涉村莊規劃案件裁判規則的構建思路

內容摘要：較之于相對完備的城市建設規劃制度，鄉村建設規劃制度起步晚、實施難度大。在農村住房建設糾紛中，實際用地情況與現時規劃是否符合、規劃調整有無引發權利減損是常見的法律爭議點。這些問題的出現與鄉村建設規劃制度在概念闡釋、程序建構、補償制度等方面不夠完善相關，并將對村民土地財產權利產生影響。在構建此類案件的裁判規則時，既要重視村莊規劃的法定效力，又要結合地方歷史政策、村莊規劃的現時狀態等情況進行綜合評價。對于因規劃變更造成財產損失的村民，需進一步明確補償機制。

關鍵詞：村莊規劃；城鄉規劃法；土地管理法；宅基地使用權

中圖分類號：D922 """"""文獻標識碼：A

文章編號：2095-7076（2024）02-0032-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2024.02.003

近年來，農村住房的經濟價值不斷提高，在2018年《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提出探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的實現形式后，歷年中央“一號文件”都曾提及適度放活宅基地和農民房屋使用權。但是，作為宅基地上建房許可審批依據之一的村莊規劃在不同區域編制進度不一、質量差異較大，部分地區還因為經濟發展需要變動規劃，致使用地性質改變，原有建筑無法取得許可證明。2023年，中央“一號文件”明確提出要“加強村莊規劃建設……支持有條件有需求的村莊分區分類編制村莊規劃，合理確定村莊布局和建設邊界。”在此背景下，村莊規劃得到了更多關注。

在現有的研究中，空間利用、規劃類別乃至在鄉村振興背景下如何推進地方編制特色村莊規劃，是城鄉規劃學者重點關注的內容。①" ①參見周宣東：《因村而異，分類編制——徐州地區村莊規劃編制實踐》，載《規劃師》2015年第11期，第77-82頁；何芳、胡意翕、劉嘉容、郭淑紅、廖遠琴：《宅基地人地關系對村莊規劃編制與實施影響研究——以上海為例》，載《城市規劃學刊》2020年第4期，第67-72頁。從事“三農”研究的學者對于農村違法占地建房、宅基地合法利用等議題較為關注。②" ②參見郭君平、仲鷺勍、曲頌、朱鐵輝：《抑減還是誘致：宅基地確權對農村違法占地建房的影響》，載《中國農村經濟》2022年第5期，第72-87頁；趙冰、于麗娜、張清春：《農民違法占地建房監管難題該如何破解》，載《資源與產業》2010年第3期，第106-108頁；程雪陽：《體系解釋視角下農村違法占地建房執法權限爭議的解決》，載《政治與法律》2022年第10期，第33-44頁。法學學者的關注點集中在城市規劃，如耿寶建以控制性行政規劃為切入點，分析了控規的可訴性、涉城鄉規劃行政案件中的原告資格、適格被告等問題。①" ①參見耿寶建：《涉城鄉規劃行政案件裁判規則構建初探——以控制性詳細規劃案件為切入點》，載《法律適用》2021年第11期，第92-96頁。趙宏以鄰人公權利保護為切入點，認為在規劃許可訴訟中，法院審查不應局限于對許可是否符合規劃的客觀審查，還應擴張至對鄰人是否存在主觀公權利及該權利是否受損。②" ②參見趙宏：《規劃許可訴訟中鄰人保護的權利基礎與審查構造》，載《法學研究》2022年第3期，第86-102頁。陳越峰在研究城市規劃時提出，規劃是利益分配的機制和技術標準，而城市空間利益正當分配是一個多階機制和連續過程。③" ③參見陳越峰：《城市空間利益的正當分配——從規劃行政許可侵犯相鄰權益案切入》，載《法學研究》2015年第1期，第39-53頁。肖澤晟則從更為具體的采光權入手，在行政法層面闡述規劃許可變更對和諧相鄰關系的影響及其保護路徑。④" ④參見肖澤晟：《論規劃許可變更前和諧相鄰關系的行政法保護：以采光權的保護為例》，載《中國法學》2021年第5期，第202-223頁。總體而言，學界對于村莊規劃雖然有一定關注，但是不同學科之間的研究相對獨立，在法學領域，研究集中在城市規劃制度相關問題上，對于由村莊規劃引發的相關糾紛如何進行解決，依然有待進一步研究。

鄉村建設進入發展快車道后，為暫時沒有編制規劃的村莊制定規劃、因各種原因變更現行村莊規劃的情況時有發生，規劃的變動可能使得早期未按照村莊規劃建造的農村住房因不符合規劃而失去合法性，或是原本可以用于建房的土地不再被允許建設。當村莊規劃變更對農村住房的建設造成限制時，法院應如何定分止爭？村莊規劃在此類案件的裁判中應發揮怎樣的功能？為回答上述問題，本文以村莊規劃變更引發的農村住房建設訴訟案件為觀察對象，重點關注糾紛產生的原因和糾紛進入訴訟程序以后司法機關的裁判情況，力圖為涉村莊規劃案件提供合理的裁判思路。

