財政壓力、晉升壓力與公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)展
2024-06-30 07:13:53王增文張文雅張詩琦余天倫
宏觀質(zhì)量研究 2024年2期
王增文 張文雅 張詩琦 余天倫
摘 要：公共服務(wù)質(zhì)量是扎實推進(jìn)全體人民共同富裕和國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件和重要保障。中國式分權(quán)下，財政收支壓力和官員政治晉升壓力深刻影響著公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)展，但關(guān)于三者的關(guān)系并沒有達(dá)成共識。鑒于此，利用2011—2019年中國285個城市的面板數(shù)據(jù)，實證考察財政壓力、晉升壓力以及兩者交互關(guān)系對公共服務(wù)質(zhì)量的影響。研究發(fā)現(xiàn)：財政壓力與地方公共服務(wù)質(zhì)量間呈“倒U”形關(guān)系；基于政治激勵視角發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有綜合考核體制下，晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量有顯著正向影響；在共同作用于公共服務(wù)質(zhì)量的過程中，財政壓力先強化后削弱了晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的促進(jìn)效應(yīng)。綜上所述，為推動我國公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，一方面，應(yīng)從“開源”和“節(jié)流”兩方面釋放地方財政壓力，強化民生服務(wù)保障的責(zé)任；另一方面，厘清央地責(zé)任劃分，對不同公共服務(wù)項目采取差別式考核標(biāo)準(zhǔn)和策略，引導(dǎo)形成綜合有效、科學(xué)的政績考核機制。
關(guān)鍵詞：公共服務(wù)質(zhì)量；財政壓力；晉升壓力；熵權(quán)法
一、引言
黨的十八大以來，在以人民為中心的發(fā)展思想的引領(lǐng)下，國家持續(xù)增進(jìn)民生福祉，提高公共服務(wù)水平。《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》將“健全國家公共服務(wù)制度體系、補齊基本公共服務(wù)短板、提高基本公共服務(wù)均等化水平”作為主要目標(biāo)任務(wù)，并強調(diào)要“突出政府在基本公共服務(wù)供給保障中的主體地位”。在此背景下，逐步提升公共服務(wù)質(zhì)量成為現(xiàn)階段增進(jìn)人民福祉與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實選擇。
基本公共服務(wù)的性質(zhì)決定了其主要供給責(zé)任應(yīng)由政府承擔(dān)，因此，公共服務(wù)質(zhì)量的發(fā)展受國家固有的財政體制和官員晉升制度的影響。作為我國頂層制度設(shè)計的具體體現(xiàn)，一方面，1994年分稅制改革后逐漸形成了“財權(quán)集中、事權(quán)下放”的中國式分權(quán)體制，地方政府主要依靠有限的財政收入推進(jìn)和改善公共服務(wù)質(zhì)量；另一方面，自20世紀(jì)80年代以來，中國逐漸形成一種經(jīng)濟(jì)激勵和政治激勵相結(jié)合的官員晉升制度，高質(zhì)量發(fā)展要求下，地方政府承擔(dān)著“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生”等多重目標(biāo)任務(wù)。隨著黨中央、國務(wù)院對民生問題的愈加重視，各級地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，逐漸將財政支出結(jié)構(gòu)向醫(yī)療、就業(yè)等民生領(lǐng)域傾斜。那么，當(dāng)?shù)胤秸媾R財政壓力與晉升壓力時，如何進(jìn)行多目標(biāo)治理？這種行為會對公共服務(wù)質(zhì)量有何影響？此外，在我國具體情境下，“中國式財政聯(lián)邦主義”與“官員晉升錦標(biāo)賽”往往同時作用于民生領(lǐng)域，兩者是否會產(chǎn)生某種交互機制進(jìn)而影響公共服務(wù)質(zhì)量？這是本文重點關(guān)注的問題。對這一問題的回答有助于為探索地方驅(qū)動經(jīng)濟(jì)與民生良性發(fā)展的可行路徑提供依據(jù)，進(jìn)而為規(guī)范政府財政收支行為、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)以及保障公共服務(wù)質(zhì)量提供有針對性的理論拓展和經(jīng)驗參考。
既有文獻(xiàn)圍繞公共服務(wù)已進(jìn)行了較多探討，無論在學(xué)理層面還是在經(jīng)驗層面都對公共服務(wù)體系的研究有所推進(jìn)，與本文相關(guān)的研究主要涉及以下三個方面：
一是財稅體制對公共服務(wù)的影響效應(yīng)。以中國式財政聯(lián)邦主義為代表，該觀點認(rèn)為分稅制改革背景下，地方享有的財政收入成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在激勵（Montinola等，1995），但與此同時，財權(quán)與事權(quán)的不匹配給地方政府造成了巨大的財政壓力。國內(nèi)多大數(shù)研究表明，在我國財政壓力的約束下，地方政府傾向于削減教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障與就業(yè)等民生支出（吳敏和周黎安，2020；左翔等，2011），從總量上縮小公共服務(wù)供給的規(guī)模，優(yōu)先發(fā)展高稅收行業(yè)（陳曉光，2016）和加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以緩解財政壓力。但隨著我國公共服務(wù)供給目標(biāo)從“規(guī)模”向“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，財政壓力與公共服務(wù)供給背后的關(guān)聯(lián)發(fā)生了新的變化。陳碩（2010）利用省級面板數(shù)據(jù)研究表明，財政分權(quán)反而有助于改善地方公共品的供給水平。
二是晉升制度對公共服務(wù)的影響效應(yīng)。最具代表性的是“晉升錦標(biāo)賽”理論，該理論認(rèn)為中國存在一種“以經(jīng)濟(jì)績效為核心”的官員晉升激勵制度（Li和Zhou，2005），地方政府為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)以及獲得短期任職內(nèi)的政治晉升，傾向于將有限的財力投向經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域，而非見效慢的公共服務(wù)領(lǐng)域（胡玉杰和彭徽，2020）。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、條件、任務(wù)和要求的變化，學(xué)者們開始對“晉升錦標(biāo)賽”的作用程度提出質(zhì)疑。唐睿和劉紅芹（2012）認(rèn)為政府考核目標(biāo)多元化，GDP并不是唯一指標(biāo)；朱建軍和張蕊研究（2016）發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來，民生、安全、環(huán)保和地方民意支持（汪立鑫等，2010）等要素被視為上級政府對地方官員考核的重要依據(jù)。
