政府購買服務(wù)試點(diǎn)事業(yè)單位改革問題與對策

呂雷，張玉

（1.生態(tài)環(huán)境部淮河流域局監(jiān)測與科研中心，安徽 蚌埠 233001；2.安徽省電力公司蚌埠供電公司，安徽蚌埠 233001）

1 改革相關(guān)背景

1.1 政府購買服務(wù)改革

為加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，中央推行向社會力量購買服務(wù)，通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，將政府直接向公眾提供的部分公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。2013 年6 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對政府購買服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金管理和績效管理等要求進(jìn)行了明確。近年來，全國積極貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，政府購買服務(wù)改革取得顯著成效。據(jù)財(cái)政部2021 年統(tǒng)計(jì)，全國政府購買服務(wù)支出達(dá)到4970 億元，是2015 年的3 倍多，約70%用于購買公共服務(wù)，公共資源配置效率和政府支出績效均有明顯提升。

1.2 事業(yè)單位分類改革

中央深化行政管理體制改革的有關(guān)意見指出，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行分類改革。2011 年3 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5 號），明確按照社會功能將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三類。其中，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，按照職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等，又細(xì)分為公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位。

1.3 二者銜接

政府購買服務(wù)和事業(yè)單位分類改革是兩項(xiàng)改革任務(wù)，本質(zhì)上都是優(yōu)化公共服務(wù)提供方式，都致力于推動政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。兩者目標(biāo)一致、聯(lián)系緊密。為做好兩項(xiàng)改革銜接，財(cái)政部等部門相繼出臺多個(gè)相關(guān)意見和建議，明確公益二類事業(yè)單位的承接主體地位，推動公益二類事業(yè)單位改革，支持公益二類事業(yè)單位公平競爭參與承接政府購買服務(wù)。通過打好改革“組合拳”，積極推動形成政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務(wù)供給新格局。自2022 年起，中央部門選擇部分公益二類事業(yè)單位開展試點(diǎn)改革。

2 公益二類事業(yè)單位改革面臨的問題

為順應(yīng)事業(yè)單位改革需要，積極尋求事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和科學(xué)內(nèi)部管理新路徑，財(cái)政部政府購買服務(wù)試點(diǎn)單位實(shí)施了一系列改革舉措。但是，在公共服務(wù)引入市場機(jī)制后，為實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段的“養(yǎng)人”向市場經(jīng)濟(jì)階段的“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變，原有事業(yè)單位屬性與市場機(jī)制之間仍面臨諸多需要解決的難題。

2.1 現(xiàn)行管理體制制約

1）單位管辦合一。現(xiàn)行管理體制下，公益二類事業(yè)單位與政府仍為隸屬關(guān)系，人財(cái)物保障和業(yè)務(wù)活動等受政府管理。公益二類事業(yè)單位提供的公共服務(wù)本質(zhì)上仍屬于政府生產(chǎn)活動，即政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動員”。在政府購買服務(wù)實(shí)踐運(yùn)作中，政府仍然履行著諸多權(quán)限控制，難以達(dá)到改革釋放事業(yè)單位發(fā)展活力的預(yù)期效果。

2）人員編制管理限制。人員編制管理是公益二類事業(yè)單位人事管理的核心制度，政府購買服務(wù)試點(diǎn)之前，是單位的主要人員經(jīng)費(fèi)來源，政府購買服務(wù)試點(diǎn)之后，在零預(yù)算撥款的情況下，人員的進(jìn)出仍然受到編制管理“剛性”約束，優(yōu)秀人才進(jìn)不來、留不住，該淘汰的人員出不去，不利于公益二類事業(yè)單位人員按照市場機(jī)制合理更新人員流動。

2.2 缺乏與市場機(jī)制相適應(yīng)的制度體系

1）成本管理基礎(chǔ)薄弱。長期以來，嚴(yán)格的收支預(yù)算管理制度要求經(jīng)費(fèi)支出不得超過預(yù)算，且需滿足執(zhí)行率考核目標(biāo)，導(dǎo)致單位成本管理體系按計(jì)劃執(zhí)行，未能實(shí)現(xiàn)按照市場波動建立更為精準(zhǔn)的成本管理體系，無法滿足市場化改革需求。同時(shí)，公益二類事業(yè)單位平均人力成本高于同行業(yè)市場平均成本，如果工資只增不降，逐年上升的人員成本支出將嚴(yán)重阻礙創(chuàng)業(yè)活力釋放和市場化發(fā)展進(jìn)程。

2）收入分配與貢獻(xiàn)不配比。原有財(cái)政撥款條件下，收入分配按照級別發(fā)放，與職級、崗位、職稱等掛鉤，與市場注重的按照個(gè)人貢獻(xiàn)值分配不契合，分配更多地體現(xiàn)資歷和歷史貢獻(xiàn)，導(dǎo)致員工工作貢獻(xiàn)未能及時(shí)通過激勵(lì)兌現(xiàn)，無法有效點(diǎn)燃員工干事創(chuàng)業(yè)的熱情，甚至可能造成優(yōu)秀人才的流失。

