碳達峰、碳中和目標下的中國環境規制體系：現狀與未來

曾昉 陸麗琨

摘?要：在環境規制體系中，二氧化碳等溫室氣體排放屬于大氣治理的一個重要分類。2020年，習近平總書記提出的碳達峰、碳中和目標將碳排放控制推向新高度，這對中國環境治理提出了更高要求。文章通過梳理碳達峰、碳中和的政策法規，回顧中國環境規制和碳減排的發展歷程發現，缺乏低碳發展的環境立法、地方政府無長期治理動力、環境規制的類型單一、協作治理封閉是當前環境規制體系面臨的主要挑戰，基于以上問題，提出了碳達峰、碳中和目標下環境規制體系的完善路徑。

關鍵詞：碳達峰；碳中和；環境規制

中圖分類號：F812.42;F426.2?文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）16-0001-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.16.001

1?引言

2021年正值“十四五”規劃的開局之年，也是碳達峰、碳中和目標元年。在2020年9月第75屆聯合國大會上，習近平總書記向世界做出莊嚴承諾：中國力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和。隨后，黨的十九屆五中全會提出在“十四五”規劃期間，降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峰值，制訂2030年前碳排放達峰行動方案，2021年“兩會”，碳達峰、碳中和正式寫入政府工作報告。碳達峰、碳中和目標是世界各國應對全球氣候變化的重要途徑，其實現的關鍵在于對二氧化碳的控制排放，要實現碳中和終極目標，首要前提是先達到碳達峰。作為全球最大的發展中國家，中國的碳達峰、碳中和承諾引發了世界各國的廣泛關注，該目標的實現對于全球減排作用不言而喻。文章基于相關法規政策，并回顧中國環境規制的發展歷程及其面臨的挑戰，提出了對碳達峰、碳中和目標下的環境規制體系的完善路徑，以期提供政策啟示。

2?碳達峰、碳中和目標的法規政策響應

在習近平總書記提出碳達峰、碳中和目標以后，中央和地方政府開始密集出臺政策文件進行響應。國務院辦公廳于2020年11月、12月連續發布《新能源汽車產業發展規劃（2021—2035）》和《新時代的中國能源發展》白皮書，分別就提升能源利用效率、構建清潔能源供應體系和促進汽車產業綠色發展轉型做出指示；2021年3月，國務院出臺《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，分別對綠色低碳循環發展的生產體系、流通體系和消費體系做出部署，并對基礎設施綠色升級和綠色技術創新等方面提出了更高要求，這些政策均為“雙碳”目標的盡早實現提供了有力支撐。除此之外，央行、科技部、住建部、生態環境部等有關部門也對各自領域做出政策響應，其中，生態環境部2020年12月通過的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，對全國碳排放配額分配和清繳，碳排放權登記、交易、結算，溫室氣體排放報告與核查等活動制定了具體要求，此舉對控制中國碳排放總量和實現綠色生產轉型具有深遠意義。

在地方上，目前全國已有80多個低碳試點城市研究提出達峰目標，地方省、自治區、直轄市將碳達峰目標確立為當前和未來的一項重點工作。例如，北京市提出在“十四五”時期，為應對氣候變化做出北京示范，加強細顆粒物、臭氧、溫室氣體協同控制，突出碳排放強度和總量“雙控”，明確碳中和時間表和路線圖；浙江省提出啟動碳達峰行動，大力調整能源結構、產業結構和運輸結構，非化石能源占一次能源比重提高到20.8%，煤電裝機占比下降2個百分點，加快淘汰落后和過剩產能，騰出用能空間180萬噸標煤，加快推進碳排放權交易試點；廣東省提出建立用能預算管理制度，嚴控新上高耗能項目，制定更嚴格的環保、能耗標準，全面推進有色、建材、陶瓷、紡織印染、造紙等傳統制造業綠色化、低碳化改造。