三是公共服務(wù)質(zhì)量方面的研究。關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量的研究主要圍繞三個方面展開：其一，基于公共服務(wù)質(zhì)量概念，構(gòu)建多維度公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)體系，如謝星泉（2018）從過程、要素、功能和作用四個支點搭建基本公共服務(wù)質(zhì)量的評價框架；鄧悅（2014）從總體形象、質(zhì)量投入、質(zhì)量信息提供、質(zhì)量安全預(yù)警、消費者環(huán)境創(chuàng)造、消費者教育與救濟(jì)六個方面設(shè)計質(zhì)量公共服務(wù)評價體系。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者利用熵權(quán)法、主成分分析法與DEA模型等綜合測度地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量（史衛(wèi)東和趙林，2015；趙晏等，2011）。其二，利用省際層面或地市級層面的數(shù)據(jù)測度某一維度或者特定群體的公共服務(wù)質(zhì)量，如劉瓊等人（2021）以中國30個省份2008—2017年的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，測評科技公共服務(wù)質(zhì)量對區(qū)域創(chuàng)新水平的影響；王成和丁社教（2018）則針對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)展開質(zhì)量評價。其三，采用理論闡述、案例研究、對比分析等定性方法，總結(jié)公共服務(wù)質(zhì)量的政策變遷與發(fā)展邏輯（翁列恩和胡稅根，2021），探索面向未來的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的新范式（蘭旭凌和范逢春，2019；楊鈺，2020）。
綜上所述，既有關(guān)于財政壓力、晉升壓力與公共服務(wù)質(zhì)量的研究成果較為豐富，但仍存在繼續(xù)研究的空間。本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于：
第一，現(xiàn)有關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)體系構(gòu)建的內(nèi)容及方法已較為成熟，本文在既有研究的基礎(chǔ)上將“萬人出租汽車數(shù)”補充納入到交通維度，將“污水處理廠集中處理率”與“生活垃圾無害化處理率”補充納入到環(huán)境維度，從而構(gòu)建出一套覆蓋教育、醫(yī)療、環(huán)境、文化與交通的綜合性公共服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系，同時采用熵權(quán)法合成285個城市的公共服務(wù)質(zhì)量指數(shù)。
第二，既有研究側(cè)重于對財政分權(quán)與公共服務(wù)供給水平線性關(guān)系的探討，未能充分根據(jù)民生供給政策目標(biāo)的變化考慮現(xiàn)階段公共服務(wù)支出具有剛性這一特征，故現(xiàn)有研究結(jié)論存在一定爭議。對此，本文首先厘清不同時期我國政績考核目標(biāo)任務(wù)的演變邏輯，在此基礎(chǔ)上，依據(jù)目標(biāo)任務(wù)變化情況實證考察財政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間的動態(tài)關(guān)系。
第三，大多數(shù)文獻(xiàn)僅單獨分析財政壓力或者晉升壓力對公共服務(wù)的影響，較少將三者納入統(tǒng)一體系中進(jìn)行系統(tǒng)研究，更多研究集中在對其中兩者之間關(guān)系的探討，或是以公共服務(wù)某一細(xì)分領(lǐng)域，如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、成果分配、住房保障等為論述靶向。本文將財政壓力、晉升壓力與公共服務(wù)質(zhì)量納入同一分析框架，將多維度與多領(lǐng)域的綜合性公共服務(wù)質(zhì)量作為研究靶向，除檢驗不同壓力源對公共服務(wù)質(zhì)量的實際影響效應(yīng)外，還揭示兩者的交互機制在公共服務(wù)質(zhì)量領(lǐng)域的作用效果。
第四，從方法層面來看，現(xiàn)有研究多使用雙向固定效應(yīng)模型對財政壓力，晉升壓力與公共服務(wù)質(zhì)量間的關(guān)系進(jìn)行探討，而采用系統(tǒng)GMM以解決模型的內(nèi)生性問題。考慮到公共服務(wù)質(zhì)量具有一定的遞延效應(yīng)，且使用系統(tǒng)GMM方法雖可修正未觀察到的遺漏變量偏差、測量誤差以及潛在的內(nèi)生性問題，但難以解決雙向因果帶來的內(nèi)生性問題。本文選擇使用系統(tǒng)GMM對公共服務(wù)質(zhì)量的影響效應(yīng)進(jìn)行實證分析，同時，試圖尋找工具變量并利用2SLS進(jìn)一步排除可能存在的反向因果關(guān)系。
后文具體安排如下：第二部分為理論分析與研究假設(shè)；第三部分為研究設(shè)計，對主要變量和數(shù)據(jù)來源進(jìn)行解釋和說明；第四部分為實證結(jié)果分析；第五部分為結(jié)論與政策啟示。
二、理論分析與研究假設(shè)
（一）政績考核目標(biāo)任務(wù)的演變邏輯
20世紀(jì)80年代，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的方針掀起了地方圍繞GDP增長展開“晉升錦標(biāo)賽”的熱潮，對經(jīng)濟(jì)績效的考核導(dǎo)致地方官員重視經(jīng)濟(jì)增長，忽視對民生發(fā)展的投入。進(jìn)入21世紀(jì)，繼科學(xué)發(fā)展觀提出后，中央對地方的績效考核內(nèi)容試圖在經(jīng)濟(jì)增長和民生發(fā)展間尋求平衡，為此，地方政府積極、主動開展公共服務(wù)質(zhì)量評價活動，重塑公共服務(wù)的目標(biāo)責(zé)任。黨的十六屆六中全會提出，將逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為完善公共財政制度的目標(biāo)。“十一五”之后，隨著財政投入的持續(xù)增加，我國基本公共服務(wù)的制度框架已初步形成。隨后政府針對保障和改善民生出臺了系列規(guī)劃和文件，引導(dǎo)財政資源向民生領(lǐng)域持續(xù)投入（姜曉萍和吳寶家，2022），以努力提升公共服務(wù)供給水平和均等化程度。