新一輪財稅體制改革的內在邏輯和建議

張俊偉

內容提要：本文從財稅體制改革的內在邏輯、高質量發展新要求、“后土地財政”時代來臨三方面入手，分析了當前我國財政運行面臨的突出矛盾、歸納了新一輪財稅體制改革的主要任務及面臨的約束條件，提出了新一輪財稅體制改革應堅持的基本原則和主要改革措施建議。

2023 年12 月召開的中央經濟工作會議明確提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”，釋放了啟動新一輪財稅體制改革的強烈信號。自黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從國家治理的高度對財稅體制改革做出系統謀劃以來，從營改增、結構性減稅，到修改《預算法》、全面推行預算績效管理，再到優化政府間事權與支出責任劃分、加強地方政府債務管理、發展政府與社會資本合作（PPP）等等，財稅領域改革動作頻出?？梢哉f，財稅體制改革是上一輪全面深化改革中改革力度最大、改革成效最顯著的領域之一。站在既有改革成就的基礎上，我們又該如何把握黨中央提出的“要謀劃新一輪財稅體制改革”的重大決策呢？

一、新一輪財稅體制改革的內在邏輯

把握“要謀劃新一輪財稅體制改革”的重大決策，首先要把握黨中央做出上述決策的背景和邏輯。筆者認為，至少包括如下三個方面：

一是我國財稅體制改革演進的內在邏輯。黨的十八屆三中全會以來，財稅體制改革雖然涉及財政管理的各個方面，但很顯然，改革的重點在“支出端”，具體如推行“四本預算”、全面推行預算績效管理、加強地方政府債務管理、優化政府間事權與支出責任劃分、提高財政透明度等，都涉及重大利益關系的調整。與“大刀闊斧”的“支出端”改革相比，“收入端”的改革則“低調”得多。例如，“費改稅”通常把政府性法規“整體平移”為專項法律，把企業的繳費負擔改變為同等數量的納稅義務；又如，設立財政轉移支付直達機制，其著眼點是加快中央對地方轉移支付款項的下撥速度，并沒有試圖改變中央和地方（乃至地方政府間）收入分配的格局；再如，營改增首先考慮的是實現服務業與制造業稅收制度的“并軌”。即便如此，“收入端”的改革仍然貫穿了減稅的改革趨勢。這個減稅的趨勢不僅表現在營改增過程中貫徹了不額外增加所涉服務業企業稅收負擔的原則上，也表現在營改增后著力降低制造業的增值稅稅率以消除制造業與服務業之間稅收負擔的不均衡問題上；不僅表現在供給側結構性改革通過減稅降費為企業營造良好營商環境、鼓勵企業研發和創新上，也表現在為幫助企業應對新冠疫情沖擊而出臺大量的臨時性稅收減免措施上。而持續減稅的結果，就是從2013 年到2022 年，我國一般公共預算收入占國內生產總值的比重則從21.97%下降到17%；如果按照稅收收入測算，全國稅收收入占GDP 的比重則從18.8%下降到13.9%①作者根據歷年《中國統計年鑒》計算得出。。但相比“支出端”改革，“收入端”改革的步伐明顯滯后了。今后一段時期，需要扭轉“收入端”改革嚴重滯后的局面。

