基于國土空間規劃的甘肅省歷史文化保護

陳揚

甘肅是中華文明的重要發祥地之一，擁有豐富的文化資源，蘊含著深厚的歷史文化底蘊。在新時代國土空間規劃不斷深入開展的背景下，構建省域歷史文化保護傳承體系，梳理現階段歷史文化保護的重點問題，明確甘肅省在國土空間規劃下的歷史文化保護體系傳承，并提出相應的措施建議，有利于甘肅省歷史文化保護傳承與國土空間規劃體系的深度融合，促進歷史文化保護體系的進一步提升與完善。

黨的二十大報告提出，要推進文化自信自強，鑄就社會主義文化新輝煌。自從1978年改革開放以來，隨著城鎮化的持續推進，我國在歷史文化保護方面取得了顯著成效，尤其是相關法律法規不斷完善，在名城名鎮名村保護方面發揮了積極作用。當前，國土空間規劃改革對歷史文化保護提出了更高、更新的要求，歷史文化保護與發展迎來重大機遇。在新時代歷史文化保護傳承與國土空間規劃融合發展的背景下，在法定規劃中強化歷史文化保護已經成為當下重要的研究方向。

甘肅是中華文明的重要發祥地之一，也是東西方文明交流交融的重要舞臺。在歷史長河中不斷洗禮的隴原大地，孕育出始祖文化、敦煌文化、黃河文化、長城文化、長征文化等具有甘肅特色的歷史文化。敦煌莫高窟、南梁陜甘邊革命根據地等成為甘肅省獨特的精神標識。因此，進一步完善甘肅省的歷史文化保護傳承體系勢在必行。

國土空間規劃下歷史文化保護傳承的新思路

國土空間規劃是“多規融合”思路下的空間規劃，新時代新規劃體系下的歷史文化保護具有重要的現實意義。

構建甘肅省歷史文化空間體系

甘肅省歷史文化底蘊深厚，文化資源豐富，特色鮮明。在政治、經濟、文化、自然、交通等因素的影響下，點狀的歷史建筑或構筑物單體通過河流水系、街巷等線性空間，發生各種要素之間的相互作用與交流、擴散，進而形成一個結構穩定的文化生態系統網絡。然而，高強度的城市開發與不合理的土地利用使得這個系統呈現出逐漸瓦解的趨勢，對文化生態系統的安全與穩定造成了嚴重威脅。因此，將歷史文化保護的相關具體內容納入國土空間規劃體系，有利于甘肅省省域歷史文化保護傳承的整體實施，有助于實現省域保護要素的全面覆蓋。

以數字化為基礎強化歷史文化遺存保護與管理

目前，上海、廣州、武漢、珠海等歷史文化名城均已建成“歷史文化保護‘一張圖管理平臺”，并將其作為重要圖層納入市級國土空間規劃“一張圖”，完成了遺產基礎信息與國土空間數據的聯動，初步形成了城市治理決策輔助分析、數據共建共享等服務功能。

因此，在新時代國土空間規劃背景下，甘肅省應從過去以具體文物保護單位和歷史建筑保護的模式入手，從區域山水形勝大空間格局出發，依托國空“一張圖”的數字化平臺，構建省域體系，明確各地州市的歷史遺產管控要求，建立相關數據庫。

甘肅省歷史文化保護成效與存在的問題

特征與價值

甘肅是中華文明的重要發祥地之一，也是中華文明多民族重點發展區域。

甘肅是中國古代東西方經濟文化交往交融的大通道，是政治和軍事重地，是經濟和多元文化特色匯集地，在中華民族共同體的形成過程中發揮了重要作用。

甘肅是中國革命的搖籃和發源地之一，是中國革命事業“兩點一存”的重要創建地，會寧是紅軍三大主力的勝利會師地，南梁是陜甘邊武裝斗爭由失敗走向勝利的轉折點，陜甘寧邊區是中國共產黨執政的試驗田和示范區。

甘肅是中華人民共和國重要的工業基地，為國家社會經濟發展和現代化建設做出了突出貢獻。

甘肅蘭州是國家地理幾何中心，祁連山脈與黃河在中華文明演進過程中成為中華地理的自然標識和精神標識。

主要成效

1.保護對象類型逐漸豐富

截至2021年，甘肅省現有國家歷史文化名城4座；省級歷史文化名城8座；國家級歷史文化名鎮7座；省級歷史文化名鎮7座；國家級歷史文化名村2座；省級歷史文化名村8座；歷史文化街區26片；歷史建筑共129處；傳統村落共54座等。國家級風景名勝區4處，省級風景名勝區19處。世界遺產共7處；重要農業文化遺產共4處；工業遺產共4處；已建成完整的國家、省、市、縣四級非遺名錄體系。