如圖1所示，2011—2019年，我國民生領(lǐng)域的財政支出只增不減，各領(lǐng)域財政支出占GDP的比重穩(wěn)中有增，其中，醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)以及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的財政支出占GDP的比重年均增速分別達(dá)到3.1%、3.36%和4.09%，遠(yuǎn)高于其他民生領(lǐng)域。在此之后，中央對地方的實績考核越來越強調(diào)民生保障，關(guān)注高質(zhì)量發(fā)展綜合績效2020年11月，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，強調(diào)要把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。。可見，中央會根據(jù)外部環(huán)境的變化調(diào)控政績考核目標(biāo)，而地方有較強的動力圍繞中央設(shè)定的考核指標(biāo)展開治理與競爭（姚洋和張牧揚，2013），這直接決定了地方應(yīng)對不同領(lǐng)域工作任務(wù)的優(yōu)先緩急次序。
（二）財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響
根據(jù)財政聯(lián)邦制理論，地方政府追求整體財政收入最大化，或者地方經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展（林毅夫和劉志強，2000）。在此目標(biāo)下，財政聯(lián)邦考察的是包括地方一把手和其他官員在內(nèi)的集體決策，追求地方政府整體的利益與發(fā)展。由于地市級領(lǐng)導(dǎo)平均任期為3—5年，流動性較強，不可避免地會存在“機會主義”傾向，而其他官員大多在當(dāng)?shù)亻L期任職，自身利益與地方長期發(fā)展有關(guān)，更關(guān)注長遠(yuǎn)利益（劉紅芹和耿曙，2023），故集體決策使得地方領(lǐng)導(dǎo)的機會主義行為受到一定約束，地方政府在追求財政收入可持續(xù)的過程中，不至于過分短視，自然會考慮到短期利益與長期發(fā)展的平衡（Ji等，2005；張晏和龔六堂，2005）。
具體而言，在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，地方政府通過合理配置財政資源以優(yōu)化整合公共服務(wù)質(zhì)量。隨著財政壓力的增加，一方面，地方政府可能會通過借助轉(zhuǎn)移支付等形式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共服務(wù)供給（馬海濤和秦士坤，2022），平衡民生保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，地方政府需要采取措施緩解財政壓力，但支出的剛性使得政府削減開支這一行為難以實現(xiàn)，從圖1中也可得出，近10年來，我國民生領(lǐng)域的財政支出只增不減。再加上地方政府向外獲取收入來源的空間相對有限，故政府更偏向于通過提高財政效率來影響轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量（Hayek，1945）。地方政府在公共服務(wù)供給方面具有中央無法比擬的信息優(yōu)勢和治理經(jīng)驗（張騰等，2021），可以實現(xiàn)公共服務(wù)成本與收益的內(nèi)在化，進(jìn)而提高公共服務(wù)質(zhì)量（Cantarero等，2007），即適度范圍內(nèi)的財政壓力可促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。但隨著財政狀況的持續(xù)惡化，地方政府不得不依賴于通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資來提高稅基增長。基建支出等具有直接支出的性質(zhì)，能迅速拉動GDP增長（傅勇和張晏，2007），但在一定程度上擠占了公共服務(wù)支出的增長空間，從而不利于公共服務(wù)質(zhì)量的提高。基于此，本文提出假設(shè)1：
假設(shè)1：財政壓力與地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量之間呈先上升后下降的“倒U”形關(guān)系。
（三）晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響
根據(jù)“晉升錦標(biāo)賽”理論，自20世紀(jì)80年代以來，中國逐漸形成了以GDP增長為核心的官員選拔與績效評價機制（Chen和Li，2005），在激烈的晉升環(huán)境下，官員個體需在任期范圍內(nèi)圍繞中央設(shè)定的考核目標(biāo)創(chuàng)造盡可能高的政績以獲取政治晉升（羅黨論等，2015）。具體而言，晉升壓力主要通過兩個方面影響公共服務(wù)質(zhì)量：
其一，現(xiàn)行官僚體制下，地方官員被賦予經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生保障兩項任務(wù)，這兩者之間并不是此消彼長的關(guān)系。民生財政支出的增加，如教育支出，可改善生產(chǎn)要素中的勞動力質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。其二，現(xiàn)階段中央對公共服務(wù)、社會穩(wěn)定和生態(tài)效益等民生指標(biāo)的高度關(guān)注，使得民意支持成為促進(jìn)地方官員推動公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)展的重要因素（Zuo，2015）。由于公共服務(wù)質(zhì)量直接決定了公眾的效用和滿意度，民眾往往通過跨轄區(qū)比較來選擇流入到社會福利水平較高的地區(qū)，而地方官員擔(dān)心居民“用腳投票”致使本地區(qū)人口大量流出，以致于吸引不到足夠的人才支持城市發(fā)展（張騰等，2021），故積極推動地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的提升，以此獲取較多的民意支持和政治獎賞（孫玉棟和席毓，2021）。同時，當(dāng)?shù)厣鐣＠脑黾樱欣诘胤焦賳T聲望的積累，對官員晉升大有裨益。綜上所述，理性的地方官員在面對晉升壓力時，是有動力將公共資源投入到公共服務(wù)領(lǐng)域的，進(jìn)而在提高當(dāng)?shù)厣鐣＠健⒏纳乒卜?wù)質(zhì)量的同時獲取更高的政績認(rèn)可（皮建才，2008；王家庭和李艷旭，2018）。基于此，本文提出假設(shè)2：
假設(shè)2：晉升壓力對地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量提升具有促進(jìn)作用。
（四）財政壓力、晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響
當(dāng)前，財政聯(lián)邦體制與官員晉升體制同時作用于民生領(lǐng)域且相互影響，按照上述兩者對公共服務(wù)質(zhì)量的影響邏輯，收支兩端帶來的財政壓力會改變地方政府的行為策略（Tiebout，1956）。而在分級分稅預(yù)算管理體制下，不同地方政府面臨的財政壓力有輕重緩急之別（趙永輝等，2020），外部財政約束的差異性導(dǎo)致作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方官員改善公共服務(wù)質(zhì)量的晉升動機是存在異質(zhì)性的（郭平等，2022）。