一、鄉村建設規劃制度的形成與問題

當前我國的鄉村建設規劃法律制度是由《城鄉規劃法》《土地管理法》等法律，以及住房和城鄉建設部發布的《鄉村建設規劃許可實施意見》（建村〔2014〕21號）等行政規范性文件所構成的。較之于已經相對成熟的城市規劃管理，鄉村建設規劃許可制度在很長的一段時間內處于被忽視的狀態。

（一）從城市規劃法到城鄉規劃法

規劃制度一般是從城市開始，后逐漸向鄉鎮、農村地區延伸。“八二憲法”第10條將土地性質做了兩分：城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。從立法進程來看，1984年1月5日，國務院頒發了《城市規劃條例》，以行政法規的形式對城市建設用地許可、建設工程許可等內容作出了規定。1986年《土地管理法》頒布，其第37至38條規定農村居民住宅、鄉鎮企業或公共設施等建設需要按規劃進行。

在當時，城市與農村的發展水平差距較大，城市土地價值遠高于大部分農村地區，故在城市率先建立了專門規劃制度。1989年12月，隨著《土地管理法》的深入實施和改革開放后城市的快速發展，《城市規劃法》應運而生。該法規定了城市規劃制定、新舊區改建、規劃實施等內容，并在《城市規劃條例》的基礎上，形成了“一書兩證”⑤" ⑤“一書兩證”指的是城市規劃行政主管部門核準發放的建設項目用地預審與選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。的建設規劃許可制度，明確了違反規劃的法律后果，使得城市規劃許可有了較為清晰的管理依據。而鄉村建設規劃許可制度的出現稍晚于此，其雛形可以追溯到20世紀90年代的鄉村建設項目報建制度。1993年出臺的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對村莊和集鎮規劃的制定及實施作出了規定，具體包括建房審批手續、施工管理等內容。但是，鄉村地區的建設規劃仍缺乏全國人大及其常委會頒布的法律支撐。

進入新世紀后，城鄉二元分割的結構逐步被打破。第十個五年規劃提到，要“打破城鄉分割體制，逐步建立市場經濟體制下的新型城鄉關系。”2008年，《城鄉規劃法》頒布，鄉村進入了被統籌管理的范疇，形成了“一書三證”①" ①“一書三證”指的是建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證。的城鄉規劃許可體系。2014年1月，住房和城鄉建設部印發了《鄉村建設規劃許可實施意見》，對鄉村建設規劃許可的原則、實施的范圍和內容、申請的主體和程序等多個方面內容作出了規定，并將執行方案的制定權力交給了地方政府。如在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的，各省、自治區、直轄市可以自行制定規劃管理辦法。各省、市、區應聲而動，頒布了一系列地方規范性文件。這些文件與《城鄉規劃法》《土地管理法》一同建構起了我國的鄉村建設規劃許可制度體系。

我國鄉村建設規劃許可制度具有分散性、地方性。這一方面是因為城市的經驗無法直接遷移到農村；另一方面，不同地區發展程度不同，更宜在程序和原則上予以指導，將規劃管理辦法制定的權力交給地方。各地也可以根據實際情況，對不同類型鄉村建設的規劃許可內容和深度提出具體要求，形成相應的指導文件。故在鄉村建設規劃領域的上位法的制定、修訂中，采用的是以原則性規定為主的立法模式，各地區制定的配套政策和實施辦法才是實踐中的主要執行依據。

國家選擇什么樣的規劃制度，受到土地產權制度的約束，而法律賦權和產權保護規則不同，規劃制度的特性就會不同，其產生的交易成本和資源配置效果也將作出相應改變。②" ②參見彭雪輝：《論城市土地使用規劃制度的產權規則本質》，載《城市發展研究》2015年第7期，第42頁。區域規劃決定著土地使用的性質和強度，進而決定了土地的價值。區劃也影響著相鄰土地業主相互之間的利益關系，規劃的變更將影響到業主利益關系的變化。③" ③參見朱介鳴、劉宣、田莉：《城市土地規劃與土地個體權益的關系——物權法對城市規劃的深遠影響》，載《城市規劃學刊》2007年第4期，第58頁。較之于關注發展趨向、產業結構的規劃，管理土地利用或是變更土地類型的用地規劃具有一種“隱性強制”，雖然它是基于未來用地考量而做出，但是常被用于評價過去一段時間的用地行為是否合法、恰當。從沒有規劃到有規劃，或是出現“計劃趕不上變化”的情況時，原有的利益平衡狀態將被打破，致使糾紛產生。這種情況在城市快速發展階段，以及農村土地價值上升、市場需求擴大時較為明顯。

（二）被忽視的村莊規劃

早在1982年，國務院召開的第二次全國農村房屋建設工作會議已經提到，要“發動各地用二三年時間，分期分批把村鎮規劃搞出來……規劃可以先粗后細，首先解決合理布局、控制用地的問題，然后再進行詳細的規劃。”1986年的《土地管理法》也提及了對鎮、村建設用地的規劃要求。但是，這些要求在整體上仍是服務于經濟較為發達的鎮或是城市近郊地區。

