創新北京城市更新投融資模式

黃有紅

城市更新是一項長周期、系統化、復雜性的工程，收益難以覆蓋更新成本也就是業內通常所言的“賬難算平”，是城市更新中最核心的問題。在新的發展階段，北京深入推進城市更新，建立健全政策法規體系，穩步推進城市更新的各項任務，取得良好成效，但投融資問題始終是北京城市更新中存在的瓶頸之一。2024 年《北京市政府工作報告》中提出，北京今年將“深化城市更新行動，積極探索社會資本參與新模式和新路徑”。如何創新城市更新投融資模式是北京深化城市更新行動中的重要命題。

現有“三類八種”投融資模式

隨著新版北京城市總體規劃的頒布實施，北京的城市藍圖呈現出“總量鎖死、布局鎖定”倒逼結構調整的城市建設“新時期”，在全國較早啟動了城市更新，經過多年實踐，已經形成了“三類八種”典型的城市更新投融資模式。

第一類是政府主導的投融資模式。包括政府直投、地方專債、授權國企三種具體模式。

從政府直投模式看，其資金主要來源于中央預算內資金、中央專項資金、地方財政資金、各級獎補資金等。其特點是啟動快，政府易整體把控與推動。當前，北京城市更新中的大批綜合整治項目、公益性較強的民生項目都是由政府直投。

從地方專債模式看，其核心是發行城市更新專項債券，以商業租賃、物管等經營性收入及土地出讓收入等償債。其特點是專款專用、成本低，適用于具有一定盈利能力，能夠覆蓋專項債本息、實現資金自平衡的項目。據統計，北京2022 年發行908 億元，2023 年新增地方政府債務限額1117 億元，部分用于棚戶區改造和老舊小區改造等城市更新項目。

從授權國企模式看，其核心是政府授權地方國企為實施主體，承接債券資金與配套融資、發行債券、政策性銀行貸款、專項貸款等方式籌集資金。其特點是有效利用國企資源及融資優勢，能承受長期投資回報，適用于政府整體規劃把控，有一定營收，但回報周期長需補貼的項目。北京通過授權國企的模式，成功推動了“首開LONG 街”“雨兒胡同共生院”等一大批更新項目建設，并形成了享譽全國的“首開經驗”。

第二類是金融支持的投融資模式。包括政策性貸款、設立城市更新基金、推行REITs 及資產證券化等三種具體模式。

從政策性貸款模式看，落位國家相關政策要求，各政策性銀行以及商業銀行都推出了不同類型的城市更新專項貸款。其特點是政策性銀行低成本、額度大、期限長，商業銀行資金足，能夠廣泛適用于具備穩定的收入或其他償債來源、可覆蓋貸款本息的更新項目。北京的建設銀行與興業銀行等金融機構已經推出了城市更新貸款，支持了大批更新項目建設，如興業銀行北京分行已發放了首筆城市更新貸款——亦創高科創新科技園城市更新產業升級項目；建行城市更新貸款支持的菜市口西“促整院”模式獲評北京城市更新最佳實踐案例。

從設立城市更新基金模式看，一般是由政府支持，國有企業牽頭，聯合社會資本設立城市更新基金，通過以股權等方式為項目籌集資本金，撬動市場化資金投入更新項目。其特點是能夠整合各方資源，多元籌集資本金，適用于政府重點推進、資金需求量大、收益回報較為明確項目。據了解，海淀區已設立中關村科學城城市更新與發展基金，基金總規模300 億元，朝陽區等區域也在謀劃設立中。

從推行 REITs 及資產證券化模式看，基礎設施REITs 及資產證券化為政策鼓勵支持和探索的方向，按照程序發行REITs 基金，作為資產證券化的重要手段，為城市更新項目提供資金補充與支撐。其特點是能夠吸引更多的資金投入、提高資金周轉效率，適用于流動性較低的、非證券形態的城市更新資產類項目，通過向投資者發行基于城市更新項目的權益，將城市基礎設施的價值轉化為流動與可交易的金融產品。截至2023 年，北京地區已發行基礎設施REITs 項目7單，募資額占整個市場份額近1/5，數量和規模均居全國首位，但對城市更新領域進入不足。

第三類是社會投資主導的投融資模式。包括政企合作與主體自主投資兩種具體模式。

從政企合作投融資模式看，企業自有資金或貸款、發債、基金等，通過使用者付費、可行性缺口補助和政府付費實現收益， 包括PPP、BOT、BOOT、BBO、BOO 等多種模式完成更新項目的投資閉環。其特點是撬動更多市場化資金參與城更項目，適用于具有一定營收能力的城市更新類項目。該模式是目前北京市城市更新中普遍存在的投融資模式，推動了石景山北重科技文化園等老舊廠房更新等一大批更新項目。