在財政負(fù)擔(dān)較輕的地區(qū)，財政壓力并沒有成為制約地方民生治理能力提升的關(guān)鍵性因素，地方政府有更強的激勵與能力來改善公共服務(wù)質(zhì)量，統(tǒng)籌推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生保障進(jìn)而獲得上級認(rèn)可（趙永輝等，2022）。對比財政壓力較大的地區(qū)，地方需要依賴“財力小馬”拉動各項龐大支出，提供公共服務(wù)的任務(wù)難度較大，而關(guān)于公共服務(wù)的財政投入需要較長時間才能帶來績效，這些投入并不能立竿見影地緩解地區(qū)財政負(fù)擔(dān)過重的困境（郁建興和高翔，2012）。因此，在此情形下，晉升制度對公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生的激勵效應(yīng)不足以支撐地方官員將有限的財政資源大量投入到公共服務(wù)領(lǐng)域（郭平等，2022；張嘉紫煜等，2022），也無法直接對中央的考核做出積極的顯示性回應(yīng)。基于此，本文提出假設(shè)3：
假設(shè)3：財政壓力先強化后削弱了晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的促進(jìn)效應(yīng)。
三、研究設(shè)計
（一）計量模型構(gòu)建
為系統(tǒng)全面考察財政壓力與晉升壓力對我國公共服務(wù)質(zhì)量的影響，本文選用兩步系統(tǒng)GMM模型對公共服務(wù)質(zhì)量的影響效應(yīng)進(jìn)行實證分析。根據(jù)上述理論分析，財政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系可能呈現(xiàn)非線性，而晉升壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間呈現(xiàn)線性關(guān)系，為此，本文將具體模型設(shè)定為：
PSQit=β0+β1PSQit－1+β2VFIit+β3VFI2it+β4FSit+β5Controlit+θi+μt+εit（1）
式中，i表示時間，t表示城市，公共服務(wù)質(zhì)量（PSQ）為被解釋變量，財政壓力（VFI）和晉升壓力（FS）均為核心解釋變量，Control為各類控制變量，ε為隨機誤差項。考慮到公共服務(wù)質(zhì)量具有一定的遞延效應(yīng)，可能受到上期公共服務(wù)質(zhì)量的影響，本文在模型中引入被解釋變量的滯后一期，同時控制了時間效應(yīng)（θ）和地區(qū)效應(yīng)（μ），以剔除外生影響。
（二）變量定義與說明
1.公共服務(wù)質(zhì)量的度量
公共服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)是綜合了各個維度的結(jié)果。已有研究傾向于從過程控制、民眾感知與回應(yīng)、績效測量方面理解公共服務(wù)質(zhì)量（Guenoun等，2016），鑒于公共服務(wù)質(zhì)量測量的準(zhǔn)確性和數(shù)據(jù)的可得性，本文參考“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃中對公共服務(wù)的維度劃分以及借鑒詹新宇、王蓉蓉（2022）對公共服務(wù)內(nèi)容范疇的劃分，重點選取教育、醫(yī)療、文化、交通與環(huán)境5個維度共15個基礎(chǔ)指標(biāo)來反映公共服務(wù)質(zhì)量的評價范圍，上述指標(biāo)均為正向指標(biāo)。在具體操作中，由于各個維度之間可能存在較強相關(guān)性，直接放入估計模型中將產(chǎn)生嚴(yán)重的多重共線性問題，因此，本文采用熵權(quán)法對指標(biāo)體系進(jìn)行賦權(quán)（夏怡然和陸銘，2015），熵權(quán)法是一種客觀賦權(quán)方法，其原理是根據(jù)個指標(biāo)的變異程度，利用模糊評價矩陣和輸出的信息熵計算出各指標(biāo)的熵值，并基于熵值對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行修正，從而得到最終權(quán)重（郭軍等，2021）。其計算過程如下：
假設(shè)共有r個年份，n個地區(qū)，m項指標(biāo)。
第一步，將各個指標(biāo)進(jìn)行去量綱化處理并進(jìn)行數(shù)據(jù)平移，以x′ijk表示第i年，第j個地區(qū)，第k個指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化后的值，由于標(biāo)準(zhǔn)化后可能會出現(xiàn)0值，因此對標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)進(jìn)行平移得到x″ijk，表1中各項指標(biāo)均為正向指標(biāo)：
第二步，計算第k項指標(biāo)的權(quán)重qijk：
第三步，計算第k項指標(biāo)的熵值ek與差異化系數(shù)gk：
第四步，計算第k項指標(biāo)的權(quán)重wk：
第五步，根據(jù)熵權(quán)法計算出各項指標(biāo)的權(quán)重大小（見表1），結(jié)合全國285個地級市標(biāo)準(zhǔn)化后的面板數(shù)據(jù)，最終計算2011—2019年各地級市公共服務(wù)質(zhì)量得分sij：
2.財政壓力的度量
財政壓力來源于地方政府支出責(zé)任與收入的不匹配。1994年，我國實行分稅制改革，中央財權(quán)集中程度和收入不斷增加，地方財政壓力問題逐漸凸顯。現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于地方財政壓力的度量主要有以下四種方法：一是從財政分權(quán)的角度直接測算地方財政收支不匹配現(xiàn)狀，即財政縱向失衡度。在財稅體制改革下，縱向財政平衡程度會隨著政策沖擊發(fā)生改變，故縱向財政失衡度的變化趨勢從宏觀層面上反映了中國式分權(quán)下地方財政壓力的變化情況（儲德銀和遲淑嫻，2018），具體計算公式如下：
式中，VFI表示財政縱向失衡，α與β分別表示財政收入分權(quán)與財政支出分權(quán)，gap表示地方財政自給缺口率，rd與sd分別表示地方政府一般公共預(yù)算收入及支出，cr與ce分別表示中央公共預(yù)算收入與支出。
二是用財政收入與財政支出的缺口來度量，具體使用一般公共預(yù)算收支差額與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值來表示（孫開和張磊，2019）；三是采用稅收分成比重的變化來表示，根據(jù)所得稅分享改革國務(wù)院決定從2002年起，實行所得稅收入分享改革，中央政府在維持地方政府既有所得稅基數(shù)不變的基礎(chǔ)上，對增量收入部分與地方政府實施五五分成，2003年又推進(jìn)到六四分成。