2019年修訂的《城鄉規劃法》規定，“城鄉規劃”包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃五種類型，規劃經過合法、正當程序制定并生效后，具有法定效力。但是，考慮到我國幅員遼闊，各地發展情況存在差異，且規劃編制、實施需要一定的經濟基礎，該法沒有強制所有的鄉村制定規劃。縣級以上地方人民政府可以根據本地農村經濟社會發展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域，除此之外的區域，則是“鼓勵、指導制定和實施鄉規劃、村規劃”。這種差異化設計是基于實際情況考慮，但也在一定程度上導致部分地區對于規劃缺乏足夠的重視。基于種種歷史和現實的因素，20世紀80年代以來的村莊規劃未能成為村莊用地的直接依據，更多被視為村莊政治、經濟、文化發展的綱領。久而久之，至今日強調“依規建設”之時，不免出現以下幾個問題。

一是歷史遺留問題的查證缺乏依據。“鄉村建設規劃許可證”是宅基地上建造房屋所需取得的證照之一，但是鄉規劃與村規劃之間存在差別。因為就編制和實施主體而言，鄉的管理機構是國家機構，被列入行政管理序列，而村莊內部的管理采用村民自治的形式，這就使得村莊規劃的編制和報批既需要按照上位法的規定，也要遵從《村民委員會組織法》及其相關村規民約的規定。而這些參照依據非常零散，又可能幾經修改，難以驗證其本來模樣。另外，編制與實施規劃的諸多要求與各個村落復雜的現實情況難免出現差異。事實上，不少村莊還不具備編制村莊規劃的能力，上位規劃對于村內宅基地的安排、土地利用情況勘探有待進一步細化。雖然全國各地已經提倡村莊制定相應用地規劃，但是各級各類規劃缺乏系統性，難免會出現重疊規劃或者規劃沖突等現象。在地理維度上可能出現地塊重疊、重復規劃，耕地、林地與建設用地邊界模糊的問題。國土空間調查通常以“所見即所得”的方法記錄土地性質，尚有不準確的可能性，如若出現地塊登記錯誤，則進入土地管理范疇，還需要另行申請修改和調整，耗費更久的時間。在技術手段不夠發達的時期，無論是測繪還是記錄都可能出現問題，而相關檔案多以紙質形式存儲，卷帙浩繁、不易保管，作為依據的原始用地規劃情況難以查證。

二是村莊規劃的法定效力與現實之間存在張力。從現行法來看，《城鄉規劃法》第2條第2款規定：“本法所稱城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。”作為法定規劃的村莊規劃是鄉村建設規劃許可審批的重要依據，涉及是否分配宅基地、具體分配地塊所處位置等多方面內容。在規劃觀念不強、規劃能力不足的情況下，如若村莊規劃無法達到可供給“依圖審批”的精確度時，法定規劃的效用將大打折扣，村民個人的財產性權益也將受直接影響。而在現實中，村莊規劃的編制仍然存在較大隨意性，即使是在已經編制了村莊規劃的地區，也常常做不到“依規而建”。若是追溯到更早的時期，農村地區空地尚多，農民“有地就建”、世代居住，對村莊規劃、用地規劃等概念聞所未聞，而若強行將不符合規劃之建筑予以拆除，成本較高，又容易引發社會矛盾。

三是規劃變更引發的財產損失沒有明確的補償標準。近年來部分農村地區土地價值快速上升、地區規劃有較多變動，同一村落在不同的時段有不同的規劃，土地的用地類型在不同時期的村莊規劃中如若被更改，導致原有宅基地無法按照預期進行住房建設時，將使得村民原本可用于建設的面積縮減甚至消失，對村民的宅基地使用權產生限制。對于此種潛在的財產性侵害，尚缺乏相應的補償機制。

如若村莊規劃難以發揮其功能，則與規劃連帶之產權問題也將隨之浮現。宅基地使用權是常見的村民土地財產權類型，村莊規劃的制定與變更將對其取得、行使都產生一定影響。涉村莊規劃變更的農村住房建設糾紛呈現出了鄉村建設規劃體系的潛在問題，這有助于進一步觀察糾紛背后的制度性困境。

二、村莊規劃變更引起的農村住房建設糾紛

村莊規劃的變更主要有兩種形式，分別是沒有規劃的地區制定規劃和已有規劃的村莊重新制定規劃。變更發生的原因有多樣性，比如響應國家政策編制規劃、因上級規劃調整相應地調整村莊規劃、因本村經濟發展需要重新規劃等。其中，宅基地是村莊用地規劃的重要組成部分，村莊規劃的變動可能使得宅基地使用權受到限制，如該地塊在變更后的規劃中已無法用于房屋建造等。農村住房建設糾紛在全國各地具有普遍性。宅基地的所有權歸屬于村集體，主要用于建造村民住宅，用地性質為村集體建設用地。與宅基地使用權相關的規劃許可訴訟大多存在取得、行使權利時出現不符合法定規劃之情形。一方面，不同的村落在不同的時段有不同的規劃，而村莊規劃是劃定預留可分配宅基地面積的主要依據，也是宅基地使用權取得許可的審批依據。同一塊地的用地類型在不同時期的村莊規劃中如若被更改，將使得村民原本可分到的宅基地面積縮減甚至消失，也可能因為土地資源調查手段不足致使“一戶多宅”、四至不清、用地類型混亂等情形發生。另一方面，村莊規劃在具體的空間定位上可能存在不夠精確、為增加可分配宅基地面積故意置換用地類型等問題，可能侵害鄰人的合法權益。