二是推動高質量發展對財政建設提出更高的要求。黨的二十大報告系統闡述“中國式現代化”理論，向全黨、全國人民展示了全面實現社會主義現代化的光輝前景。黨的二十大報告明確指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。高質量發展是從“有沒有”轉向“好不好”的發展，是完整、準確、全面貫徹新發展理念的發展。推動創新發展，需要加快構建新型科技舉國體制，進一步加大對基礎研究、前沿領域研究的投入力度；需要增加對關鍵技術、核心技術研發的支持力度，加快培育未來產業、新興戰略性產業。推動協調發展，需要更加重視“三農”工作，協同推進新型城市化與鄉村振興；需要更加重視落后地區，協同推進發達地區發展與落后地區發展；需要更加重視社會事業，協同推進經濟與社會發展。推動綠色發展，需要加大污染治理力度，加快發展方式綠色轉型，穩步推進碳達峰、碳中和；需要加大環境保護力度，提升生態系統多樣性穩定性持續性；需要建設示范樣板，以引領持續推動“美麗中國”建設。推動共享發展，需要實施包容性增長戰略，使勞資雙方都能合理分享經濟增長成果；需要強化國家再分配職能，縮小收入差距和消費差距。推動開放發展，需要深耕“一帶一路”，推動更多企業“走出去”；需要統籌安全與發展，加快構建新發展格局。所有這些，都對政府履職提出了新的、更高的要求。高質量發展又對財政改革和財政建設提出了新的、更高的要求：一方面，需要有足夠的財力作為支撐。從國際比較看，無論以狹義口徑衡量還是從廣義口徑衡量，我國的宏觀稅負水平都明顯低于高收入國家，需要采取措施顯著提高我國的宏觀稅負水平；另一方面，要提高政府運行效率，要充分發揮預算管理改革所提供的支撐作用。

三是“后土地財政時代”來臨對深化財稅體制改革提出新的課題。土地出讓金收入是地方政府除稅收之外重要的資金來源，它是地方政府培育特色產業、改善營商環境的重要依托，也是地方政府（特別是市、縣級政府）官員權力和工作自主性的重要依托。但缺乏統一規范管理的土地出讓金也為地方政府濫用其城市建設用地一級市場的壟斷供應地位埋下了伏筆。城市化快速發展與政府高價出讓土地相互加強，導致城市房地產價格持續快速上漲。不僅如此，土地財政還伴隨著地方政府大規模的投資補貼、超前基礎設施投資以及各類體現領導個人意志的“形象工程”。隨著城市房地產市場進入深度調整，我國土地出讓金收入已經從2021 年的峰值87051 億元下降到2023 年的57996億元，下降了三分之一。土地出讓金收入的大幅下降，不僅導致與房地產市場相關的稅收收入明顯減少，加劇了地方政府財政運行的困難；而且還沖擊地方政府投資，顯著增加了地方政府債務風險。毫無疑問，“后土地財政時代”已經到來。迫切需要對地方政府收入體系、地方政府債務管理、政府間權責關系等做出系統謀劃。

二、新一輪財稅體制改革的任務與約束條件

（一）改革的主要任務

上述三方面因素糾結在一起，就導致當前我國財政運行面臨一系列尖銳的矛盾和挑戰。具體表現為：（1）基層政府財力高度緊張。（2）對實施國家重大戰略保障力度不夠。近年來，中央堅持以人民為中心的思想，相繼提出要在“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”，“扎實推動共同富裕”，但受制于財力投入的限制，部分政策進展落后于社會預期。（3）財政資金使用效率有待提升。政府間權責劃分不清，社會管理和公共服務事務由上級政府主導，再加上自由支配資金不足，地方政府因地制宜開展工作的空間不斷受到擠壓，基層政府整體忙于應付上級的檢查和督導，工作中形式主義、“一刀切”現象嚴重，降低了政府社會管理和公共服務的效能。（4）地方政府債務風險明顯增加。許多地方政府償債困難，不得不“借新還舊”，甚至開展債務展期、債務重整等操作，這嚴重沖擊了政府投融資活動，甚至影響到了政府的信譽和經濟的平穩運行。因此，新一輪財稅體制改革應圍繞如下任務展開：

一是增收。所謂增收，就是要進一步拓寬政府收入來源，提高宏觀稅負水平，為政府有效履職、推動高質量發展提供必要的財力支撐。

二是節流。所謂節流，就是要優化財政支出結構，加強預算績效管理，切實提高財政資金使用效益。公共資金再多，也不意味著可以浪費。只有節儉、高效地使用財政資金，政府才能更好地履行肩負的更大責任。