，測算出地市級政府的分享比變化和收入損失；四是采用外生沖擊來反映地方財政壓力的變化，用取消農(nóng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅改革等某個事件形成的財政沖擊來度量（陳曉光，2016）。本文在此以縱向財政失衡度（VFI）為主要解釋變量進(jìn)行基準(zhǔn)回歸。
3.晉升壓力的度量
本文的另一個主要解釋變量為地方官員的晉升壓力。目前主要有兩種方法測算晉升壓力：一是采用各地區(qū)實際利用外資占GDP的比值作為晉升壓力的代理指標(biāo)，其數(shù)值越小，晉升壓力越大。外商直接投資是地方官員推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的重要手段，地方官員一般會通過吸引外商投資來促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，以此獲得晉升機會（林江等，2011）。二是根據(jù)“晉升錦標(biāo)賽”理論，上級對地方官員的考核以經(jīng)濟(jì)效益為主，但近年來有關(guān)注民生的傾向，故本文借鑒錢先航等（2011）的做法，選取通過GDP增長率、財政盈余以及失業(yè)率三個指標(biāo)計算得到的綜合壓力指數(shù)（PS）來衡量地方官員的晉升壓力財政盈余 =（地方財政收入-財政支出）/地方財政收入，失業(yè)率=城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)/（城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)+從業(yè)人員數(shù)）。，這也是地方政府關(guān)心的主要方面。考慮到上級對地方官員的考核壓力通常會采取相對績效評價，因此本文將樣本城市分為三類：普通城市、副省級城市和直轄市。在具體操作上，對于普通城市，將以上三個指標(biāo)分別與所有普通城市的加權(quán)平均值進(jìn)行比較，副省級城市與15個副省級城市的加權(quán)平均值進(jìn)行比較，直轄市與4個直轄市的加權(quán)平均值進(jìn)行比較。在計算方法上，對GDP增長率和財政盈余小于當(dāng)年加權(quán)平均值賦值為1，否則為0；對失業(yè)率則是大于當(dāng)年平均值為1，否則為0；然后再將得分相加就得到地方官員的晉升壓力指數(shù)，該變量取值范圍為［0，3］，且數(shù)值越大晉升壓力越大。
4.控制變量
在借鑒現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文選取了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府方面的控制變量：（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：第二產(chǎn)業(yè)與GDP之比表示（second），第三產(chǎn)業(yè)與GDP之比表示（third）；（2）人口因素：人口數(shù)量（pop）采用各地區(qū)年末人口的對數(shù)來衡量，人口密度（density）采用城市人口與其面積之比表示，人力資本（capital）采用各地高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)占年末總?cè)丝谥缺硎荆唬?）經(jīng)濟(jì)發(fā)展：固定資產(chǎn)投資率（invest）采用各地區(qū)固定資產(chǎn)投資額與GDP之比表示，經(jīng)濟(jì)實力（strength）采用人均GDP的對數(shù)表示；（4）地方政府方面：稅收負(fù)擔(dān)（burden）采用稅收收入與GDP之比表示，政府參與度（participation）采用各地區(qū)一般公共預(yù)算支出與GDP之比表示。
（三）數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計特征
基于數(shù)據(jù)可得性以及缺失值的考慮，本文剔除了三沙、儋州、海東、鶴崗等城市，并剔除存在明顯不合邏輯關(guān)系的樣本值，最終對2011—2019年中國285個城市的動態(tài)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析。文章所有原始數(shù)據(jù)均來自于《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、各省份統(tǒng)計年鑒、各城市財政收支預(yù)算以及國家統(tǒng)計局資料，個別變量的缺失值按照所在城市2011—2019年該變量的均值進(jìn)行補齊，主要變量的統(tǒng)計特征如表2所示。
四、實證分析
（一）基準(zhǔn)回歸
本文采用兩步系統(tǒng)GMM估計法對2011—2019年我國285個城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，逐步將各類核心解釋變量引入模型中進(jìn)行回歸，同時控制時間效應(yīng)和地區(qū)效應(yīng)。表3中（1）、（2）、（3）列均加入公共服務(wù)質(zhì)量滯后一期作為解釋變量，為了修正未觀察到的遺漏變量偏差、測量誤差以及潛在的內(nèi)生性問題，參考王宏揚和樊綱治（2018）、董有德和夏文豪（2022）的研究，選擇PSQit最大滯后階數(shù)為二階的模型進(jìn)行回歸分析。根據(jù)表3中的估計結(jié)果可知，0.1
可能的原因在于，黨的十八屆三中全會對我國財稅體制進(jìn)行了調(diào)整并明確指出，重點支出領(lǐng)域?qū)⒉辉倥c財政收支或生產(chǎn)總值掛鉤，這實際上解除了地方政府受到的一些不合理的財政預(yù)算管制。高質(zhì)量發(fā)展階段下，公共服務(wù)支出具有剛性，中央和地方政府不會隨著地方財政壓力的上升迅速減少該領(lǐng)域的相關(guān)支出。然而，面對財政壓力激增時，地方政府往往難以通過收緊的財政預(yù)算兼顧各方面支出責(zé)任，此時，地方政府更傾向于通過干預(yù)基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)建設(shè)性以及經(jīng)濟(jì)效益更好的生產(chǎn)性投資以提高財政收入，即“重投資，輕民生”，這一轉(zhuǎn)變將對公共服務(wù)支出空間產(chǎn)生擠壓效應(yīng)，繼而累及公共服務(wù)質(zhì)量的提升。
表3第（2）列為單獨考慮晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量影響效應(yīng)的回歸結(jié)果，基于政治激勵視角發(fā)現(xiàn)，晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響顯著為正，假設(shè)2得到驗證。其主要是因為，現(xiàn)有綜合考核體制下，官員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)不再簡單“唯GDP”，公共服務(wù)質(zhì)量也成為地方官員獲得晉升機會的重要政策工具，晉升激勵的積極效應(yīng)促使地方官員更有可能改善轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)質(zhì)量。此外，相較于中央政府，轄區(qū)居民作為公共服務(wù)供給的直接受益者，更易根據(jù)本地區(qū)公共服務(wù)供給的相對水平評判公共服務(wù)質(zhì)量的高低，無形中構(gòu)成外部壓力推動地方政府改善公共服務(wù)質(zhì)量，尤其是涉及教育和社會保障方面的公共服務(wù)（Brosio和Ahmad，2008）。表3第（3）列表明，財政壓力和晉升壓力對地方公共服務(wù)質(zhì)量具有差異化影響，在同時考慮財政壓力和晉升壓力時，財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響依舊呈現(xiàn)“倒U”形，而晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量有顯著正向影響，結(jié)果與第（1）、（2）列保持一致。
