鄉(xiāng)村振興下的集聚發(fā)展類村莊發(fā)展

張禹玲?郭婧茹?魯萌

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出推動了鄉(xiāng)村的發(fā)展，文章在闡述集聚發(fā)展類村莊的基本概念和普遍特征的基礎上，結合嵩明縣龍院社區(qū)規(guī)劃項目實例，提出其“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃在指導鄉(xiāng)村振興發(fā)展中存在的問題。結合龍院社區(qū)面臨的實際問題，文章以鄉(xiāng)村振興為目標導向提出進一步發(fā)展策略，進而總結了集聚發(fā)展類村莊在鄉(xiāng)村振興中的普遍發(fā)展思路，以期為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展提供參考。

從中共十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略由戰(zhàn)略指引到政策法規(guī)全面深化，由示范探索到全國范圍全覆蓋，由抓重點工作到“五個振興”齊頭并進，實施鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”的制度框架和基本的政策體系已經(jīng)形成。2022年1月，中共中央、國務院發(fā)布的一號文件中再次強調，要全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃。2024年，中央一號文件《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》頒布，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)進入全面深化實施階段。

村莊類型

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并四類，并指出集聚提升類村莊是鄉(xiāng)村振興的重點突破區(qū)。《云南省“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制指南（試行）》強調突出村莊分類引導，其在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的分類基礎上將集聚提升類村莊又分成了集聚發(fā)展類村莊、整治提升類村莊，城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊不變。

集聚發(fā)展類村莊的一般特征和普遍存在的問題

云南集聚發(fā)展類村莊是指現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和基礎較好、能持續(xù)存續(xù)的自然村落。這些村莊通常人口規(guī)模較大，一般在500戶以上；產(chǎn)業(yè)基礎較好，具有一定的經(jīng)濟發(fā)展活力；基礎設施較為完善，公共服務設施基本配套。但是，這些村莊也存在如下幾個問題。一是人口流失，導致村莊老齡化問題突出。產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力不足，缺乏特色和競爭力。二是基礎設施建設滯后，存在道路、水電、通信等設施不完善的現(xiàn)象。由于道路、給排水等基礎設施匱乏，村莊局部人居環(huán)境臟亂差，生活污水、垃圾處理不規(guī)范。村民生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱，過度開發(fā)導致水土流失、環(huán)境污染等問題嚴重。建設方式粗放，村莊面積擴大占用基本農(nóng)田，房屋密度大，一戶多宅問題嚴重，公共服務設施用地偏少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等問題突出。

龍院社區(qū)實用性村莊規(guī)劃實踐

2021年，嵩明縣嵩陽街道對下轄14個社區(qū)實行“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，龍院社區(qū)作為其中之一，經(jīng)過多輪咨詢和審查，現(xiàn)已完成規(guī)劃。龍院行政村屬于集聚發(fā)展類村莊，具有明顯的生態(tài)產(chǎn)業(yè)資源特征。龍院行政村下轄龍院及馬家松園自然村也均屬于集聚發(fā)展類村莊。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，該規(guī)劃將龍院社區(qū)定位為生態(tài)田園觀光村。

規(guī)劃用地情況：規(guī)劃整個村域建設用地73.96hm2（包括城鄉(xiāng)建設用地、區(qū)域基礎設施用地和其他建設用地），其中村莊建設用地面積為58.99hm2，人均村莊建設用地175.04m2。在用地導控上，落實上位國土空間規(guī)劃確定的各項約束指標，確保規(guī)劃實施期間，全村永久基本農(nóng)田面積不低于225.34hm2，村莊建設邊界規(guī)模不突破60.09hm2，耕地保有量237.73hm2（較農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)的耕地保護目標高出2.30hm2）。規(guī)劃后，龍院行政村規(guī)劃范圍內(nèi)村莊建設用地面積較現(xiàn)狀增加6.85hm2，其新增建設用地類型面積詳見表1。