（一）空間錯位

在實踐中，較為常見的涉宅基地使用權的規劃許可糾紛是由“空間錯位”引發的，即在非建設用地區域如林地、耕地上建造房屋，造成被視為違法建筑、占用公共設施用地等后果。但是，這種“空間錯位”的形成原因多元，在規劃編制與數據測繪環節都可能會出現鄉村規劃與現實情況不符，致使訴訟產生。

1.規劃編制有誤

農村房屋建造有其習慣，先規后建、依規建造的理念尚未得到推廣和嚴格執行，我國農村普遍存在報建難、不報建、搶建甚至違建等情況。①" ①潘裕娟、章征濤、王朝暉：《面向村民住宅的鄉村建設規劃許可實踐研究——以珠海市農村地區為例》，載《城市規劃》2020年第7期，第46頁。有些舊式村莊沒有經過科學規劃，容易造成土地資源浪費。王春暉等人在實地考察了宅基地和農村自建住宅建設規劃許可管理工作后發現，村莊規劃不科學、不合理，宅基地指標得不到落實，歷史形成的宅基地面積超標，“一戶多宅”以及農村村民亂占耕地建房問題較為突出。②" ②參見王春暉、賈天乾、趙公寅：《農村住宅建設規劃許可審批制度思考》，載《中國土地》2022年第2期，第53頁。

作為法定規劃，村莊規劃在司法審判中被視為判斷建筑合法與否的重要依據，但是并非所有的村莊建設都有規可循。據《城鄉規劃法》第3條的規定，鄉規劃、村莊規劃的編制遵循“因地制宜、切實可行”的原則，在經濟社會發展水平較低的區域不強制編制規劃；又因區域地理、文化、經濟發展差異較大，不同村莊的規劃編制詳細程度、質量高低各異。如在潘某林與潘某貴排除妨害糾紛一案中，被告在符合村莊規劃的情況下，在宅基地上建立房屋，所建房屋阻擋了原告的正常出入。法院認為，“沒有證據證明村委做村莊規劃時案涉爭議地塊有預留出通行道路，也無法證實該地塊存在歷史形成的通道，故原被告之間的道路通行糾紛非因宅基地上房屋建造不當產生，應交由人民政府處理。”③" ③江蘇省灌云縣人民法院（2018）蘇0723民初5469號民事裁定書。也即在該案中，一方當事人在宅基地上新建房屋這一行為本身不是造成另一方當事人出行不便的直接原因，這一糾紛的產生需歸因于村莊規劃不夠合理。這類案件雖常以民事訴訟之形式尋求救濟，但在根源上需通過規劃許可訴訟尋求解決。

中國農村的土地問題極為復雜，同一地塊可能同時受退耕還林還草，或是耕地恢復、增加平衡等多項政策共同影響，這為村莊規劃的編制和宅基地使用權申請審核埋下了潛在的風險。我國嚴格執行耕地紅線政策，在耕地或是其他自然保護地上建造房屋被視為嚴重違反村莊規劃之行為。在村莊規劃中，可能出現將不宜耕種的山地、丘陵地劃為耕地，將原耕地規劃為宅基地的做法，以此規避耕地紅線控制。面對違反規劃將非建設用地劃為宅基地、違法建造房屋的情況，行政部門可以進行強制拆除。情節嚴重時，還將觸犯刑法。在自然資源部公布的100起涉刑土地案件中，就出現了多起占用永久農田將其作為宅基地的情形，如蔡甸區索河街道某村委會未經批準擅自占用本村土地37.88畝（耕地37.52畝）建房、梁河縣芒東鎮清平村清平五組楊某某向小寨子二組村民楊某忠等人非法購買土地7.2畝（永久基本農田5.17畝）建房等。④" ④自然資源部：《自然資源部公開通報100起涉刑土地違法案件》，載自然資源部網站，http：//gi.mnr.gov.cn/202112/t20211223_2715588.html，2024年1月6日訪問。