表3中，L.PSQ為公共服務(wù)質(zhì)量的滯后一期值，其在第（1）、（2）、（3）列中的系數(shù)值均大于0，且回歸結(jié)果在1%的統(tǒng)計水平上顯著，說明當(dāng)期公共服務(wù)質(zhì)量會影響到下一期公共服務(wù)質(zhì)量的提升。從控制變量來看，首先，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，第二產(chǎn)業(yè)占比和第三產(chǎn)業(yè)占比的擴(kuò)大均顯著提高了公共服務(wù)質(zhì)量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化可以反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力，以第二、三產(chǎn)業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一方面可以更好地吸引和留住人才，擴(kuò)大當(dāng)?shù)貎?nèi)需和積累人力資本，為地方政府提供長期可持續(xù)收入來源。另一方面，促使地方政府不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量以優(yōu)化人才居住和發(fā)展環(huán)境。同時，該影響路徑也表明人力資本對公共服務(wù)質(zhì)量的影響與地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整息息相關(guān)，城市人才紅利優(yōu)勢可顯著提高公共服務(wù)質(zhì)量。其次，在人口特征方面，城市人口數(shù)量過多可能不利于公共服務(wù)質(zhì)量的提升。原因在于，城市人口的快速聚集雖可充實勞動力資源，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，但也帶來城市公共資源負(fù)擔(dān)沉重和分配不公等問題，對公共服務(wù)供給形成巨大壓力。不同于人口數(shù)量對公共服務(wù)質(zhì)量的影響效應(yīng)，人口密度的提高有利于地方政府在公共服務(wù)以及其他領(lǐng)域節(jié)省人均投資，并提高運行效益，進(jìn)而使其有動力和條件改善公共服務(wù)質(zhì)量。最后，稅收負(fù)擔(dān)在5%的統(tǒng)計水平上顯著為負(fù)，體現(xiàn)了各地區(qū)政府稅收負(fù)擔(dān)對公共服務(wù)質(zhì)量的影響程度。在稅收負(fù)擔(dān)加重的情況下，地方政府可能會通過招商引資來拓寬稅源和增加本地區(qū)稅收收入，繼而減少民生性領(lǐng)域的支出，而這不利于地方公共服務(wù)質(zhì)量的改善和提升。
（二）內(nèi)生性檢驗
式（1）中的財政壓力和晉升壓力可能是一個會引起誤差的內(nèi)生變量，使用系統(tǒng)GMM方法雖然能夠修正未觀察到的遺漏變量偏差、測量誤差、滯后項與擾動項存在相關(guān)性等問題，但難以解決雙向因果帶來的內(nèi)生性問題，即公共服務(wù)質(zhì)量的變化會影響財政壓力和晉升壓力。為進(jìn)一步排除反向因果關(guān)系，本文試圖尋找工具變量，并使用兩階段最小二乘法（2SLS）對模型進(jìn)行檢驗。
一是借鑒吉富星和鮑曙光（2019）的研究，選取財政自給率作為財政壓力的工具變量。根據(jù)結(jié)果可知，第一階段F統(tǒng)計值大于10，通過了弱工具變量檢驗，但第二階段回歸結(jié)果未能通過顯著性檢驗因篇幅原因，具體過程和數(shù)據(jù)結(jié)果可向作者索取。。二是參考Brover和Arellano（1997）、劉樹鑫和楊森平（2021）、閆坤和黃瀟（2022）的研究方法，將財政縱向失衡的滯后二期、晉升壓力的滯后二期作為工具變量，采取兩階段最小二乘法對基準(zhǔn)回歸結(jié)果進(jìn)行檢驗，同時使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤差估計。因財政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系呈現(xiàn)非線性，在此參考侯治平等人（2020）的做法，當(dāng)核心解釋變量為一次項時，工具變量為財政縱向失衡的滯后變量，當(dāng)核心解釋變量為二次項時，對財政縱向失衡滯后項取平方項做工具變量。表4第（1）列報告了工具變量兩階段回歸結(jié)果，由此可知，采用工具變量估計的財政縱向失衡的系數(shù)仍然先正后負(fù)，且通過顯著性檢驗，說明財政壓力對地方公共服務(wù)質(zhì)量的影響呈現(xiàn)“倒U”形關(guān)系。由表4第（2）列結(jié)果可知，在考慮了可能存在的內(nèi)生性問題后，晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響程度雖有所變化，但與基準(zhǔn)回歸結(jié)果基本保持一致。
（三）交互作用分析
前文分別考察了財政壓力、晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響效應(yīng)，現(xiàn)實情境下，我國的財政聯(lián)邦體制與官員晉升體制是相互影響的，為了進(jìn)一步分析財政壓力與晉升壓力的交互關(guān)系在公共服務(wù)質(zhì)量領(lǐng)域的作用效果，本文加入了財政壓力的一次項、平方項與晉升壓力的交互項。
表5第（1）、（2）列分別展示了納入控制變量前后財政壓力和晉升壓力交互項的回歸結(jié)果，此處主要關(guān)注交互項系數(shù)的符號和顯著性。對比分析發(fā)現(xiàn)，列（1）、列（2）回歸結(jié)果顯著性及符號均保持一致，表明結(jié)果具有穩(wěn)定性。從回歸結(jié)果來看，解釋變量財政壓力與晉升壓力的主效應(yīng)均與基準(zhǔn)回歸結(jié)果不一致，參考格雷維特爾（中譯本，2005）和鐘熙等（2019）的解釋，可以理解為，顯著的交互效應(yīng)掩蓋或歪曲了主效應(yīng)。晉升壓力與財政壓力一次項的交互項系數(shù)顯著為正，而與財政壓力平方項的交互項系數(shù)顯著為負(fù)，表明財政壓力先強化后削弱了晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的正向影響，即財政壓力對晉升壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系起“倒U”形調(diào)節(jié)作用，假設(shè)3得到驗證。