2.保護機制不斷完善

甘肅省在“三法兩條例”的法律法規框架下頒布了《甘肅省文物保護條例》《甘肅省長城保護條例》《甘肅炳靈寺石窟保護條例》《甘肅省文物安全管理辦法》《甘肅省涉案文物管理移交暫行辦法》《甘肅省公共文化服務保障條例》等條例和管理辦法。

保護規劃編制工作初具成效。各歷史文化名城的保護規劃工作已經在不同程度地推進，同時，主要依據《歷史文化名城名鎮名村保護管理條例》制定了各名城管理辦法。

3.保護工作取得顯著成效，考古和學術成果豐碩

已完成甘肅省第一次可移動文物普查和石窟寺專項調查，開展革命文物調查，進一步摸清文物資源“家底”。累計投入資金25億多元，實施不可移動文物保護項目724項，莫高窟、嘉峪關、拉卜楞寺等文物保護利用重大項目影響深遠；實施可移動文物保護項目76項，修復館藏文物7000余件（套），消除了文物病害，促進了文物的展示利用。

4.保護工作中部門聯動性逐漸增強

在城鄉歷史文化保護過程中，甘肅省住建廳發布《關于在城市更新改造中切實加強歷史文化保護堅決制止破壞行為的通知》《甘肅省文物建筑保護修繕工程預算定額及基價》等文件，部門聯動性有效增強，極大地提升了城鄉歷史文化保護工作成效。

5.保護對象活化利用工作取得一定成效

甘肅省先后在10多個國家和地區舉辦以敦煌藝術、絲綢之路文物為特色的文物外展20多個，在國內舉辦展覽30多個。歷屆敦煌文博會舉辦文物主題展覽?！赌呖吲c吳哥窟的對話》入選優秀國產紀錄片。深化文旅融合，以文物資源為核心建成的5A級旅游景區3個、4A級旅游景區32個、大景區12個。莫高窟、嘉峪關成為國際知名旅游目的地，會寧、南梁、哈達鋪成為知名紅色旅游品牌。

存在的問題

1.整體保護工作系統性不強

整體保護工作呈現出系統性不強的特征。當前各類歷史文化遺產保護名錄基本是由市縣各級政府自下而上申報，省級層面在落實國家政策與協調市州工作中尚未形成歷史文化保護與傳承體系。保護工作碎片化現象嚴重，現有保護工作對歷史地段等的保護不明確。

2.歷史文化遺產空間全覆蓋、要素全囊括進度較慢

文化資源調查數據不完善，文化遺產缺乏統籌協調。保護范圍因劃定標準、數據格式等存在差異，相關數據難以統一，界線劃定入庫困難，較難應用到國土空間規劃“一張圖”中。

3.城市發展建設與歷史文化名城保護之間的關系仍需協調

歷史文化名城的文化價值對促進經濟發展具有重要作用，也對城市建設具有積極的促進作用，在某種程度上體現了城市發展的脈絡。因此，要嚴格執行名城保護規劃的相關控制指標，嚴格落實各項法律法規以及相關條例，充分協調城市發展建設與歷史文化名城保護之間的關系。

構建國土空間規劃背景下甘肅省歷史文化保護體系

構建甘肅城鄉歷史文化保護傳承體系應以全面彰顯歷史文化價值為目標，依托歷史文化格局，結合歷史文化遺產保護現狀，評估短板與缺口，大力挖掘歷史文化“潛在”保護對象，并加強對城鄉歷史文化遺產數據的整合共享，提高監測管理水平。

建立省級保護名錄

省級層面建立省級保護名錄和空間分布圖。盡快推進省級歷史文化名城制度建立。

補充完善省級城鄉歷史文化保護傳承體系

根據保護對象類型補充完善保護傳承體系。以“自上而下”普查與“自下而上”建議相結合的方式，對“潛在”的歷史文化保護對象分門別類地進行分級分類評估，并作出專題報告，給出增補名單的相關具體建議。

甘肅省省級層面，大力推進省級各類保護對象的認定和公布工作。

構建動態管理名錄的相關體制機制

以歷史文化價值為導向，開展預備名錄確定工作。國家級、省級、市縣級保護對象預備名錄分別由相應級別的保護管理主管部門確定。保護對象所在城市（縣）完成歷史文化價值研究等基礎工作后，可按相關要求列入預備名錄。預備期間，城市（縣）應按照審查要求進一步完善保護管理工作。在達到相應要求后，經有關部門、專家進行論證后，按照相關規定批準公布，列入正式名錄。

