教育法法典化背景下《職業教育法》“入典”基礎及路徑探析

黃依錕 閆博慧

摘要：從1985年首次發布具有現代意義的職業教育政策《中共中央關于教育體制改革的決定》，再到2022年修訂實施新《中華人民共和國職業教育法》，意味著新中國成立以來，我國為不斷完善職業教育的法律規范，促進職業教育政策的快速發展，在政策扶持和法律規范層面進行了不懈努力。我國自改革開放以來，為了適應加快發展職業技術教育的政策方針，職教政策初具形態，但也存在需要優化和完善之處，職業教育和普通教育銜接不融通；職業教育的教育成果和經驗無法通過教育治理體系化進行借鑒發展等。這就需要借助法典化趨勢，完成職業教育制度設計；在教育法典整體性構建下，實現職業教育法發展；發揮教育體制改革對職業教育體系提高的積極作用，豐富教育法典內容，健全教育法體系。

關鍵詞：教育法法典化；職業教育法；教育法體系；職教體系

伴隨著我國社會經濟的高質量發展，為適應新時期工作崗位的新需求，最新修訂的《中華人民共和國職業教育法》已于2022年5月1日起正式施行，這意味著已經頒布實施26年之久的舊《中華人民共和國職業教育法》順應時代的更迭，被載入史冊。針對層出不窮的新職業崗位，突飛猛進的行業發展，新《中華人民共和國職業教育法》充分考慮了社會需求、職普融通、職教銜接等因素，在具備法律的科學性、公正性、權威性的基本特性外，還具有代表性顯著、時代性突出、整體性斐然、一體化明顯等特征。新《中華人民共和國職業教育法》吸收了十八大以來黨的最新方針政策、實踐情況和思想政治研究成果，結合貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神、全國教育大會精神和全國職業教育大會精神，以習近平總書記系列重要講話精神為指導，以學習習近平新時代中國特色社會主義思想理念為主要內容，在職業教育專門法層級對職業教育進行了全面闡述，并在章節和篇幅設計上進行了深化。［1］

作為職教發展的重要環節，新《中華人民共和國職業教育法》是構建職教體系獲得法治引領和保障的基礎。2021年全國人大常委會在年度立法工作計劃中，明確提出研究、啟動教育法典編纂工作。［2］基于此，新《中華人民共和國職業教育法》融入教育法典恰好契合了職業教育法律制度的完善，以及符合中國教育現代化發展的立法需求。本研究將梳理職業教育法在教育法法典化進程中的重要性和現實價值。

一、職業教育法的發展及問題

（一）職教政策初具形態

我國自改革開放大力發展經濟以來，為了適應加快發展職業技術教育的政策方針，在改革開放的時代浪潮中，始終秉承服務發展、促進就業的初衷。社會發展進程中，新型人才短缺的問題牽制著我國的經濟再次騰飛，而市場經濟體制下需要的技術人才，就需要通過有效的校企合作來培養。鑒于此，我國于1985年第一次發布了具有現代意義的職業教育政策——《中共中央關于教育體制改革的決定》［3］，積極開展產教融合。但是，在理論基礎未完善、配套規范未制定、社會發展不全面的背景下，符合新時代社會標準的職業教育專門法仍然缺位。

（二）職業教育專門法確立

1996年，我國頒布第一部職業教育專門法《中華人民共和國職業教育法》，這得益于改革開放和經濟發展的不斷深化，也得益于科教興國戰略的實施。發展職業教育，提高勞動者素質，是職業教育正式納入法治化軌道的天然背景。這部具有濃厚時代背景和歷史作用的職業教育專門法，在2022年5月新《中華人民共和國職業教育法》出臺前，已經實施了近三十年，在保障人才供給層面、在職教育制度完善層面，不斷發揮著重要的時代作用。但是，在我國科學技術和經濟成果不斷取得突破的情況下，特別是在改革開放成熟、激蕩奮進的現代社會，出現了層出不窮的新型職業和崗位，這對現代職業教育提出了新的挑戰，無論是體例規模還是章節條文，舊《中華人民共和國職業教育法》已經無法對人才培養和職教發展起到保障作用，新時代需要有更高標準，更貼合實際的職業教育法律制度的出臺。