從主體自主投資的投融資模式看，一般包括開發商自主投資、產權所有者自主投資、“政府+ 開發商+ 產權所有者”共同投資等方式，有多元的資金來源。其特點是方式靈活，有效減少了政府財政壓力，適用于商業改造價值較高、規劃清晰、開發運營屬性強的項目，或項目自身經營價值高、主體自主訴求高的更新項目等。當前，北京通過自主投資已經形成了五方聯動的“勁松模式”、多方共助的“望京小街”等項目經驗。

如何破解投融資模式難題

目前，城市更新的投融資模式還存在諸多難題。從宏觀層面看，一是城市更新的項目挖掘難，投資洼地不易識別，規劃編制機制存障礙，項目增值收益難實現；二是城市更新項目實施落地難，項目實施中普遍存在減量發展下空間減量問題，更新政策規范下的程序問題，以及多元利益主體的協調問題等；三是城市更新的資金來源難，各級財政資金緊張，金融資本進入有難度，社會投資意愿總體不足。

從“三類八種”投融資模式看，政府主導的投融資模式中，政府直投模式的資金總量少，更新強度不高。地方專債模式的資金總量與龐大的更新需求少相比仍相對較少，更新強度受限且經營效率低。授權國企模式往往面臨項目收益平衡較長、較難等問題。

金融支持的投融資模式中，政策性貸款模式適應的項目類型只能是準公益性或經營性的項目融資，且必須依靠項目本身的現金流償還，其適用項目相對較少。設立城市更新基金模式往往面臨投資回報收益水平、期限等匹配性不強，成本較高，退出機制不明確等問題。推行REITs 及資產證券化模式往往面臨其發行周期長，活躍度不足等問題。

社會投資主導的投融資模式中，政企合作模式易形成隱性債務，其在城市更新項目融資中，政策口徑已經收緊。主體自投模式中，其更新項目往往面臨監管難度大，易忽視公共利益等問題。那么，如何打破瓶頸？筆者認為應結合北京城市更新的特征，積極落實國家及北京市推動城市更新的戰略與任務，以積極吸引社會資本參與為主線，以著力加大政府投資力度并提升投資效用為重點，以創新投融資模式為手段，全力打破推進北京城市更新的投融資瓶頸。

加大財政資金支持，創新更新收益分配體系。積極面對當前各級財政壓力較大的現實，統籌做好城建資金安排，重點用好專項財稅支持政策，將有限的財政資金發揮最大化的撬動效用。在此基礎上，借鑒上海的“拆三還一”、廣州的“四六分成”、深圳的更新用地返還等政策經驗，通過鼓勵物權提效盤活等措施，創新更新收益分配體系，減輕政府在城市更新中的投資壓力，推行更加可行、可持續的城市更新投融資政策。

探索稅收增量融資，創新政企合作投資模式。借鑒國外以及國內一些地區成功經驗，積極探索稅收增量融資（TIF）模式，即在部分具備一定產業基礎與優勢的區域，按照稅收增量融資理念及規程，劃定片區、核算稅基，并在此基礎上，有序推進城市更新，以其更新后的片區增量稅收進行償債，更好地解決融資難問題。同時加大政策引導力度，鼓勵與支持各類更新項目創新運營模式，在充分落實化解隱性債務風險基礎上，積極推進城市更新項目的特許經營等模式，提升社會資本投資城市更新項目意愿。

創新金融服務工具，強化更新基金投資能力。充分發揮北京金融服務優勢，探索建立城市更新金融工具試點區域及項目，不斷深化政銀企合作，積極爭取更多政策性金融服務進入城市更新領域，支持金融工具創新，積極引導REITs 及資產證券化等金融產品進入城市更新領域。加快設立全市城市更新基金，支持與鼓勵有條件、有需求的區域借鑒海淀區設立城市更新基金的經驗，積極設立區域性城市更新基金，科學地建立健全其退出機制，更好地發揮各級城市更新專項基金效用。

激活既有更新資金盤子，鼓勵多種渠道融資。加強政策引領與規范，統籌好住宅專項維修資金，盡快出臺支持個人住房公積金用于更新等精準政策，支持基礎設施企業投資，激活當前各類與更新項目有密切關聯的資金更加通暢、合規地進入更新項目。探索包括停車、充電、電梯、微商業服務等具有盈利平衡的細項投融資創新體系，推動多元化的社會資金投入。

（作者單位：北京武夷房地產開發有限公司）