效率，但草案一經發布便引起廣泛爭議，考慮到繼續推動草案恐影響選舉前景，莫迪政府遂擱置了改革；2020年9月，印度將原有的29部勞工法合并為四部法律，放松了對企業“過度保護”勞動者權益的強制性要求。然而，部分邦因選舉壓力、對勞動法感到不滿及原有立法過于繁瑣等原因，一直未按要求給出新勞工法細則，應當于2022～2023財年開始實施的新勞工法至今仍未落地；同年，莫迪政府推出的旨在推動農產品商業化進程、統一全國農產品市場的三項農業改革法案，也在數萬農民“圍堵首都”超過一年的強烈抗議下被迫撤回。

不斷累積的財政壓力

支持莫迪政府大舉投入基建并推行民粹主義福利政策的是其財政。2019～2023年，印度中央政府財政收入從15.6萬億盧比增至22.8萬億盧比，年復合增長率為6.7%。稅收增長是因莫迪政府對舊有財政制度進行了改革，來自燃料稅費和附加稅的收入從地方轉移至中央，2017年莫迪政府實施的商品與服務稅（GST）改革也為征稅和打擊偷稅漏稅提供了便利。然而，這些財政改革“開源”的本質主要是將地方財權收回中央，無法完全填補財政缺口。本財年（2024～2025年），莫迪政府公共債務將占國內生產總值（GDP）的82.3%。據估計，到2028～2029財年，印度包括中央政府和邦政府債務在內的一般政府債務或占GDP的100%。

這一方面是因為莫迪政府實際上使用了政府公共資源來為自己贏得選民支持；另一方面，這也給非印人黨執政的地方邦與地方黨派造成巨大壓力，不得不在財政入不敷出甚至舉債的情況下提高政府支出大興土木，或作出種種福利許諾。這種“競爭性福利主義”不僅惡化了地方邦的財政狀況，還進一步使選民與政府之間關系扭曲。若說以往印度“庇護主義政治”的主要表現是地方實權人物通過支付資源和恩惠來購買并控制票倉，那么現在這種行為已上升至政黨和國家層面。

然而，莫迪政府的福利計劃雖已推行十年，印度政府治理水平較低與公共產品供給效率不足這兩大根本問題仍未得到解決。盡管莫迪政府鼓吹福利政策使大量印度人口擺脫貧困，但實際上其中大多數人仍屬于世界銀行所說的“弱勢群體”或中度貧困階層。這些福利政策僅是直接補貼，沒有帶來更多就業崗位與經濟機會。

站在十字路口的經濟改革

在全球經濟疲軟的背景下，近三年印度經濟有著亮眼的增長率。國際社會有觀點認為，印度正處于全球供應鏈轉型的風口浪尖，最終可能會取代中國在全球制造業中的領先地位。

然而，印度是否真能成為下一個供應鏈大國，依然取決于其在一些關鍵領域的改革是否能順利推進。從表面上看，阻礙印度經濟發展潛力轉化為實力的主要因素來自其滯后的基建、水平較低的勞動力培訓、繁瑣的稅收與勞動法及土地征用限制，這使印度雖有龐大廉價勞動力資源，卻難以大力發展服裝業等勞動密集型產業，因此印度目前具備競爭力的依舊是資本密集型中等技術產業。然而，這反映的是印度經濟結構性問題依然突出的現實：就業產出彈性下降、有組織的部門內部非正規化程度高、高增長部門與低就業率之間的不匹配、供給側受到嚴重制約、勞動力市場在需求和供給方面存在結構性問題等。最關鍵的是，印度經濟增長與就業之間幾乎不存在關系，大部分非農就業崗位增長還是在非正規、低工資的建筑行業。事實上，與財團發展密切共生關系、繞開傳統官僚層級推行福利計劃，都是莫迪政府在經濟改革受阻后，為維系其高呼發展的政府形象并保證經濟持續增長，而不得不使用的求助手段。

當前，莫迪政府的經濟改革已走到十字路口。在上世紀90年代初的印度經濟自由化改革中，重大改革都是通過“管得太多”的政府“不去做什么”實現的。例如，印度政府逐步取消了鉗制本國經濟發展多年的許可證制度。然而30年后，印度的經濟改革已走到政府“必須做點什么”才能進行下去的地步，但目前推進任何涉及“深水區”的結構性改革，都必然導致印度社會部分群體利益受到重大損害。本屆印度大選的結果已表明，在舍棄推進實質性改革的情況下，印人黨的擴張已受到限制，那么不僅其政府未來繼續進行深層次改革的能力會受到牽制，印人黨進一步推動改革的動力也會被打上問號。在發揮印度經濟潛力與穩固政治基盤之間，莫迪政府做出的選擇，也會決定印度未來的發展前景。