（三）職業教育法快速發展

十一屆全國人大常委會于2008年10月29日決定將修訂舊《中華人民共和國職業教育法》列為五年立法工作之一，更將此列入到本屆人大常委會第一類需要完成的工程中，也是唯一一項教育法制度。

2011年6月，時任教育部部長袁貴仁，簽發《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）（送審稿）》，正式提請國務院審議。與舊法相比，這份送審稿在框架邏輯、條款內容等方面都有明顯提高，主要圍繞職業教育的責任主體、利益相關者分類等方面進行了修訂，共包括9章73條。國務院法制辦收到送審稿后，從2011到2014年一直在內部征求意見，但并未提交到全國人大審議，這恰好為重新修訂提供了夯實基礎的機會。時任教育部部長袁貴仁，于2016年2月24日接受國務院委托，出席十二屆全國人大常委會第十九次會議。在明確下一步中華人民共和國職業教育法修訂任務的同時，完成了《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國職業教育法〉執法檢查情況和審議意見的報告》［4］，報告中涉及職業教育法律地位、制度架構、基礎制度、條件保障、統籌協調等核心問題。

2019 年1月24日，國務院發布貫徹2018年全國教育大會文件要求，以及具有里程碑意義的《國家職業教育改革實施方案》，為修改舊職教法提供政策支持。經國務院職業教育工作部際聯席會議、中央教育工作領導小組會議審議，《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）（送審稿）》于 2020 年8月28日，正式向司法部提交《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》，于2021年3月24日經司法部審議通過后提交國務院討論。會議討論強調以緩解就業結構性矛盾、促進就業質量提高為目標，發展職業教育，需要適應社會主義市場經濟發展要求，堅持改革創新，注重就業導向。會議通過了中華人民共和國職業教育法修訂草案，同意提請全國人大常委會審議修訂草案。十三屆全國人大常委會第二十九次會議上，全國人大常委會討論了八章五十八條草案的所有內容，首次審議事項已履行完畢。2021年12月，全國人大二次審議，本次審議著重從幫助職業教育與普通教育接軌、更加明確企業辦學主體作用、調動企業積極性、營造良好發展環境等方面落實支持措施。通過兩次審議，修訂草案有了更多的變化，在提高社會對職業教育的認可度、完善職業教育保障體系和措施等方面，最終形成八章九十九條的第二稿。

2022年4月20日經全國人大常委會表決，以高票通過了新《中華人民共和國職業教育法》。但這僅僅是職業教育體系發展與改革的起點，關于同位法之間的競合、教育領域專門法間的規模沖突、教育法體系的錯位等等問題，無法僅通過一部《中華人民共和國職業教育法》的修訂來改變。隨著法典化浪潮推進，教育法法典化正是解決這一系列問題的關鍵所在。

（四）職業教育法面臨的問題

盡管我國現代職教法在發展進程中取得了較為顯著的成就，但也不乏待優化和完善之處。《中華人民共和國職業教育法》作為職業教育的基本法律，為職業教育發展提供了法律依據和方法指導。職教法的發展目的在于使職業教育成為一個結構完整、層次分明、統一協調的完整體系，而舊《中華人民共和國職業教育法》在近三十年的實施和適用過程中，顯露出了其規制的職教體系存在內部體例不全、外部銜接不暢等問題，足以說明體現當下職業教育發展的問題所在。

學校教育、職業教育和職業培訓是有區別但又有重疊的職業教育分類，為了有針對性地為受教育者提供不同資源類型的職業教育，提高不同技術人才的培養，在職業教育法領域應當對包括職業培訓的類型、分類和實施主體的具體內容進行規定。但是《中華人民共和國職業教育法》中對于不同類別的職業教育、施教主體的轉換等問題沒有進行規定，導致實踐中職業教育受教育者在不同類別職業教育之間轉換時缺乏法律依據，說明職業教育法在培養方案、課程內容不同類別職業教育的問題上存在一些問題，需要進一步修訂。職業教育和普通教育的互不融通就是外部銜接的重要問題，《中華人民共和國職業教育法》對職業教育在教育領域的定位并未明確。《中華人民共和國職業教育法》在條文中既規定了高等職業學校教育可由普通高等學校實施，又規定了普通中學可以開設職業教育的相關課程，但針對普通院校如何開設職業教育課程的問題卻并未具體規定。這就造成了職業教育成為了單列的教育體系，在與普通教育或者教育領域其他單行法之間無法充分銜接，最終導致教育法體系不完善。