2.地塊標記錯誤

《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地，對于非建設用地，未經審批不能用于宅基地。宅基地屬于村民住宅用地，在類別上屬于建設用地，個別地區對于村民住宅建設用地類型制定了更為詳細的劃分標準。⑤" ⑤如在佛山市南海區，村集體所有宅基地被劃分為禁建區、限建區和可建區，不同區域可予審批的宅基地及地上住宅限制不同。禁建區停止新增單家獨院類型的宅基地審批，以推進舊村改造和村居社區公寓建設為主。而在限建區，則允許農村住宅改建、擴建、遷建，并積極推進村居社區公寓建設。參見《佛山市南海區農村宅基地管理規定》，南府〔2022〕81號，2022年6月29日發布。在土地調查中通常以實地現狀為認證依據來確認用地類型，但是，受客觀技術限制，村內土地實際的使用情況可能與國土部門登記的用地類型不吻合，在新一輪的土地調查和土地利用情況清查中引發糾紛。如在張某要求確認北京市延慶區井莊鎮人民政府作出強制拆除決定違法一案中，土地管理部門依據2006年以來的土地規劃性質圖判定張某房屋所在地的土地規劃性質為林業用地區域，未經審批不能用作村民住宅用地，故鎮政府以張某宅基地上房屋未取得規劃行政許可、屬于違法建設為由予以強制拆除。但根據原告提供的宅基地登記卡、老房屋照片等證據可知，在2006年以前此處即為村民宅基地，而在新的用地規劃中未予登記在冊。法院認為，土地管理部門以未取得規劃許可的材料為由認定張某的房屋為違法建設有所不當。但涉案房屋已經被拆除，僅能確認這一強制拆除行為違法。①" ①北京市第一中級人民法院（2021）京01行終42號行政判決書。這一案件呈現出我國在建立較為完備的城鄉規劃、用地管理規范之前，因科技手段有限，存在地類調查不清、歷史權屬登記不明等現實情況。

（二）時間錯位

就已經取得或是本應取得的宅基地使用權而言，也可能因為地區發展需要、城市開發邊界外拓等因素無法按期獲得或使用。從時間維度上看，因早期土地調查、土地規劃制度不夠完善，致使“一戶多宅”、四至不清、權屬不明的情況時有發生。經過多輪宅基地制度改革后，這些問題也未能完全解決。隨著城鎮化進程加快、鄉村振興戰略的穩步推進，宅基地價值逐漸上升，尤其是在東南沿海地區，用地需求擴大，地方開始修改、調整既定的村莊規劃、控制性規劃等詳細規劃，致使村民預留宅基地減少、歷史遺留問題顯現。因為不同時期的村莊規劃中對宅基地用地類型的劃定情況不同，致使“時間錯位”，易引發糾紛。

1.因臨時調整規劃產生的糾紛

在一些訴訟中發現，地方政府通過“批復”的形式準許在集體土地上建造房屋，這一行政行為具有臨時性，不在既定的村莊規劃內容中，存在侵害部分村民的宅基地使用權益的風險。如在張某彬訴某縣人民政府土地行政管理案中，為解決馬路市場問題，某村擬建設集貿市場，因為建設需要墊高地基，將影響附近宅基地的地基和排水。縣政府批復同意集貿市場建設。但據規劃局所公開的信息，該村集貿市場不符合規劃用地性質，沒有辦理《鄉村建設規劃許可證》。法院認為，該批復與村莊規劃不符應屬違法，但鑒于村集貿市場工程已經基本完工，該工程系為解決“馬路市場”所建，符合社會公共利益，則原批復也不予以撤銷。②" ②河南省高級人民法院（2018）豫行終379號行政判決書。據《城鄉規劃法》《土地管理法》及其他鄉村建設規劃許可規定，規劃不能隨意修改，確需變更的，應向作出鄉村建設規劃許可決定的行政機關提出申請，依法辦理變更手續。通過行政行為變更原鄉、村莊規劃用地安排，可能會對村集體、村民個人基于村莊規劃產生的信賴利益產生一定減損。

2.因編制新規劃產生的糾紛

在發展過程中，農民搬出祖宅向外占用非宅基地甚至耕地建房，村內宅基地被閑置，久無人居住，“空心村”等現象日趨普遍，不少地區已經開始編制、調整村莊規劃，以期讓規劃適應經濟發展需求。規劃的變更可能改變宅基地的面積、用地屬性，對既有土地財產權利的使用施加一定限制。

一種是因用地規劃調整導致宅基地在取得、使用、流轉等環節出現問題。在杜某珍訴某市國土資源和規劃委員會土地行政管理案中，原告杜某珍于2015年因分戶取得一處宅基地使用權，于2016年向所在村委提交了建房申請。2017年1月，土地開發中心與某經濟聯合社就某村簽訂《用地補償協議》，案涉宅基地在征地范圍之內。被告“資規委”提出，案涉地塊位于《某村村莊規劃（2013—2020）》中，屬于規劃控制范圍，原則上不允許新增宅基地建設。法院認為，“涉案地塊已納入集體土地征收范圍，征收土地預公告已發布，國規委作出涉案地塊不能再進行農村非公寓式住房建設的答復，并無不當。由于情況變化等原因，被告重新審查時，原告通過村委會提出的《鄉村建設規劃許可證》申請已不符合核發條件。”③" ③廣州市鐵路運輸中級人民法院（2017）粵7101行初1920號行政判決書。雖然法院以程序不當為由判定被告作出《關于某鎮某村村民住宅申辦〈鄉村建設規劃許可證〉的復函》行為違法，但這未能改變不能在該處宅基地上建房之事實。