在產(chǎn)業(yè)用地布置及管控方面，本次規(guī)劃保留產(chǎn)業(yè)用地1.46hm2，新增產(chǎn)業(yè)用地1.48hm2。新增產(chǎn)業(yè)用地主要將閑置宅基地分別調整為餐飲用地0.05hm2，旅館用地1.04hm2，零售商業(yè)用地0.39hm2。

自然村規(guī)劃情況：龍院自然村村莊建設邊界51.09hm2，規(guī)劃預留宅基地89戶，宅基地預留面積14 831.14m2。其新建設施主要是小游園和廣場等文體設施、停車場等道路交通設施以及民宿和零售商業(yè)設施。

馬家松園自然村村莊建設邊界9.00hm2，規(guī)劃預留宅基地17戶，預留面積為1 456.40m2。其新建設施主要是村史館、小游園、體育游樂場地等文體設施、停車場、零售商業(yè)設施和垃圾收集點。

龍院社區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

雖然龍院社區(qū)已經(jīng)編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，但仍然面臨如下規(guī)劃實施、建設難題。

1.規(guī)劃實施難

龍院社區(qū)規(guī)劃村莊新增產(chǎn)業(yè)用地共1.48hm2，用于商業(yè)零售和旅館餐飲用地，可見其產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模小，分布分散，存量土地難以盤活，不利于發(fā)展有帶動效應的產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過梳理，全村有“一戶多宅”問題的共131戶，除去保留部分以外，村民對“一戶多宅”的取締表現(xiàn)出抵觸心理，加上宅基地收儲制度政策正在探索中，閑置宅基地的利用難以實現(xiàn)。此外，由于有關部門對規(guī)劃的宣傳不到位，村民對該規(guī)劃理解不深，對規(guī)劃內(nèi)容和實施方案不夠了解，導致村民的配合度較差。在規(guī)劃定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導部分，只對龍院未來的發(fā)展提出了方向指導，但無實際的產(chǎn)業(yè)項目策劃和支撐。例如，規(guī)劃新建設施多為基礎類和公共服務類設施，雖然使村莊的宜居環(huán)境有所改善，但在宜業(yè)、宜游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用甚微。

2.自然生態(tài)保護任重道遠

龍院社區(qū)轄區(qū)內(nèi)有上游水庫和山?jīng)_水庫，上游水庫為二級飲用水水庫。水庫雖然給龍院社區(qū)帶來了良好生態(tài)本底，但受水資源保護等相關政策的影響，該地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局受限。加上水庫緊鄰龍院自然村，自然村缺乏污水處理設施，對水庫生態(tài)環(huán)境造成了一定的污染和破壞。同時，周邊基本農(nóng)田和建設用地交錯、分散，也不利于整體規(guī)劃建設。

3.經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待突破

村內(nèi)勞動力流失，集體經(jīng)濟落后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術水平不高。自2007年土地實行大面積流轉，全村共流轉土地1 800hm2，流轉土地主要種植蔬菜、花卉、樹莓等作物。村內(nèi)僅有外資企業(yè)1家，農(nóng)民專業(yè)合作社3家，農(nóng)業(yè)公司1家。其中外資企業(yè)種植樹莓一度取得了良好的經(jīng)濟效益，自2020年以來以培育藍莓種苗為主；社區(qū)內(nèi)水源條件差的半坡半旱地主要種植玉米；養(yǎng)殖方面僅有少量散養(yǎng)戶，無規(guī)模化養(yǎng)殖；村民主要依靠外出務工獲得收入。此外，可建設用地、集體用地少，不利于集體經(jīng)濟的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)資源與周邊及滇中地區(qū)的資源同質化較為嚴重。外資企業(yè)種植規(guī)模有限，同時其對相關種植技術實行保密和封鎖，村委會與該企業(yè)在引領百姓共同富裕方面還需要強化磨合，制定新的合作模式。