職業教育作為教育領域的重要實踐之一，職業教育的教育成果和經驗無法通過教育治理體系化進行借鑒發展，在缺乏整體性教育領域法律規范的情況下，職業教育和普通教育無法進行聯系、區分，這些問題都需要借助教育法法典化的推進作出改善。

二、教育法法典化的必要性

（一）構建中國特色現代治理的教育法體系

黨的十八屆三中全會在社會治理方面，確定了以制度建設為新目標、新任務，推進國家治理體系現代化、國家治理能力現代化。在國家治理現代化的推進過程中，教育領域是國家治理的重要環節，教育領域現代化治理的實現也是國家治理現代化的表現之一。深化教育領域綜合改革的總體要求，是國家治理體系和能力現代化的重要內容，也是教育治理體系和治理能力現代化的總體要求。這表明，國家現代化離不開治理現代化，也離不開教育現代化，教育現代化是國家現代化的基石，是國家治理現代化的重任。［5］2010年，中國特色社會主義法律體系建設完成。法律體系建設實現了立法工作的階段性目標，并不代表立法任務的結束，緊隨其后的一項重要任務，即把我國法治建設的核心，提升到建設中國特色社會主義法治體系的高度。中國特色社會主義法治體系，不僅要求實現最基本的有法可依，還要實現法治體系內部法律規范的有效銜接、有效運行。

在教育法范疇內，《學位條例》《義務教育法》《高等教育法》等多部對教育法律體系構建具有重要意義的法律法規，這一點在新《中華人民共和國職業教育法》的頒布實施過程中，已經充分考慮并實現了這幾部教育領域專門法的有機融合，象征著具有中國特色的教育法制度的基本建立。但是，要完成教育治理現代化，不僅要求教育法體系在法律規范結構上的銜接和完善，還要求具有中國特色的教育法體系進入法典化時代。

我國教育法體系建設雖然已基本完成，但建設過程中，不同的教育法律法規的立法體例、教育法律法規的適用沖突、教育法律法規的邏輯失衡等問題，都是我國教育法律法規制度建設中迫切需要解決的問題。建立完善的教育法體系，確定類似民法領域為私法自治、行政法領域為行政行為等教育法領域的重點規范原則，是實現教育領域部門法建設的必要過程。［6］因此，協調教育法體系內外的沖突和矛盾，是構建符合中國特色現代化教育治理要求的法律體系的重要難題之一，而教育法法典化處理的例如教育法與教育實踐的分離，教育法體系與憲法的建構，教育法與其他部門法規制度的競合等等問題的過程。

（二）以教育法律關系構建教育法體系

我國自成立以來，作為大陸法系代表性國家，秉承著傳統的法典編纂特色。2020年5月，我國編纂頒布了第一部《中華人民共和國民法典》，代表中國法治體系跨入到了“法典化”時代。但我國《中華人民共和國民法典》的編纂并不簡單，具體以民事單行法單獨修訂頒布為基礎，再處理單行法之間的矛盾，進而完成各類民事法律關系的統籌。這種立法方式確保了立法機關有充分的時間，對各類民事法律關系進行細致研究與規范，保障了立法質量。［7］

我國教育法體系發展至今，仍未完成法典化。雖然在教育法體系內，已經出臺多部教育領域單行法，但并未進行系統化整理。在教育法典化過程中可以參照、借鑒《中華人民共和國民法典》“單行法先行，再將各部單行法進行系統化整理、刪繁就簡、查漏補缺，最終形成法典”的編纂經驗。

目前已頒布實施的，包括《中華人民共和國職業教育法》《義務教育法》《教育法》《高等教育法》等法律法規在內的教育法領域的單行法，它并未構建起完善的教育法律體系，與教育法法典化中要構建的“總則加分則”結構相悖。要實現教育法法典化，立法層面仍要盡快制定《中華人民共和國學生法》《中華人民共和國學校法》 《中華人民共和國高中教育法》《中華人民共和國繼續教育法》等法律法規，如涉及學生、學校、高中教育、繼續教育、家庭教育、特殊教育、網絡教育等方面的詳細內容進行規制。因此，借助完整的教育法體系和完整的教育法單行法架構，來充實教育法律體系，形成類法典化的教育法，形成總的教育法典架構。