另一種情況是，原宅基地地塊雖然存在，但是因為生態保護等事由不再允許建造房屋，失去其主要功能。在鐘某訴某市自然資源和規劃局資源行政管理一案中，原告在1998年取得案涉地塊宅基地使用權，并經法定程序取得《建設用地規劃許可證》，據當地政府文件的規定，相關范圍內嚴禁個人建住宅，對于建房手續齊全但尚未建設的，由政府土地儲備部門統一收儲。原告宅基地位置被納入公園景觀區域，不得再建造房屋。一審法院認為，這一規劃調整對原告合法權益造成損失，應給予補償。二審法院確認了案涉事實，但認為原告起訴時已超過法定起訴期限，撤銷原判。①" ①湖北省咸寧市中級人民法院（2020）鄂12行終24號行政裁定書。

近年來，“保護生態環境，建設生態文明”的理念得到廣泛響應，不少地區調整了既有的規劃，將本可用于建設的用地類型劃作林地、草地，或制定詳細規劃，規劃區內禁止建造房屋等。這些舉措將在一定程度上限制區域內宅基地使用權的行使。然而，當前城鄉規劃行政案件中的疑難問題較多，理論界對此問題探討較少，實務中裁判標準不統一的現象較為普遍。②" ②耿寶建：《涉城鄉規劃行政案件裁判規則構建初探——以控制性詳細規劃案件為切入點》，載《法律適用》2021年第11期，第89頁。在農村地區更是如此，各地在處理因規劃調整導致的集體土地征收或集體建設用地收儲的過程中，統一、規范的制度尚待建立。

三、涉村莊規劃變更案件裁判規則的構建

隨著國家加強鄉村建設，嚴格執行“依規而建”，不斷精細化農村用地管理，早期不夠規范的村莊土地規劃、管理工作留下的權屬不清、登記不全、規劃有誤等問題逐漸顯現，法院可能要面對更多鄉村建設規劃許可相關糾紛。本文在前述相關裁判梳理、分析的基礎上，認為就此類案件而言，“規劃許可證”應被視為村內建筑合法與否的重要但非唯一依據，不能僅以不具有規劃許可證或是該建筑與現時規劃不符即認為該建筑違法。當因規劃變更確需限制村民土地財產權時，需給予合理補償。

（一）村莊規劃是判斷農村住房合法與否的重要依據

村莊規劃中蘊含了土地管理、規劃許可等法律法規對宅基地使用權的限制。例如，《土地管理法》第62條規定，“村莊規劃應當統籌并合理安排宅基地用地”。又如，《土地管理法實施條例》第33條第2款規定，“鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當統籌考慮農村村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍。”2019年5月29日發布的《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）指出，村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等活動的法定依據。一項合格的村莊規劃，其用地規劃既集合了國家立法與地方性法規的規定，又依據當地特殊地理和文化環境，能夠作為管理村莊土地利用行為的依據。

違法建筑通常指未取得建設規劃許可證，或者未按照建設規劃許可證要求建設的房屋及建筑物。農村自建房、公共設施、農用設施等村內建筑，均可能涉及建設規劃許可證的取得問題。以宅基地上的農村住宅為例，自啟動宅基地使用權申請程序起，村莊規劃即作為法定審查依據之一，至宅基地上房屋建成乃至翻新，都需要符合村莊規劃的要求。村莊規劃基于村莊實際、土地管理、自然資源與人文風貌保護等綜合考慮，覆蓋了宅基地使用權申請、批準、使用的全過程。法定規劃是宅基地審批的重要依據，涉及是否分配宅基地、具體分配地塊所處位置等多方面內容。法定規劃對宅基地管理提出了限定性要求，在規劃制定與依規建設過程中，違反限定性規定將無法通過審批，或出現行政違規。

相應地，規劃許可證可資證明的范圍，是取得證件時需審查的內容與程序，而不能以現時的規定作為評價標準。法院在判定宅基地上房屋屬于違法建筑時，常以“不符合村莊規劃”為結論，相應的論據有建筑面積超過村莊規劃的限制、未取得規劃許可證、未履行合法完整的報建手續、宅基地所處地塊已被征收等。“不符合村莊規劃”是“不符合國家強制性標準”的簡約表達，出現沒有“規劃許可證”這個現時的結果，可能是由多種原因導致的，還需要作出進一步考察。

（二）村莊規劃不是判斷農村住房合法性的唯一依據

較之于規劃編制環節可訴性問題的爭議，在規劃實施環節出現糾紛時，已經有較為完善的司法審查標準。但是，在不同地區以及不同發展階段，當規劃與實際用地、建設情況不一致時，還需要關注其背后是否有歷史與地域因素的影響。

