試析政務信息公開過程中公民隱私權保護的優化方案

黃方

隨著信息社會的發展，隱私的內涵已從傳統的“空間化”隱私轉向“信息化”隱私，出現“個人信息隱私”概念。隱私權是人格權的重要內容，是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護的權利，任何組織或個人不得以刺探、侵擾、泄露、公開等方式侵害他人的隱私權。《政府信息公開條例》主要保障公民知情權，但可能忽略或者不能很好地兼顧公民隱私權的保護。

一、什么是個人隱私權？政務信息公開如何兼顧知情權與隱私權的保護？

學界公認的隱私權研究的起點為發表于1890 年的論文《論隱私權》，作者Warren 和Brandeis 認為，個人保有其情感、情緒、思想以及私生活不對外公開的權利，并且應受到法律保護，他們把“心靈的平靜”視為隱私權的核心。齊愛民將個人信息界定為一切可以識別本人的信息的總和，其中，能直接識別本人的信息，稱作“直接信息”，例如：姓名、肖像、身份證號碼、社保號碼等；不能直接識別個人的信息，稱作“間接信息”，例如：興趣愛好、個人職業、性別、習慣等等[1]。最早關于個人信息保護立法是德國黑森州1970 年頒布的《個人資料保護法》。王利民指出，由于許多個人信息本身具有私密性，政務公開這部分信息，同時侵害了公民的個人信息權和隱私權，應構成侵權的競合[2]。

在大數據時代背景下，信息獲取、處理、傳播的方式發生了翻天覆地的變化，傳統的隱私權也逐步轉變為“信息隱私權”，即從“隱”和“私”的界定，轉向為“可識別”的界分[3]。在政務進行信息公開時，只要能直接或間接識別個人身份的信息，均涉及個人隱私，應受到保護。

二、政務信息公開中公民隱私豁免的規定

在當前的信息社會，個人隱私對外公開后，很可能給個人生活帶來巨大影響和不同程度的社會關系的波動。我國《政府信息公開條例》第15 條規定：“涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政務信息,行政機關不得公開。但是,第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的,予以公開。”根據該條規定可知，為避免對第三方合法權益造成損害，經審查，涉及商業秘密和個人隱私的信息可以不對外公開，法律規定保護了個人隱私權，但同樣給政務工作增加了難度，怎樣界定個人隱私信息，是否公布個人信息，此類工作遵循什么標準或者原則？都需要相關部門意義判定。

三、政務信息公開中涉及公共利益與隱私權之比例原則分析

公共利益的觀念會隨著社會經濟條件、國家的結構及公眾對國家行為合法化的期待等等條件的變化而變化，沒有絕對的邊界，有學者通過對公共利益的歷史解釋、本體解釋、主體解釋和程序解釋闡述其內涵，指出公共利益是公共行政的目標，是行政行為的合法性依據。根據《政務信息公開條例》，有學者把與個人隱私進行權衡的社會公共利益劃分為五類，一是公共健康和公共安全，二是公共資源配置和基礎設施保障，三是促進經濟社會發展，四是對政務使用公共資源的監督，五是對國家機關及其工作人員公務活動的監督[4]，并把第一項視為極端重要的公益，把第二、三項視為重要公益，把第四、五項歸為一般公益。相應地，根據個人隱私的敏感程度、被識別的后果嚴重程度和風險大小，將個人隱私劃分為三個階層，并明確每個階層的隱私信息應獲得保護的強弱程度，以此為依據和標準，在社會公益大小和個人隱私權利價值之間進行衡量和取舍。

（一）政務信息公開的適當性分析

適當性原則是指行政機關所采取的措施必須能夠實現或者至少有助于實現行政目的并且是正確的手段，體現了“目的導向”要求。以猥褻女性違法者的行政處罰信息公開為例，猥褻行為所侵害的利益并不是特定的社會公共利益，而是被猥褻對象的個人權益。

（二）政務信息公開的必要性分析

不可否認，公開猥褻者完整姓名和犯罪細節，對于潛在的違法者能夠起到一定的震懾作用，從而進行一般性預防。這種預防性保護公民權益的方式是想達到一般性預防的目的而進行了信息公開，但也需要考慮完整公布違法者的姓名和犯罪細節的必要性。其依據不僅有《憲法》明確規定的人格尊嚴保護，同樣也有《民法典》和《個人信息保護法》對個人隱私和個人信息的保護。

（三）政務信息公開的價值取向分析

楊立新教授指出，市民社會的民事權利沖突是不可避免的，而權利沖突的實質是利益沖突和價值沖突[5]。《政府信息公開條例》是一項重在保障公民知情權的行政法規，但是如前所述，該條例第15 條即對“知情權”作出了限制。在不違背社會公共利益的前提下，應優先保障公民的隱私權，因為隱私指向人格尊嚴，而人格尊嚴是所有權力的核心，確保了每個獨立個體的道德存在和獨立人格。

四、對政務信息公開工作的建議

（一）堅持公共利益優先原則

在信息社會中，因個人信息涉及的權利主體越來越多樣化，不僅關涉個人利益保護的問題，更有可能與社會公益密切相關，包括但不限于公共安全、公共衛生與健康等利益。公共利益是指不特定多數人的共同利益，其與個人利益是對立統一的關系，當公共利益與個人權利沖突時，筆者認為，公共利益應該處于相對優先的位置。

（二）突出人格尊嚴的價值

齊愛民認為，根據我國憲法關于公民人格尊嚴不受侵犯的規定，人本身才是目的，本人應該自治、自決與本人人格尊嚴有關的事情，而不是他治、他決。因此在個人信息收集、處理和利用過程中，應該由本人享有排他性的支配權和掌控權，即“信息自決權”。“個人信息保護的目的在于維護人格尊嚴”，在政務信息公開工作中，針對“信息隱私”應該采取更加審慎的態度，維護當事人的正當權益，最大限度捍衛人格尊嚴。

（三）健全法律救濟的途徑

如前所述，隨著信息技術的發展，數據搜集、儲存、處理技術越來越先進、成本越來越低，但數據的社會經濟價值越來越高，應用領域越來越廣泛，在利益的驅逐下，不免引發個人信息濫用等問題。而一旦個人隱私被公開或者受到非法利用，在大數據時代信息傳播模式下，將造成不可逆的后果，對當事人造成難以挽回的傷害。鑒于此，應該進一步探索健全法律保護救濟途徑，以應對當前個人信息安全面臨的巨大挑戰及司法困境。

（四）合理平衡法律和民意的關系

行政機關的行政行為應當符合大眾一般性的道德期待和認知判斷，但是一味迎合大眾的情感并不一定符合法律法規的要求。法律是具有抽象性和專業性的規范，法律的適用是理性思維的結果，而民意有時具有非理性特征，表現為大眾的感性選擇。在法治政務建設背景下，行政機關應當回到法律的框架下，切實堅持“以事實為依據，以法律為準繩”，堅持“有法可依、有法必依”，推動提高社會法治水平。

五、結語

在涉及公民知情權和隱私權的權利沖突問題。需要依據比例原則對隱私權和社會公共利益進行比較和衡量，在明確界定公共利益的內涵和外延的前提下，當社會公共利益的價值確實大于個人隱私權的價值時，應當對隱私權進行適當限縮。鑒于此，提出政務信息公開工作應堅持公共利益優先的原則，在不損害社會公益的情況下，應嚴格保障公民隱私權，維護人格尊嚴，同時完善法律救濟措施，彰顯法治精神和人文價值，更好地體現政務信息公開推動政務依法行政、保障民主權利的初心。中國軍轉民