三是控風險。所謂控風險，就是要切實加強地方政府債務管理，穩妥化解地方債存量風險，提高財政可持續發展水平。

四是促轉型。所謂促轉型，就是要直面“后土地財政時代”來臨的新局面，加快轉變發展方式，推動高質量發展，為實現“中國式現代化”奠定堅實基礎。

（二）改革面臨的約束條件

應當看到，我國的改革開放事業已經進入“深水區”，推進改革面臨著遠比過去復雜的局面。新一輪財稅體制改革必須平衡好如下關系：

一是增加政府收入與經濟穩增長的關系。在過去很長一段時間內，我們改革的主導思想就是“放權讓利”，即通過向地方政府放權、向企業讓利，不斷提高全社會的積極性。但筆者認為新一輪財稅體制改革的重要內容應是“增收”，希望通過改革提高宏觀稅負水平，為政府有效履職、推動高質量發展提供必要的財力支撐。但在房地產市場深度調整、世界格局深刻演變的當下，企業、居民資產負債表已經受到嚴厲打擊，全社會面臨需求不振、經濟增長乏力的困難局面。在此背景下推出具有明顯“增收”效應的改革措施，進一步擠壓居民、企業的資產負債表，很可能會使本已脆弱的市場信心“雪上加霜”，使居民消費和企業投資更加疲憊乏力。

二是增加政府收入與提高資金使用效率的關系。建設高效的政府，需要明晰政府與市場、社會的行為邊界，使政府集中精力做“政府應該做且能夠做好”的事。從技術層面上看，推行預算績效管理離不開相應的人才、機構和專業市場（第三方評估市場）的支持。但在市縣層面并沒有真正系統地建立起上述支持系統。思想觀念的制約和基礎制度的缺失，導致進一步優化財政支出結構、提高資金使用效率面臨諸多困難；也使人們對新一輪財稅體制改革中能否高效使用新增加的政府財力心存疑問。人們常說“窮則思變”，壓力帶來變革的動力。在新一輪財稅體制改革中，伴隨著政府財力的增加，財政收支矛盾驟然緩解，推動預算管理改革的動力甚至會隨之消退。如何在增加政府收入的同時保持預算管理改革的勢頭，是改革方案設計必須面對的一個難題。

三是國家崛起與改善民生的關系。優化財政支出結構面臨的一個重大挑戰，是如何在國家崛起和改善民生之間進行權衡。所謂國家崛起，可以直觀地理解為在世界百年未有之大變局的背景下開展大國博弈并最終勝出。為了實現上述目標，需要采取的措施包括投入大量資金、資源以發展軍工科技，支持尖端技術研發以及培育代表性的大型企業集團等；而改善民生則指改善普通百姓的生活水平，如完善社會保障體系、兜底低收入群體的消費，改善基本公共服務、提高居民消費水平等。追求國家崛起和改善民生在根本宗旨上是一致的，但在一定時期內也存在魚和熊掌之間的選擇。改善民生通過直接增加居民收入、提升公共服務來改善居民生活，其作用機制是直接的，居民的感受也是明顯的；反觀追求國家崛起目標，從根本上講還是增加科技和軍事投入、提高關鍵領域的國際競爭力，其對居民生活的影響是間接的、迂回的（先進科技只有轉化為現實的消費品，才能進入居民消費領域）。更深層次看，“改善民生”著眼于直接擴大內需，把產業升級、改善供給的任務交給企業，交給市場，貫徹的是尊重市場機制、激發全社會創新精神的邏輯；而追求國家目標崛起強調的是由政府主導研發和創新，體現的則是過去由政府主導發展的傳統思路。處理好國家崛起和改善民生的關系，事關發展方式轉型和高質量發展大計，具有重要的現實意義。

四是赤字規模與財政可持續性的關系。受歐盟“馬約”的影響，我國一般預算赤字規模通常不超過3%。與此同時，我國的政府預算由“四本預算”組成，特別是在一般預算之外還存在著規模龐大的政府性基金預算。在新一輪財稅體制改革中，伴隨著預算報告制度的完善和政府債務管理制度的加強，我國財政的赤字率和債務規模很可能會出現“跳升”。這種數字的明顯變化，在很大程度上只不過是統計口徑的變化而已。承認上述客觀事實，有助于解放思想，加快財稅改革的步伐，有助于財政可持續發展；反過來，回避既成事實，拖延化解債務風險，卻有可能使問題越拖越大，最終損害財政、經濟的穩健運行。