3?中國的環境規制發展與碳排放治理

在傳統環境規制體系中，二氧化碳等溫室氣體排放屬于大氣治理政策的重要分類。按照環境治理內容，除大氣環境治理以外，目前還包括水污染、土壤污染、固體廢物污染等。在新中國成立初期，為促進經濟社會的快速發展，中國政府制定了以工業化為主導的發展戰略，實行以資源消耗和環境破壞為代價的粗放型增長方式。20世紀七八十年代，這種經濟增長方式對環境造成的破壞開始逐步顯現，政府相繼出臺環境保護法律法規進行控制。進入21世紀，隨著改革開放的深入推進和工業化、城鎮化的進度加快，中國經濟總量持續擴大，逐步成為世界第二大經濟體，但GDP高速增長的同時政府面臨的環保壓力也越來越大。黨的十六大以后，中央提出“科學發展觀”和“人與自然和諧相處”的要求，把環境友好型社會納入國民經濟發展當中，隨后，在黨的十七大中，生態文明建設戰略開始深入人心。這一時期，中央先后出臺了《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國清潔生產促進法》和《中華人民共和國循環經濟促進法》補缺相關環境法律法規的不足，并對《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律進行了修訂完善，改變了過去“先污染后治理”模式，更加強調從源頭上控制污染。2012年，黨的十八大把環境治理問題上升到國家戰略層面，將生態文明建設并列于經濟、政治、文化、社會建設，提出堅持節約優先、保護優先和自然恢復為主的方針。2014年，《中華人民共和國環境保護法》重新修訂，基于生態文明建設、可持續發展、綜合治理等理念的頂層設計正式發布，明確保護環境是國家的基本國策。

二氧化碳控制屬于中國環境規制體系中的大氣治理方向。2007年，中央開始成立由國務院總理任組長的應對氣候變化及節能減排領導小組，專門負責協調、制定與氣候變化有關的政策和措施，根據要求，各級地方政府在省級發展改革委成立了應對氣候變化處，具體負責所轄省內氣候變化和溫室氣體排放活動的管理。2009年，國務院將“2020年單位國內生產總值二氧化碳比2005年下降40%～45%”作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃（2018年提前實現）［1］。在“十二五”規劃期間，中央及地方也陸續出臺了一系列政策和法規，用于指導和規范全國和各地的減排及節能工作。目前，中國碳排放規制主要采取命令控制和市場交易類型相結合的方式。首先，在行政命令層面，明確2015年全國單位國內生產總值二氧化碳排放需要比2010年下降17%的目標，中央為每個地方制定具體任務，地方各級人民政府對本行政區域內控制溫室氣體排放工作負總責，政府主要領導是第一責任人。其次，在市場交易層面，從2010年試點工作開始，逐步建立起自愿減排機制和碳排放交易制度，全國經過多年碳市場基礎建設、模擬運行后，現已著手準備啟動配額現貨交易。

在現有環境規制體系下，碳達峰和碳中和目標與我國中長期發展規劃和環境保護戰略不謀而合，其最終方向均是減少溫室氣體排放，改善生態環境，要實現碳達峰和碳中和目標，需要在現有基礎上繼續深入完善環境規制體系，擴展多元化的治理方式。目前，我國已有30多部與環境污染防治、碳排放和生態文明建設相關的法律法規，通過多年耕耘，現已取得了一些值得肯定的成效，但面臨新時代的環境污染治理，形勢仍然不容樂觀。一方面，碳達峰、碳中和目標以及“十四五”規劃綱要等相關硬性指標給環境治理帶來了更大壓力，提出了更高要求；另一方面，現有環境規制政策法規并沒有隨著立法數量的增多而得到相應的改善，部分政策落實有待繼續優化。因此，為了有效應對現實和未來的環境問題，有必要對當代中國環境規制現實問題進行深入思考和完善，從而為碳達峰、碳中和目標奠定堅實的制度基礎。

4?碳達峰、碳中和目標下環境規制體系面臨的問題與挑戰

4.1?低碳發展的環境立法還需要完善

低碳發展已經成為世界各國發展的主流趨勢，在碳達峰、碳中和目標下，有效降低溫室氣體排放需要權威的法律支撐。在中國，目前與低碳發展相關的法律為《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》，但這兩部法律對碳排放及低碳發展僅起間接作用，尚未直接針對二氧化碳排放做出相應調整，個別規章制度也未對低碳發展的理念、行為或方式等進行跟進。對于碳排放控制，中國主要依靠中央政府出臺政策條例進行規制，地方政府再根據指示和實際情況進行調整，缺乏統一的法規章程。從國外經驗來看，現已有不少國家出臺溫室氣體排放的法律，如英國的《氣候變化法》、德國的《二氧化碳捕捉與封存計劃示范法》、韓國的《低碳綠色發展基本法》等，因此立法不夠全面的還需要更加重視。此外，該現象也反映了中國環境法律法規的一個滯后性問題，由于過去只專注環境大氣等污染防治，并未考慮隨著社會發展而產生的新情況，在現有的環境保護法和大氣污染防治法中未及時更新碳排放控制的相關內容，還需要專門針對碳排放規定進行完善補充。