（三）確立具備現代化治理能力的教育法體系

教育法典的編纂制定，是體現教育系統優勢的一個契機，應凸顯教育系統的優越性。教育法法典化的實現，是形成現代化治理能力教育體系的重要保障，從某種意義上來說，教育法典的制定可以提升教育治理水平。中共中央、國務院2019年2月發布的《中國教育現代化2035》中明確提出“加強教育治理體系和治理能力的現代化進程”，完善學校辦學法律配套制度，提高教育法治化水平，構建完備的教育法規體系，完善“落實和監督教育法律的機制”。隨著《教育法典》編纂工作的推進，將為規范教育職權的行使提供明確的法律依據和制度保障，使教育領域的爭議處理有據可循，有法可依。

建立現代化治理能力、國家治理體系和治理能力現代化，教育治理體系現代化，全面深化改革總目標中的重要內容。為推動整個教育法制協調發展，為構建教育法典奠定理念基礎，把教育立法的思維定式納入法典化范疇，堅持體系化、科學化原則，有效地促進教育立法質量的提升，最終將推動教育現代化，推動教育強國愿景目標的實現。［8］在教育法領域，通過教育法法典化的完善制度優勢，為教育體系治理提供效能，這是教育治理現代化的基本邏輯與內在要求。

三、職業教育法的“入典”路徑

（一）借助法典化趨勢，完成職業教育制度設計

教育法典編纂過程中，除探析融合新《中華人民共和國職業教育法》“入典”必要性和可行性外，還應當研究新《中華人民共和國職業教育法》在教育法典編纂中的體例安排問題，以及現代化職業教育制度下的立法模式問題。教育法典的編纂集中反應了法典編纂工作中，突出表現了法典體量巨大、內容豐富、覆蓋面廣的特點。由于我國教育法領域單行法的銜接不夠、體系化不足，特別要求新《中華人民共和國職業教育法》在融合教育法典過程中，要保障職業教育制度進一步完善。我國現行教育法領域的單行法，確實存在有諸多問題，例如單行教育法之間法條的競合、沖突問題；機械編纂現行教育單行法而成的法典體系化程度不夠、邏輯性不強等。

目前我國已有《中華人民共和國民法典》編纂并頒行的成功案例在先，社會各界對符合現代化職業教育制度設計的教育法典表現出了特別的期許，而新《中華人民共和國職業教育法》作為新時代背景下設計出的新型教育制度，更是應當在教育法法典化環節中予以重視。相較于普通教育而言，職業教育具有復雜性，需要更科學、合理的制度設計給予支撐。在職業教育系統中，有關產教融合、校企合作等內容，尤為考驗職業教育制度設計的完善程度。在教育法法典化進程中，通過將職業教育配套的其他教育領域單行法編入教育法典“分編”部分。完成符合現代職業教育制度的設計，從制度設計上加強職業教育院校的教學，科學運行學校與企業間合作辦學的模式，優化企業內部有關人才技能提升的機制，發揮現代職業教育設計的引導作用。

（二）在教育法典整體性構建下，實現職業教育法發展

職業教育是不斷向經濟社會輸送技術人才的重要教育類型，故應加強適應性。新《中華人民共和國職業教育法》如何在職業教育產生和發展過程中，充分地適應教育法體系，是現實較為迫切的問題。經濟社會發展水平和基本特征，對職業教育能夠達到何種水平具有反向制約性，新《中華人民共和國職業教育法》編入教育法法典，是為了滿足教育法體系發展過程中對整體性的需要，增強其適應經濟社會高質量發展的能力，是保障職業教育帶動經濟社會發展的根本。作為教育法體系化的重要組成部分，新《中華人民共和國職業教育法》指出要從培養被動適應崗位工作的單向度的“工具人”，向培養主動適應崗位工作的多向度的“職業人”轉變，進而向追求充分目的性、整體性和具有可持續發展職業能力的“全面人”轉變，這與職業教育體系發展整體性的需求相呼應。《中華人民共和國職業教育法》“入典”強調整體性，就是教育法典編纂應當不能止步于處理和調整教育法體系中現存的特定問題、特定條款或特定單行法，而應當著眼于實現教育領域綜合性改革和職業教育體系整體性需求的戰略角度。［9］新《中華人民共和國職業教育法》編入教育法典的重要突破之一，就是要看到現行教育領域單行法之間的聯系，實現促進教育領域的外在體系邏輯結構與內在體系價值追求的融會貫通。因此，促成新《中華人民共和國職業教育法》編入教育法典勢必會影響教育法領域規制結構，這就要求在合理選擇教育法典基本規制單元的基礎上，實現對基本規制單元的體系化建設，改變基本規制單元的分散性與碎片化狀況，構建符合教育改革內在規律的規制結構。［10］