在農村，鄉村建設規劃許可證是判斷建筑是否違法的主要依據，但非唯一依據。受歷史遺留因素影響，各地經濟發展情形不一、土地利用管理方法有別、基層治理能力差異較大，若出現村民現有的房屋與用地規劃不符合的情況，需綜合鄉村規劃的狀態、具體行政行為的技術規范要求來進行合法性判斷，不能僅憑現時用地規劃來判斷其宅基地使用權和地上房屋所有權之狀態。如若要將地上建筑物判為違法，需綜合考慮村莊歷史、地理、文化等多重因素。農村土地的管理具有地方性，在實際的執法中，有的地區以是否有規劃許可證書為界，缺少證書即為違法；有些地區則認為，只要在建設時符合鄉村規劃，即認可宅基地使用權人的正當權利，縱使宅基地未辦理規劃許可證也在所不論。如果僅憑有無規劃許可證、不符合現時村莊規劃即認為村民房屋為違法建筑，則易使村民財產權利受損。

審判機關不必然對具體的地方房屋規模、宅基地使用情況有精準了解，但依據經由法定程序編制、具有法定效力的現行村莊規劃，可以將案涉地塊和建筑與之比對，如若存在違反規劃之行為，還需要進一步審查。面對許可證缺失的狀況，需要結合其缺失緣由進一步判斷，不同的判斷結果將指向截然不同的補償或處罰機制，相應地也會影響法院對行政行為的合法性評價。

一是依據所在地區法律法規，在房屋建造時應該申領許可證，但自始沒有完成許可審批程序。就此類建筑，若無法補正資質，或是在建造當時即不符合規劃，政府可以認定為違法，并進行強制拆除，予以相應處罰。《城鄉規劃法》第65條為鄉、鎮政府設置了對違法建筑的拆除權，對鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，可以責令停止建設、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。在公示宅基地上房屋不符合村莊規劃，責令整改但逾期不改時，可依《行政強制法》第44條之規定強制拆除。

二是出現村莊規劃有誤導致宅基地使用權受損之情形，法院通常會依照取得宅基地所有權當時的法定規劃確定權屬，保護合法財產權益。對于已經完工的建筑，如若確有違反規劃之情形，在不損害他人利益、符合公共利益的情況下，可以宣告行政許可行為違法但不予以撤銷。

三是已建成的建筑具有可拆分性，部分建筑可獲建設許可證明。在前述張某不服規劃管理限期拆除違法建筑、罰款處罰案二審審理中，被上訴人某鎮政府未就張某建設房屋是否符合村莊規劃之事進行審查、未考慮應否先行采取責令補辦手續等因素便作出《強制拆除決定書》。北京市第一中級人民法院重申了一審法院的觀點，認為“行政執法的強度應當與行政管理的精細度相匹配，對于涉案房屋的處理，井莊鎮政府有進行進一步調查和斟酌的必要。”①" ①北京市第一中級人民法院（2021）京01行終42號行政判決書。出現村莊規劃對于宅基地使用權規劃不清，或因歷史原因造成權屬模糊等情況時，行政機關若徑直以村莊規劃為依據要求強制拆除，可能對村民的宅基地使用權造成一定損害。相反，細致地審查地上房屋建造各項程序是否合規、規劃本身是否存在問題、行使宅基地使用權是否確實違反村莊規劃，或許是更好的選擇。在評價宅基地上建筑的違法性時，可以區分整體與部分，對于能夠切割的、超出規劃許可的部分予以強制拆除，如若一并將不涉及違建的部分予以拆除，實則是對村民合法利用宅基地之權利的損害。

鄉村建設規劃許可訴訟中空間與時間“錯位”的出現是因早期農村土地利用缺少規劃、規劃不夠科學、規劃先行理念不夠深入所致。在司法審判實踐中，需要對行為性質進行階段性剖析和實質性審查，以避免將時空“錯位”的不利后果交由村民承擔。

（三）因規劃變更導致農村住房建設受限應給予合理補償

《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這一條款暗含了國家在土地管理方面為公共利益需要可對公民財產施加合理限制的意涵。制定新的規劃、變更舊的規劃通常都是基于當地發展的需要，且具有一定的周期性，具有公共利益的性質。但是，規劃變更的補償標準仍有待確立。

《鄉村建設規劃許可實施意見》第7條提到，如若出現變更或撤回已經生效的鄉村建設規劃許可證之行為，因此給被許可人造成財產損失的，應依法給予補償。作為該意見依據的《城鄉規劃法》中也有規定，因依法修改城鄉規劃給被許可人、利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。與已然較為成熟的征收制度不同，在《城鄉規劃法》《鄉村建設規劃許可實施意見》中僅提及“對于變更需要給予補償”，這類由規劃變動引發的補償制度尚未有清晰規定。因歷史原因未能及時辦理或者難以辦理規劃許可證的建筑可能會被判為違法建筑，進而難以獲得補償。