4.2?地方政府缺乏長期治理動力

在環境規制發展歷史及現狀來看，我國政府主要采取政策和法律兩種手段進行污染防治。在應對類似碳達峰、碳排放等氣候變化新問題時，主要使用政策措施加以約束，相較環境立法，行政政策具備時效性和針對性，能彌補法律滯后的不足。由于政治體制特點，中國自上而下的行政命令有益于環境規制政策法規的全面鋪展，但也容易造成“一刀切”問題，忽略地方政府的具體情況。盡管全國已有80多個低碳試點城市研究提出碳達峰目標，并確定未來工作重點，但在響應中央政策文件的同時，大都缺乏具體的實施行動計劃。此外，由于碳排放控制等環境治理屬于公共領域，容易帶來“公地悲劇”問題，各地政府作為環境規制的具體執行者，如何使其保持長期治理動力還需要在頂層設計層面進行考慮。

4.3?環境規制的工具類型還需要補充

如前文所述，環境規制工具包括行政命令型工具、市場型工具、自愿型工具三種。這三種方式各具自身特點，命令型工具帶有強制性，但實施過程較容易，規制客體只需被動執行一個統一的技術標準；市場型工具通過稅收、排污費、交易許可證等機制，使排污者不僅要支付減排的成本，還需要支付稅收，但有較高試錯成本；自愿型工具是通過公眾參與或公益組織來影響社會的環境治理績效。目前，在中國碳排放控制管理中，除國家出臺政策法規以外，還采取了碳排放權交易市場作為補充，市場型工具的結合有益于實現“碳達峰”“碳中和”目標。但是，僅靠政府部門單方面采取措施和搭建平臺進行推動仍然不夠。傳統環境經濟學認為，環境問題的產生根源于市場機制在環境資源配置問題上存在失靈問題，而失靈原因在于環境污染造成的收益由污染主體者獨享，因此污染排放者需要承擔更多成本，二氧化碳控制并非典型環境污染治理，除了對高排放對象收取額外費用以外，與企業、公眾也息息相關，如何有效調動全社會實現碳達峰和碳中和，還需要在已有工具類型上進行擴展，這也可以對現有環境規制體系進行補充。

4.4?環境規制的橫向協作治理封閉

公共治理包括縱向協作治理與橫向協作治理。縱向協作治理強調部門上下級關系的運作，而橫向協作治理強調部門之間的交流溝通，鼓勵公共管理與服務機構共同完成目標而展開跨部門協作。在環境治理過程中，大部分政府政策都由上級下達，下級負責執行，這種長期縱向合作關系導致了我國的環境規制較為封閉，缺乏良好的橫向溝通。在現有環境規制體系下，地方政府是信息資源獲取的一手平臺，是實際法規政策的決策主體，在碳達峰、碳中和共同目標下，更需要打破部門之間的封閉狀態。另外，碳排放控制涉及多種產業的未來發展方向，農業、工業和服務業的二氧化碳排放均需要在已有基礎上進行控制，例如在農業部門，控制畜禽養殖的溫室氣體排放是未來農業環境規制重點。而在工業部門，能源、汽車制造也是溫室氣體控制的重要部分，產業發展具有集聚和跨行政邊界的特點，如何實現產業跨地區、跨部門的聯動協作是環境規制持續深化面臨的挑戰。