4.人居環(huán)境亟待改善

村莊建筑風貌異化嚴重，新建住宅宅基地過大，傳統(tǒng)建筑年久失修，閑置老宅土地浪費嚴重。由于村內(nèi)房屋整體密度過大，村內(nèi)公共空間不足、綠化缺失。宅前屋后有一定的空地，但是缺乏規(guī)劃和種植，荒廢嚴重。馬家松園自然村雖然運用瓦片畫、彩繪等方式對部分巷道墻面進行了裝飾，但是整體風格不統(tǒng)一，協(xié)調完整性不足。同時，還對宅旁空地、道路兩側進行了綠化提升改造，但管理機制不健全，使其無法長時間保持良好風貌。究其原因是村莊人居環(huán)境建設缺乏核心文化引領。基礎設施建設方面，存在村內(nèi)道路等級低、缺少停車場等問題。馬家松園自然村部分排水管道仍然為明溝，且無集中污水處理設施，影響生態(tài)環(huán)境。龍院自然村缺乏系統(tǒng)的排水管網(wǎng)和污水處理設施，污水對上游水庫污染嚴重。另外，公共廁所、垃圾收集點不足，管理不規(guī)范，影響衛(wèi)生環(huán)境。

5.組織管理有待深化

龍院社區(qū)已實現(xiàn)支部規(guī)范化建設，但黨支部帶領群眾致富及發(fā)展的動力不足；年輕黨員外出較多，黨員作用發(fā)揮不明顯；在村莊的建設和管理過程中，沒有充分調動村民參與的積極性。例如，馬家松園自然村在黨組織的大力領導下對村莊風貌提升做了大量的工作，但由于村民基本不參與管理，時間一長，提升后的小花園、小菜園景觀每況愈下。同時多數(shù)村民過于關注自身利益，遵從對自己有利的規(guī)劃，抵觸對自己不利的規(guī)劃，這也是集聚發(fā)展類村莊普遍存在的棘手問題。

龍院社區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展策略

強化村莊規(guī)劃，促進規(guī)劃實施

基于上述實用性村莊規(guī)劃在編制和實施過程中暴露的問題，建議在村莊的發(fā)展過程中，進一步編制“鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃”或“鄉(xiāng)村振興建設規(guī)劃”，以及基礎設施建設等專項規(guī)劃。在遵循實用性村莊規(guī)劃底線管控、用地導控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向引領的基礎上，深化招商引資項目策劃和儲備，落實保障人居環(huán)境提升和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的基礎設施建設。進一步細化產(chǎn)業(yè)、文化發(fā)展路徑，明確產(chǎn)業(yè)提升項目；進一步深化組織建設，通過此類專項規(guī)劃，明確各板塊建設內(nèi)容，強化落地性和實施性。

落實生態(tài)建設，確定生態(tài)建設核心

深刻踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，結合實用性村莊規(guī)劃劃定的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，嚴守底線，保障綠水青山生態(tài)本底。以人民宜居、宜業(yè)、宜游為發(fā)展目標，確定生態(tài)為核心、農(nóng)業(yè)為基礎、旅游為重點的核心發(fā)展思路。通過推進田園生態(tài)、村莊生態(tài)、森林生態(tài)、水域生態(tài)、文化生態(tài)的全面建設，引領農(nóng)業(yè)向高品質綠色化發(fā)展，創(chuàng)造高品質休閑旅游環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)轉型，提高村民的獲得感和幸福感。

明確以農(nóng)業(yè)為基礎，旅游為重點的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)種植的基礎上，轉變觀念，優(yōu)化種植結構，打造生態(tài)有機農(nóng)產(chǎn)品，創(chuàng)建龍院生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌。引領帶動綠色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力。同時，發(fā)展生態(tài)田園觀光、采摘產(chǎn)業(yè)，賦能鄉(xiāng)村生態(tài)旅游。推動生態(tài)旅游發(fā)展，以上游水庫生態(tài)治理、馬家松園“最美瓦片畫村”建設、龍院自然村人居環(huán)境提升整治為基礎，瞄準周邊社區(qū)、楊林大學城和嵩明縣城周末親子休閑市場，構建集打卡、相親、婚慶、餐飲、戶外拓展、生態(tài)田園觀光、特色采摘體驗和休閑露營于一體的鄉(xiāng)村健康生態(tài)旅游目的地。以生態(tài)促旅游，以旅游促全村人居環(huán)境提檔升級，滿足村民日益增長的精神文化需求，構建完善的產(chǎn)業(yè)鏈條。