新《中華人民共和國職業教育法》的行業法定位，決定了其“入典”過程應當在體系化方面充分研討，要求“入典”工作特別注重職業教育領域規制的整體性。教育法典的編纂過程，不僅是對教育法體系內的單行法律規范的拼湊和整合，而是要求教育法典化過程中，要有與效級相區別的教育法單行法律規范。在基本規制、原則、制度等方面的規定上，盡可能多地將效級更高的法律規范銜接、整合、納入到教育法體系，就必須從新《中華人民共和國職業教育法》推進教育改革創新的宗旨出發，在保證法律規范完整性的情況下，在效級較高法律的法典化基礎上，對職業教育法制度進行盡可能的細化，以滿足教育法體系發展的整體性要求，均衡體系內單行法的原則和制度的融合。

（三）發揮教育體制改革對職業教育體系提高綜合性的積極作用

新編職教法既是完成教育法律體系化的表現，也是現代職業教育制度更具綜合性的重要設計。新《中華人民共和國職業教育法》是編入教育法典的專門立法，其內容豐富、體例合理、邏輯清晰，可以充分展示教育法典的內涵。［11］因此，為了有效發揮教育法體系的正面效應，將新《中華人民共和國職業教育法》編入教育法典正是在職業教育中加強法律條文與社會實踐的銜接，增強法律的可操作性。

新《中華人民共和國職業教育法》在推進教育法典化、編制教育法典的立法保障方面具有積極作用，也是教育法制度架構中的重要組成部分。教育立法體系化建構和完善是實現教育法治的重要環節。新《中華人民共和國職業教育法》在中華人民共和國職業教育法領域發揮了綱領性作用，對教育治理體系和治理能力現代化的進程至關重要。

職業教育是一種十分注重實踐的教育方式，新《中華人民共和國職業教育法》則是一部教育法律，綜合性強、條理清晰。現代職業教育制度應當與社會經濟發展水平相適應，為經濟社會培養高素質勞動者，使其成為具備某個職業嫻熟技能的能工巧匠。在橫向配置上，現代職業教育制度應當是由職業教育、普通高等教育、繼續教育相互協調、共同構成的一套教育制度。在縱向配置上，現代職業教育體系中要包括中職、專科、本科高職高專和研究生高職高專。［12］新《中華人民共和國職業教育法》編入教育法典的意義應當是促使其調整范圍內的教育領域法律體系化程度不斷提高和完善，并且深化教育領域單行法之間的協調性，加強法律之間的銜接，體現教育法領域的綜合性。隨著教育法領域單行法的不斷修訂和頒布，標志著我國現代化職業教育制度的完善，在具備制度優勢的前提下，應當趁勢在法律層面進行綜合性規劃。因此，新《中華人民共和國職業教育法》的修訂、頒布以及編入教育法法典的進程，可以積極推動職業教育法體系具體規定及相關法律條款貼合現代職業教育制度，并發揮綜合性作用。

結 語

在教育法法典化的背景下，時隔26年對《中華人民共和國職業教育法》進行全面修訂，是對職業教育發展過程中具體法律制度的完善。教育法法典化是教育立法體系化的表現形式，其本質是解決教育法律規范之間的沖突，并進行合理化、體系化的立法配置。在教育法典的編纂過程中，現行教育法律條文的修訂、完善與廢止，并不是一種簡單的立法結構完善，我國現行職業教育單行法的制定、修訂和實施，在一定程度上是為下一步實現新《中華人民共和國職業教育法》的加入教育法典的編纂設計作體例準備，還為豐富教育法典內容、健全教育法體系作立法準備。

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