5?碳達峰、碳中和目標下環境規制體系的完善路徑

5.1?完善溫室氣體排放的環境立法

近年來，歐美各國為有效保護生態環境和應對環境挑戰，紛紛制定了新的環境保護法律法規，并在原法律中融入了氣候變化等內容，將此上升到憲法層面。低碳發展、可持續發展的環境保護觀念得以廣泛運用。英國于2008年通過的《氣候變化法案》，使其率先成為世界上第一個針對減少溫室氣體排放、適應氣候變化問題，擁有法律約束力的長期構架的國家。相較于導向性的環境政策，法律更具備強制力和約束力，包括條例、指令、決定等內容。參考國際經驗的做法，我國還需要在碳排放領域完善相關環境立法。一方面，需要在現有環境保護法和大氣污染防治法中加入二氧化碳等溫室氣體排放控制的相關內容，在污染防治的基礎上增加低碳發展的理念，以適應全球氣候變化；另一方面，可以建立專門碳排放、溫室氣體排放的法律法規，將碳達峰、碳中和作為綱領目標，構建控制溫室氣體排放的框架，并進行制度創新，使環境規制不過分依賴政府政策文件，與法律工具的結合并用也可以對現有體系進行一定補充，在環境治理領域發揮更大效用。

5.2?優化地方政府行為的協調效應

第二代環境聯邦主義理論提出，環境規制的重心應從中央政府向地方政府轉移，地方政府具有信息優勢，會根據其轄區的具體情況和當地居民偏好提供更有效的環境保護管理，然而，分權制度下出于利益競爭和“搭便車”動機，地方政府會忽視其行為對相鄰區域的損害，形成“逐底競爭”。2008年，國家環保部成立［2］，“十一五”規劃開始不斷加強對地方政府環境績效考核，如實行環境考核“一票否決制”、領導干部生態環境破壞的終身追責制等。2015年，環境規制由事后治理轉為源頭預防為重，中央環境考核邏輯對地方政府的環境生態觀及環境治理力度產生了重要影響，更加注重民生和社會問題。參照已有做法，要實現碳達峰、碳中和目標，中央政府可以采取同樣方式進行推動，但是，在過程中也需要讓地方政府的環保工作保持一定彈性，在具體減排方案上要做更多科學論證，結合轄區情況讓方案實際可操作可實現，防止政策走偏，空喊口號。另外，除了落實責任追究制度以外，可以相應提高官員激勵水平，增加溫室氣體排放或環境保護的考核權重，鼓勵地方轉變經濟增長方式，盡快向綠色發展轉型。

5.3?擴展多元化的環境規制工具

一個多樣性的環境規制體系離不開多種手段的相互配合，傳統行政命令型工具雖然執行效率高，但也存在缺乏靈活性、隱形管制成本較高的不足。在面對環境規制政策時，企業通常會在一段時間加大生產投入，增加環境污染處理成本，在一定程度上改變市場供需，此時運用經濟手段進行調節是非常有必要的，由于生產規模不同，碳排放總量存在差異，碳排放交易可以讓高排放企業付出更多代價，迫使他們生產更多清潔產品，這也是我國目前迫切構建碳排放權交易市場的主要原因。征收稅費和進行補貼也是環境規制的常用市場工具，設立專門稅種、提高排污稅可以使超過排放標準的企業為自身產生的外部不經濟行為付出代價，反之，通過補貼手段可以鼓勵企業向清潔化轉型，促進新能源利用。除此之外，環境規制還需要自愿型的第三方公眾參與，社會的環保意識可以在國家政策導向基礎上形成，公眾參與碳達峰、碳中和目標可以調動全社會減少溫室氣體排放，使環境規制政策法規實施更加順利，政府部門可以更多傾聽公眾對于碳減排目標的看法意見，營造多方溝通交流機會。

5.4?加強跨部門、跨產業協同治理

跨部門協同治理是中國推進治理體系行政改革的重要內容，這種治理模式是解決公共問題最有效的手段之一。通常，環境污染或溫室氣體排放涉及多個部門，而且目標難度往往都較高，而跨部門協同治理可以整合多方資源，通過組織協調實現能力互補，以更高效率達到目標要求。從分工來看，碳達峰和碳中和的實現并非生態環境一個部門的任務，該目標的達成需要其他相關部門全力支持協作，將碳達峰和碳中和看作全社會的努力方向，充分發揮各部門優勢協作控制碳排放。另外，重視跨產業協同治理，產業跨區域整合和產業深度融合已成為當今經濟發展的主流趨勢，這也為氣候環境治理提供了有利條件，政府部門可以有意識將產業邊界進行有效融合，厘清農業、工業和服務業碳排放的主要來源，讓經濟活動的利益相關者積極參與減排行動，打破單一產業的治理困境，分享不同領域的減排經驗，形成良性互動與影響。

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