除了要保障村民已經取得的財產權益外，還需保障公民的預期財產權。《行政許可法》第8條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。”村莊規劃大多以10—15年為一周期，其間建設工程審批需以村莊規劃為準據，不能隨意變更，否則可能侵害村民取得宅基地使用權之權利。作為法定規劃，村莊規劃經法定程序審批后生效，對于規劃區內生活的農民而言產生信賴利益，如若需對規劃進行修改，應經過與制定程序相同嚴格的程序，否則可能出現因上級規劃修改、臨時性土地管理政策而使原本應取得宅基地的農民失去土地或不能獲得足額面積宅基地的情形。

那么，應如何界定變更規劃補償之性質？從比較法的視角看，就規劃變更的補償制度已經有一些經驗積累。比如，荷蘭所采用的是分區規劃與土地征收相結合的做法，當政府希望改變土地用途時，首先需要改變相應的分區規劃，但是依原規劃建造的房屋不必然將被拆除，土地和房屋的所有權人沒有依據新的規劃改變現有用地方式的法律義務。但如果政府認為需要按照新的規劃重新開發該地塊，則需要對土地進行征收，由此也必須對因為規劃變更遭受損失的人依照市場價格給予完全補償。①" ①程雪陽：《荷蘭的分區規劃、土地征收與房地產管理》，載《行政法學研究》2012年第2期，第125-126頁。農村地區對于重新規劃土地、提升利用效率的需求沒有城市迫切，在規劃修改方面經驗較少。我國臺灣地區曾積極探索過村莊更新問題，從限制的形式看，如若為了整體風貌，對農村房屋高度、容積率、外部裝飾風格加以規定，將被視為是對財產權利的管制，可參考“管制性征收”予以補償。②" ②陳明燦：《財產權、土地使用限制與損失補償》，翰蘆圖書出版有限公司2001年版，第353頁。雖然不同國家或地區對于規劃變更引發的補償問題有不同的處理方式，但是補償認定思路與土地征收補償頗為近似。宅基地使用權是用益物權，在宅基地上建設房屋是行使這一權利的方式，當規劃變更致使權利無法按照預期行使，或是使用權利遭到限制時，在補償安排上，可以參考土地征收補償之舉措，采用重新安排宅基地建房、提供安置房、給予貨幣補償等方式，使村民“原有生活水平不降低、長遠生計有保障。”

四、結語

長期以來，《城鄉規劃法》對于鄉、村一級的規劃沒有作出過多限定，鼓勵各地鄉村根據自身實際編制、實施規劃內容。隨著鄉村振興戰略的持續推進，鄉村土地資源價值日益增長。國家不斷重視村莊規劃，鼓勵并支持有需要、有條件編制村莊規劃的地區盡快完成編制工作，并對已有的村莊規劃依據實際發展情況進行調整完善。2023年5月，自然資源部發布《關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發〔2023〕69號），提出將“優化鄉村建設規劃許可管理”，規范村莊規劃編制與規劃許可行為，要求“依據依法批準的村莊規劃核發鄉村建設規劃許可證；未編制村莊規劃的，可依據縣或鄉鎮通則式的國土空間規劃管理規定，核發鄉村建設規劃許可證。”

規劃變更大多出于國計民生之考量，在美麗鄉村建設與鄉村經濟發展的過程中，這種調整不可避免。村莊規劃變更可能引發對村民已經擁有和期待擁有的土地財產權利的限制。在糾紛處理時，司法機關既要重視村莊規劃的功能，又應看到其現實中既有的運用情況，最大限度保障村民的土地財產權利，不應在無法提供規劃許可證或是建筑與現時規劃不符時直接視之為違法建筑，允許行政機關進行強制拆除。

土地問題多元、復雜。與英美財產法或是歐陸物權法體系不同，中國的土地制度兼具公法與私法雙重性質。①" ①聶鑫：《中國公法史講義》，商務印書館2020年版，第174-175頁。這種復雜性在農村住房建設糾紛中可見一斑：既要看到村莊規劃變更的必要性，又要顧及對農民土地財產權利的保護。在土地資源管理與土地財產保護之間，持續推進依規建設，將有效保障村民個人與村集體的利益，維護農村社會秩序的穩定。

On Adjudication Rules for Rural Planning Cases：

Examination Through the Lens of Rural Housing Construction Disputes

He Si-meng Nie Xin

Abstract： In comparison to the well-established urban construction planning system， the rural construction planning system started late and faces implementation challenges. In rural areas， the functions of village planning has not received sufficient attention. In disputes related to rural housing construction， common points of contention in judicial proceedings include whether the actual land use aligns with current planning， whether the planning adjustments have caused a reduction in rights. The emergence of these issues is associated with deficiencies in the conceptual interpretation， procedural construction， and compensation system of the rural construction planning system， which can impact the property rights of villagers. When constructing adjudication rules for such cases， it is essential to emphasize the legal effectiveness of village planning while conducting a comprehensive assessment considering local historical policies， the current status of rural planning， and other relevant factors. Further clarification of compensation mechanisms is required for villagers experiencing property losses due to planning changes.

Keywords： Village Planning; Urban and Rural Planning Law; Land Administration Law; Rural Homestead Use Right

（責任編輯：施立棟）