治理污水，改進村莊風貌，促進人居環(huán)境提升

建設完善的污水處理系統(tǒng)，杜絕污水向水庫排放。實行雨污分流，統(tǒng)一改造污水溝為暗溝。在地勢較低處建設截污管，污水統(tǒng)一截留加壓收集到縣城污水處理廠進行統(tǒng)一處理。馬家松園自然村延續(xù)瓦片畫的獨特風格，注重提升巷道、宅旁空地等的景觀風貌，在全村范圍打造瓦片畫主題景觀風貌。龍院自然村發(fā)揮民居庭院優(yōu)勢，就地取竹、木等鄉(xiāng)土元素，開展“一院一景”的庭院建設，注重建筑風貌的維護和統(tǒng)一。控制農(nóng)業(yè)面源污染，結合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，提升田園景觀。

加強組織建設，創(chuàng)新建設管理方法

發(fā)揮黨建引領作用，在村內(nèi)分別成立由黨組織委員領導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、文化發(fā)展、人才發(fā)展組織管理小組。每個小組分配黨員，負責聯(lián)系社區(qū)實現(xiàn)各個模塊的網(wǎng)格化管理。各領導小組負責聯(lián)系群眾，宣傳該小組負責模塊的相關政策，促進相關項目的落實。這種方式不僅打破了現(xiàn)有的黨組織管理模式，實現(xiàn)了黨建工作與鄉(xiāng)村治理的深度融合，還能有效提升黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。實行網(wǎng)格化管理，將黨的工作延伸到基層末梢，實現(xiàn)黨務工作與群眾工作、服務群眾與管理群眾的有機結合。創(chuàng)新黨員聯(lián)系群眾的方式，使黨員能夠更加深入地了解群眾需求，更好地為群眾服務。

基于鄉(xiāng)村振興目標的集聚發(fā)展類村莊發(fā)展建議

鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標是促進鄉(xiāng)村振興，助力鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。集聚發(fā)展類村莊規(guī)模較大，密度高，人口多，社區(qū)參與鄉(xiāng)村建設難度大。因此，在進行此類村莊規(guī)劃的過程中，一是應該切實做好調研，明確村莊發(fā)展存在的問題和癥結，有針對性地提出問題和對應的解決辦法，進而編制科學合理的村莊規(guī)劃，循序漸進，穩(wěn)步實施。二是應把生態(tài)環(huán)境治理和人居環(huán)境提升放在核心位置，通過生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興鋪路搭橋，進而促進產(chǎn)業(yè)升級，助推鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。三是發(fā)揮黨組織在鄉(xiāng)村振興中的領導核心作用，切實做好宣傳，強化村民主體地位。讓村民樹立改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是造福子孫后代，關系個人命運和價值的意識。四是要切實加大村莊建設資金的投入，加強對村莊規(guī)劃實施的監(jiān)督和管理，確保規(guī)劃落地見效。此外，還要加強對村干部的培訓，提升鄉(xiāng)村治理能力。

集聚發(fā)展類村莊在各類村莊中屬于較為復雜，發(fā)展較為困難的一類村莊。但這類村莊同時是我們國家目前存續(xù)最多的一類村莊。文章以嵩明縣龍院社區(qū)規(guī)劃項目為例，對集聚發(fā)展類村莊的發(fā)展策略進行了研究。研究結果表明，集聚發(fā)展類村莊的發(fā)展應以鄉(xiāng)村振興為目標導向，以生態(tài)環(huán)境治理為核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為路徑，以加強村莊治理為保障，以滿足人民的物質和精神文化需求為指引，構建生態(tài)、生產(chǎn)、生活內(nèi)生循環(huán)互促體系，這樣鄉(xiāng)村才能得以可持續(xù)發(fā)展。