確立瀕危名錄機制。對保護不力導致保護名錄中的保護對象損毀的，按照《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等相關法規的要求，將其列入瀕危名單。列入瀕危名單的保護對象應進行整改，經評估整改合格的對象從瀕危名單中去除。整改不到位的，由原批準機關撤銷其保護稱號，退出正式名錄。

推動國土空間規劃背景下歷史文化遺產活化利用

建立城鄉歷史文化保護傳承體系，歷史文化遺產保護是基礎，活化利用是動能。歷史文化遺產保護要在借鑒保護經驗的基礎上加大創新力度，用科學保護留住文化根脈，用時代精神激發文化活力。

第一，歷史建筑的保護利用。優先延續原有功能，保留符合歷史建筑管理要求的功能。重點鼓勵歷史建筑向公眾開放并改造為博物館、非物質文化遺產傳習所、社區圖書館等以文化體驗、文化消費與文化創新為主的功能。充分發揮政府引導作用，鼓勵探索功能置換、兼容使用、租期延長、租金優惠等政策創新，結合需求引導歷史建筑轉化為特色餐飲、酒店民宿、傳統商業等與文化價值特色相匹配的經營功能，豐富業態，實現保護與利用的協調統一。

第二，工業遺產的活化利用。按照“誰使用、誰負責、誰保護、誰受益”的管理原則，鼓勵根據工業遺產的構成要素、空間尺度、結構特性等狀況，運用與文化活動相關的多種模式綜合利用工業遺產。以原址原狀的現場展示利用為優先，有效保護廠房、機器、地下要素、建筑綜合整體及工業景觀，并兼顧遺產區的考古及生態價值。對于無法再現或恢復的工業遺存，鼓勵利用數字化的方式記載、展示工業遺產與工業文化的各種存在狀態。

第三，文物開放利用。結合《甘肅省公共文化服務保障條例》，根據文物的價值、特征、保存狀況、環境條件，綜合考慮研究、展示、延續原有功能和賦予文物適宜的當代功能等各種利用方式，避免過度利用。

歷史文化保護傳承的措施建議

完善保護傳承體系

根據相關政策文件和法律法規要求，全面系統地開展甘肅省名城名鎮資源的全面普查，深入細致地梳理歷史文化“家底”，構建備選清單體系。完善各名城文物保護單位、歷史建筑的建檔工作。明確省直各相關部門職責，充分發揮其指導和協調作用，按照職能分工，增強規劃實施的系統性。建立多部門聯席會議制度，加強與文物主管部門的緊密協作，與自然資源、綜合執法等部門聯動，強化部門間的統籌協調，結合保護工作評估檢查等工作加大保護規劃實施監管力度。

健全規劃編制與政策保障

全省各市（州）以地方性法規等形式確保保護傳承工作取得成效。各部門各行業所涉及的歷史文化遺產管理系統、平臺等逐步互聯互通，促進跨部門跨層級信息共享，形成共同推進甘肅省城鄉歷史文化保護傳承的強大合力。

研究出臺各保護對象申報審批管理、保護名錄動態管理、保護范圍內建設行為管理、體檢評估、監督檢查、考核問責等配套政策。建立新型標準規范體系，出臺覆蓋各保護對象、全過程管理的一系列技術標準規范，涵蓋城鄉歷史文化資源普查、檔案建設、數字化技術、保護工程設計、保護修繕技術、基礎設施建設、保護傳承實施評估、防災減災等，為歷史文化保護提供依據。

健全管理機制與保護要求

結合歷史文化資源特色與保護利用實際需求，明確保護對象、保護原則、保護方式、保護資金和主體責任等內容，進一步規范全省歷史文化名城、名鎮、名村、傳統村落、街區的保護管理工作。推動地方完善相應的法規政策，各歷史文化名城應出臺歷史文化名城專項法規或管理辦法。

全省各市（州）應探索出臺歷史文化名鎮名村、傳統村落、歷史文化街區、歷史建筑等重點保護對象的法規及配套性政策文件，使保護管理工作有法可依。

加強監管激勵與考核問責

將歷史文化保護利用情況納入城市體檢指標體系，歷史文化名城（鎮、村、街）、傳統村落保護管理工作績效納入各市（州）、縣（市、區）保護主管部門領導干部考核標準，建立獎懲并舉的工作推進機制。根據相關保護條例，對保護工作不力的，根據情節嚴重情況實行政府領導約談問責、行政責任追究、瀕危名單公布、撤銷稱號等相應措施。同時，要加強對保護工作成效顯著的歷史文化名城、名鎮、名村、傳統村落的通報表揚，積極鼓勵市縣加強對保護工作成績突出單位和個人的褒獎。

（作者單位：甘肅省建筑設計研究院有限公司）