從政策具體操作層面來看，中央政府主要通過壓力傳導(dǎo)的方式推動地方民生任務(wù)的完成。具體來說，對于財政壓力相對較小的地區(qū)，依靠中央轉(zhuǎn)移支付和保民生目標(biāo)，地方政府有動機和能力去支持公共服務(wù)發(fā)展，繼而改善公共服務(wù)質(zhì)量，即一定范圍的財政壓力促使地方官員產(chǎn)生更強的政治晉升激勵去支持當(dāng)?shù)毓卜?wù)發(fā)展。但因公共服務(wù)項目前期需要大量財政投入，短期內(nèi)卻不能帶來經(jīng)濟(jì)效益，故對于財政壓力較大的地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善已成為非此即彼的關(guān)系，此時晉升壓力對于公共服務(wù)質(zhì)量的積極激勵效應(yīng)有限，地方政府更看重的可能是保生存，避免財政嚴(yán)重虧空。總的來說，中央政府應(yīng)針對財政壓力不同的地區(qū)實施差異化扶持政策。一方面，對于財政收支平衡壓力大的城市，必須發(fā)揮好中央政府在公共服務(wù)資源相對薄弱區(qū)域和基礎(chǔ)薄弱服務(wù)項目中的統(tǒng)籌能力，適度加大公共財政對與提升城市內(nèi)生增長動力相關(guān)的服務(wù)項目的轉(zhuǎn)移支付力度。另一方面，適度財政壓力下，倒逼地方政府提高公共資金使用效率，避免地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的過度依賴。
（四）異質(zhì)性分析
地方政府公共服務(wù)供給內(nèi)容復(fù)雜多樣，涉及教育、醫(yī)療、環(huán)境與文化等多個領(lǐng)域，由圖1可知，教育支出相較于其他民生支出，增速較穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)大幅上漲的情況，而環(huán)保支出與教育支出情況相反，其年均增速為所有民生支出類別中最高。基于此，本文在對全國樣本進(jìn)行基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上，以公共服務(wù)內(nèi)容中的教育和環(huán)保為例，探究財政壓力、晉升壓力的變化如何影響地方政府在公共教育和環(huán)境質(zhì)量方面的行為策略，回歸結(jié)果如表6所示。
由表6第（1）列可知，財政壓力與教育質(zhì)量之間的影響效應(yīng)呈現(xiàn)先上升后下降的“倒U”形關(guān)系，而晉升壓力回歸結(jié)果不顯著，說明教育質(zhì)量主要受財政壓力的影響。原因可能是雖然不同地區(qū)間教育資源分布不平衡，但受限于地理位置和人口規(guī)模結(jié)構(gòu)的差異，中央和地方政府難以統(tǒng)籌優(yōu)化教育資源和結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地區(qū)教育質(zhì)量短時間內(nèi)難以有突破性改變。因此，晉升壓力對于地方政府提升教育質(zhì)量有一定約束但可能激勵性不強。此外，2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。基于中央的政策要求，地方政府為完成上級設(shè)定的財政支出目標(biāo)，短時間內(nèi)傾向于擴(kuò)大教育支出規(guī)模，從而改善地區(qū)教育質(zhì)量。且分稅制改革加重了地方財政壓力，同時也易引致地方產(chǎn)生“公共產(chǎn)品和服務(wù)價格下降”的財政幻覺，進(jìn)而可能會在短期內(nèi)促使當(dāng)?shù)卦黾訉逃惞伯a(chǎn)品的需求，擴(kuò)大教育支出規(guī)模（陳麗等，2022）。但攀升的財政壓力會導(dǎo)致地方面臨更大的財政收支缺口（郭平等，2021），此時地方政府為緩解財政壓力，傾向于將資源優(yōu)先投入到短期效益更高的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，或者在民生領(lǐng)域采取保障社保就業(yè)支出、削減教育支出的“促穩(wěn)定、輕人力資本投入”支出策略（楊得前和汪鼎，2021），上述舉措會進(jìn)一步抑制當(dāng)?shù)亟逃|(zhì)量的提升。
由表6第（2）列可知，財政壓力與環(huán)境質(zhì)量之間關(guān)系不顯著，而晉升壓力對環(huán)境質(zhì)量提升具有顯著的正向影響，表明我國的財政體制并不是導(dǎo)致環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)祝@與He（2015）的研究結(jié)論一致，He認(rèn)為地方官員在某種程度上是仁慈的，也會像當(dāng)?shù)剡x民一樣關(guān)心環(huán)境保護(hù)。自1996年以來，中央政府實行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，不斷加強環(huán)保調(diào)控力度，但在以GDP為核心目標(biāo)的晉升激勵模式下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的沖突加劇，地方政府在環(huán)境治理上存在“逐底競爭”的行為傾向，或在環(huán)境類公共危機事件爆發(fā)之后采取突發(fā)式和運動式治理（姜國俊和羅凱方，2019）。隨著中央環(huán)保問責(zé)規(guī)范化和常態(tài)化，財政壓力對環(huán)境保護(hù)等約束性指標(biāo)的影響大大削弱，梁向東等人（2021）提出，環(huán)境領(lǐng)域的財政支出更多的時候是為了提升地方環(huán)境管理水平和污染治理，這種“事后諸葛亮”的行為可能導(dǎo)致財政壓力對環(huán)境污染的影響并不顯著。而來自上層的政治壓力和環(huán)境規(guī)制強化了地方官員對環(huán)境治理的動力（曹婧和毛捷，2022），使得地方政府通過推動企業(yè)環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，以提升環(huán)境治理的效果。
（五）穩(wěn)健性檢驗
為了驗證本文基準(zhǔn)結(jié)果的穩(wěn)健性和可靠性，本文分別從以下兩個方面進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。其一，變更被解釋變量的度量方式，通過主成分分析法重新測度被解釋變量公共服務(wù)質(zhì)量。首先利用Stata 17.0軟件得出包含15個基礎(chǔ)指標(biāo)的公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)體系的KMO值為0.835，Bartlett球形檢驗值小于0.05，表明適合做因子分析。繼而通過因子載荷矩陣計算出各指標(biāo)權(quán)重，得到2011—2019年各地級市公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)的測度值（PSQ_t）。其二，考慮加入更多的控制變量，本文在此加入了社會消費品零售總額（consumption），該變量反映了社會總需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。2020年我國《政府工作報告》提出，“使提振消費與擴(kuò)大投資有效結(jié)合、相互促進(jìn)”。黨的二十大報告又提出，“著力擴(kuò)大內(nèi)需，增強消費對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用和投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用”。