2.3 缺乏足夠市場競爭和創(chuàng)新能力

1）單位管理運(yùn)行效率低下。公益二類事業(yè)單位長期依靠財(cái)政供養(yǎng)，依照上級機(jī)關(guān)指令辦事，形成了按部就班的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和工作方式。由于歷史原因，部分單位的組織結(jié)構(gòu)和管理模式較為陳舊，工作效率低于市場平均水平，無法適應(yīng)市場競爭需要。

2）創(chuàng)新能力不足。二類事業(yè)單位受到體制機(jī)制的制約，在人才培養(yǎng)、科研投入、技術(shù)引進(jìn)等方面存在一定的滯后；同時(shí)，管理體制和運(yùn)行機(jī)制相對保守，不利于創(chuàng)新思想的產(chǎn)生和傳播，從而影響了單位的整體創(chuàng)新能力。公益二類事業(yè)單位多圍繞政府管理需求提供公共服務(wù)，問需、問計(jì)、問效于民意識不足、力度不夠，難以從公共服務(wù)的直接消費(fèi)者中汲取創(chuàng)新智慧，創(chuàng)新意識與能力不足直接阻礙事業(yè)單位公共服務(wù)質(zhì)量和效率提升，從而逐漸喪失市場競爭力。

3 對策建議

深入貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，以推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，按照政事分開、事企分開、管辦分離的要求，深化公益二類事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革，激發(fā)內(nèi)在活力，釋放創(chuàng)新潛能，切實(shí)增強(qiáng)公益二類事業(yè)單位提供公共服務(wù)能力。

3.1 推動事業(yè)單位管理體制改革

1）實(shí)施“管辦分離”。推動公益二類事業(yè)單位去行政化，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性。主管部門向所屬事業(yè)單位分權(quán)，下放決策權(quán)和管理權(quán)，退出對事業(yè)單位的微觀管理。政府作為公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的角色分離，強(qiáng)化主管部門對行業(yè)管理職能，營造公平公正的市場環(huán)境。

2）弱化人員編制管理。公益二類事業(yè)單位人員的增減和部門設(shè)置嘗試不再受事業(yè)單位“三定方案”約束，在滿足相關(guān)法律要求的前提下，在部分行業(yè)實(shí)施編制備案制。按照單位發(fā)展和市場需要，不以職務(wù)、編制論人才，建立競爭激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)員工更加飽滿的工作狀態(tài)。

3.2 完善與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)管理制度

1）健全成本管理體系。在單位內(nèi)部樹立成本管理意識，實(shí)施全面成本核算。制定成本管理制度和政府購買服務(wù)項(xiàng)目支出定額。加強(qiáng)管理與培訓(xùn)，配備符合現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營需要的專業(yè)化成本管理隊(duì)伍。

2）優(yōu)化收入分配制度。實(shí)行工資、績效與個(gè)人業(yè)績貢獻(xiàn)掛鉤，建立相應(yīng)的考核機(jī)制，激發(fā)員工干事創(chuàng)業(yè)熱情。建立由市場機(jī)制調(diào)節(jié)的動態(tài)薪酬體系，改變部分公益二類事業(yè)單位人員工資只增不降的局面，確保人力資源成本與市場接軌，提高資源配置效率。嘗試建立各級收入分配依據(jù)與單位利益趨同，確保單位利益、科室利益、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人利益和項(xiàng)目成員利益同頻共振。

3.3 提升事業(yè)單位公共服務(wù)供給質(zhì)量

1）提高單位運(yùn)行效率。根據(jù)單位業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，制定年度績效目標(biāo)，并分解落實(shí)到各業(yè)務(wù)部門。部門負(fù)責(zé)人按照崗位劃分，再將部門績效目標(biāo)細(xì)化分解至部門員工。推進(jìn)績效管理過程中，將創(chuàng)收項(xiàng)目分配制度化、透明化，使每名員工都能了解自己工作業(yè)績和收入變化之間的關(guān)系。通過對部門和個(gè)人實(shí)行雙重績效考核管理，來提升單位整體運(yùn)行效率。

2）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“精準(zhǔn)供給”。人民群眾是公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，應(yīng)注重基層調(diào)研，真正問需、問計(jì)、問效于民，在公共服務(wù)消費(fèi)市場尋找創(chuàng)新動力和源泉，以創(chuàng)新提升公共服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)應(yīng)用，推動科技創(chuàng)新，加快科技成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)跨越式發(fā)展。

3）加強(qiáng)政策支持。在政府購買服務(wù)改革過渡期內(nèi)，對符合中小企業(yè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的按照中小企業(yè)管理，允許其參與專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目招投標(biāo)業(yè)務(wù)，培育市場競爭力，挖掘自身潛力，督促其自立自強(qiáng)