三、新一輪財稅體制改革的原則和建議

（一）新一輪財稅體制改革的原則

面對更加嚴格的外部約束，新一輪財稅體制改革在設計上要貫徹如下原則：

一是必要性原則。要避免完美主義，只推出必須改且有明顯效果的改革舉措，盡量縮小改革的范圍以減輕改革帶來的震蕩。

二是可行性原則。財稅改革涉及深層利益關系調整，各項改革措施的推出要把握好“時度效”，充分考慮社會承受能力。

三是協調推進原則。要加強改革方案的頂層設計，把財稅改革與經濟體制改革、“收入端”改革與“供給端”改革更好地銜接起來，避免出現“制度真空”和“制度沖突”現象，避免出現利益固化而給后續配套改革帶來障礙。

四是平穩過渡原則。無論是推出單項改革措施還是一攬子改革措施，都要做好新舊制度的有機銜接和平穩轉換工作，確保政府各項工作正常進行。

（二）新一輪財稅體制改革的建議

筆者認為，新一輪財稅體制改革應主要包括如下內容：

其一，加大預算統籌力度，進一步提高宏觀稅負水平。在增加財政收入方面，可以考慮的措施包括：優化、清理稅收減免措施（特別是那些應急性的、臨時性的稅費減免措施）；適當提高增值稅稅率；推行以家庭為單位的綜合個人所得稅制度，并適度擴大適用納稅人群；開征遺產稅、贈與稅，開征棄籍稅；充實特種目的稅，考慮開征碳稅；嚴格土地增值稅增收、嚴格租房行為稅收征管，在時機成熟時推出房地產稅改革等；在加大預算統籌方面，可采取的措施包括：建立綜合的“一本賬”預算，強化財政部門在統籌政府性收入方面的主導作用；抽調更多的國有資本經營收入用于補充財政收入；將依托行政權力、國有資源（資產）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等全面納入預算；加強支出部門（及其下屬單位）預算撥款和事業收入的統籌；積極盤活各類政府存量資源等。

其二，進一步完善預算管理，優化財政支出結構。完善預算管理，優化財政支出結構。可采取的措施包括：加強對預算編制的領導，加強各支出部門對部門預算的指導；將個人所得稅改革、遺產稅（贈與稅）與棄籍稅改革帶來的收入增量與改善基本公共服務、托底低收入群體生活直接掛鉤；將統籌國有資本經營收益而增加的收入與完善社會保障、改善基本公共服務直接掛鉤；深入推進預算績效管理，持續優化資金配置結構，提升資金使用效益；以系統的政策評估為依托，遵照“市場能做的堅決回歸市場”“社會能辦的放手讓社會去辦”的原則，推動政府職能、資金配置向法定義務、重大戰略、重大決策傾斜；推進中期預算改革和權責發生制政府綜合財務報告改革，優先保證長期性的、制度化的資金需求；統籌好新增建設項目資金需求和償債資金需求，確保地方政府債務平穩運行。充實基層政府財力，調動基層政府的積極性。可采取的措施包括：將增值稅改革帶來的收入增加與充實地方政府財力直接掛鉤；明確消費稅為共享稅收，地方分享部分按照人口因素平均分配；建立健全國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系。要進一步優化政府間事權和支出責任劃分。對于政府間共同事務，應建立完善相應的機制，確保下級政府擁有相應的資金來源以不折不扣地履行共同事務；要進一步優化財政轉移支付結構，適當壓縮共同事項轉移支付，增加均衡性轉移支付所占比重，緩解基層政府財政困難。

其三，切實加強債務管理，提高財政可持續性。具體可考慮的措施包括：進一步明確財政職能和赤字管理政策；結合“一本賬”預算改革，建立統一的政府債務管理制度；加快融資平臺商業化轉型；采取差別性措施，妥善處置地方政府存量債務風險，以及提高債務透明度，強化對政府舉債的外部約束等。