一系列政策指導(dǎo)和社會實踐表明社會消費品零售總額的提高將積極拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并進(jìn)一步推動地區(qū)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。表7第（1）、（2）列分別展示了變更被解釋變量的度量方式和加入更多控制變量后的回歸結(jié)果，結(jié)果表明，財政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量間仍然呈現(xiàn)顯著的“倒U”形關(guān)系，而晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量具有積極的促進(jìn)效應(yīng)。綜上所述，由于測量方法和控制變量的不同，核心變量的回歸系數(shù)與基準(zhǔn)結(jié)果存在一定差異，但系數(shù)符號及顯著性基本保持一致，說明基準(zhǔn)回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。
五、結(jié)論與政策啟示
本文基于2011—2019年中國285個地級市的面板數(shù)據(jù)，實證考察財政壓力、晉升壓力以及兩者交互關(guān)系對公共服務(wù)質(zhì)量的影響，從而為地方政府改善公共服務(wù)質(zhì)量提供了一個合理的解釋，其主要研究結(jié)論如下：
（1）在控制時間效應(yīng)和地區(qū)效應(yīng)后，財政壓力與地方公共服務(wù)質(zhì)量間呈現(xiàn)顯著的“倒U”形關(guān)系。公共服務(wù)支出具有剛性，適度的財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量具有激勵作用，但隨著財政壓力的持續(xù)增加，地方政府傾向于優(yōu)先發(fā)展高稅收行業(yè)，以提高自身財政收入。此時，財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的負(fù)向影響效應(yīng)逐漸凸顯。（2）基于政治激勵視角發(fā)現(xiàn)，隨著官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)的多樣化，公共服務(wù)質(zhì)量成為地方官員尋求晉升機會的重要政策工具，晉升激勵的積極效應(yīng)促使地方官員更有可能改善轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)質(zhì)量。此外，轄區(qū)居民對公共服務(wù)質(zhì)量的感知與評價無形中構(gòu)成外部壓力推動地方政府改善公共服務(wù)質(zhì)量。（3）進(jìn)一步考察共同作用于我國公共服務(wù)質(zhì)量過程中財政壓力與晉升壓力的交互關(guān)系發(fā)現(xiàn)，財政壓力先強化后削弱了晉升壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的正向影響。適度財政壓力下，依靠中央轉(zhuǎn)移支付和保民生目標(biāo)，地方政府有動機和能力去促進(jìn)當(dāng)?shù)毓卜?wù)發(fā)展。但對于財政壓力較大的地區(qū)而言，晉升壓力對于公共服務(wù)質(zhì)量的積極激勵效應(yīng)逐漸弱化。（4）異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，教育質(zhì)量主要受財政壓力的影響，晉升壓力對于地方政府提升教育質(zhì)量有一定約束但激勵性不強，而環(huán)境質(zhì)量主要受晉升壓力的影響。
為推動我國公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，基于以上研究結(jié)論，本文提出以下兩點政策啟示：
首先，從“財”的角度釋放地方財政壓力，強化民生服務(wù)保障的責(zé)任。面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，可從“開源”和“節(jié)流”兩方面適當(dāng)引導(dǎo)地方政府行為。“開源”方面，推動地方經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)量的合理增長和質(zhì)的穩(wěn)步提升，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，這就需要地方政府立足于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景，加快綠色安全發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)人口宏觀目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要素，綜合統(tǒng)籌、動態(tài)調(diào)整當(dāng)?shù)毓卜?wù)發(fā)展規(guī)劃，并對短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益不顯著的公共服務(wù)領(lǐng)域給予專項轉(zhuǎn)移支付資金。“節(jié)流”方面，一方面，優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)，通過積極穩(wěn)妥推進(jìn)地方減稅降費等政策，提高民生領(lǐng)域資金支付效用，不斷發(fā)揮財政政策的激勵效果；另一方面，積極引導(dǎo)地方政府運用“援助之手”，在不斷加大民生領(lǐng)域支出力度、避免財政生產(chǎn)性支出偏向的同時，注意合理引導(dǎo)群眾對公共服務(wù)的社會預(yù)期。
其次，從“人”的角度厘清央地責(zé)任劃分，完善地方考核指標(biāo)和晉升機制。其一，引導(dǎo)形成綜合有效、科學(xué)的政績考核機制，中央政府應(yīng)對不同公共服務(wù)項目采取差別式考核標(biāo)準(zhǔn)和策略，避免“一刀切”政策。如對于教育、文化和養(yǎng)老等投資長、見效慢的公共服務(wù)，適當(dāng)減少考核的硬性約束，中央可給予更多宏觀指導(dǎo)，對于細(xì)節(jié)化的指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。但在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理等方面，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范考核，壓實地方各級黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和政府主體責(zé)任，堅決對污染行為進(jìn)行有效規(guī)制。其二，以“維穩(wěn)”為基礎(chǔ)指標(biāo)，從更宏大的視角和更長的時間周期對地方官員進(jìn)行綜合考核，在考核維度設(shè)計上避免利益短期化，從而調(diào)動地方推動地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)展的積極性。
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