責(zé)任共擔(dān)和認(rèn)知同構(gòu)：信訪社會(huì)工作的作用機(jī)理探索

摘要：信訪中的供需異位困境折射出公共服務(wù)的有限供給和民眾多元需求之間的矛盾，根源于公共部門追求秩序和民眾爭取權(quán)益兩者之間的張力。然而，現(xiàn)有主流化解思路側(cè)重于改善供給側(cè)或需求側(cè)，著力于改變民眾的信訪行為，不僅無法化解供需兩側(cè)之間的張力，反而使社工機(jī)構(gòu)陷入專業(yè)化困境。田野調(diào)查顯示，社工機(jī)構(gòu)的功能需要被定位于供需兩側(cè)之間的張力上，發(fā)揮責(zé)任共擔(dān)和認(rèn)知同構(gòu)的雙重作用，找到信訪部門和民眾兩者的契合點(diǎn)，才能從根本上緩和供需兩側(cè)的張力，化解信訪困境。本文力圖闡釋社會(huì)組織化解公共服務(wù)供給和需求之間矛盾的可行性及作用機(jī)理，為探索利用各類社會(huì)資源助力健全共建共治共享的社會(huì)治理制度、提升社會(huì)治理效能提供參考。

關(guān)鍵詞：信訪社會(huì)工作；社會(huì)治理；公共服務(wù)供給；責(zé)任共擔(dān)；認(rèn)知同構(gòu)

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2024）01-0126-015

一、問題起源

如何提高社會(huì)治理效能以滿足民眾日益增長的多元需求，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要議題，也是公共管理的經(jīng)典議題。其中，作為供給側(cè)的信訪部門面對(duì)人民日益增長的情緒表達(dá)、權(quán)益保障和糾紛化解需求時(shí)，出現(xiàn)了服務(wù)供給和民眾需求之間的異位困境難題。對(duì)此，現(xiàn)有研究主要從政治建設(shè)和治理技術(shù)層面來回應(yīng)。政治建設(shè)層面包括信訪制度的功能定位應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期；童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2011年第1期。、機(jī)構(gòu)設(shè)置于建嶸：《中國信訪制度批判》，《中國改革》，2005年第2期。、權(quán)責(zé)劃分鄒東升：《信訪屬地管理偏誤下基層政府的困惑與解惑——自利與避責(zé)的分析框架》，《行政論壇》，2020年第6期。、思想文化周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006年第1期。，與司法關(guān)系楊小軍：《信訪法制化改革與完善研究》，《中國法學(xué)》，2013年第5期。等分析，這類學(xué)者試圖通過國家政治體制改革化解信訪困境，體現(xiàn)出較為宏大、長遠(yuǎn)的政治圖景。近年來，隨著治理話語的興起和數(shù)字化等新技術(shù)的應(yīng)用，學(xué)界開始從治理技術(shù)層面，著眼于現(xiàn)行的信訪制度實(shí)踐，從流程設(shè)計(jì)卜令全、王凱：《“一網(wǎng)四通六保障”信訪矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐研究——對(duì)北京市石景山區(qū)“石時(shí)解紛”信訪工作平臺(tái)的研究思考》，《中國行政管理》，2023年第3期。、技術(shù)賦能李強(qiáng)彬、支廣東：《向“技術(shù)”借勢(shì)：數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)信訪協(xié)同治理何以實(shí)現(xiàn)？——以M市“數(shù)智信訪平臺(tái)”為例》，《行政論壇》，2023年第4期。、能力認(rèn)知袁迎春：《共識(shí)與分歧：矛盾沖突化解方式的干群認(rèn)知及其比較——基于X省的調(diào)查》，《治理研究》，2018年第2期。等方面提出化解舉措。黨的二十大報(bào)告關(guān)于健全共建共治共享的社會(huì)治理制度的相關(guān)論述，體現(xiàn)了從治理技術(shù)層面動(dòng)員多元主體的專業(yè)能力、社會(huì)資本、管理經(jīng)驗(yàn)等提高制度成效的方向。因此，從治理技術(shù)層面探索信訪供需異位困境是可行且符合時(shí)代需求的路徑。

在治理技術(shù)層面，擴(kuò)大信訪供給和引流信訪需求是解決供需異位困境的兩種主要思路。擴(kuò)大信訪供給的方式包括提高信訪部門地位，出臺(tái)《信訪法》以增強(qiáng)信訪部門的職權(quán)，從而提高其資源整合和服務(wù)供給能力。這一說法遭到了質(zhì)疑：從國家長遠(yuǎn)治理和法治建設(shè)角度看，此思路扭曲了信訪作為輔助政制的憲法地位，增強(qiáng)其權(quán)力有可能危害核心政制的權(quán)力配置格局童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2011年第1期。；從實(shí)際運(yùn)作角度看，擴(kuò)權(quán)可能提高民眾對(duì)信訪部門的期待，誘發(fā)需求而加重供給負(fù)荷張紅、李棟：《中國信訪制度：困境與改革》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2012年第6期。，也可能誘發(fā)因權(quán)力過大而出現(xiàn)人治凌駕法治的傾向周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006年第1期。。基于此，部分學(xué)者提出“限權(quán)賦能”，即在限制行政權(quán)力失范的基礎(chǔ)上，通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化流程等方式增強(qiáng)信訪部門聯(lián)動(dòng)事權(quán)部門的合法性，并提高信訪部門的應(yīng)對(duì)能力劉開君：《限權(quán)與賦能：現(xiàn)代科層制組織規(guī)范功能再審視—浙江紹興信訪矛盾化解標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)案例分析》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2022年第3期。。但是，這些舉措局限在行政框架內(nèi)增能，信訪的供給方式依然會(huì)受到科層行政架構(gòu)內(nèi)的避責(zé)邏輯的影響，如本本主義等程序性服務(wù)供給現(xiàn)象依舊存在。引流信訪需求的典型代表是訴訪分離改革，即將涉及訴訟權(quán)利救濟(jì)的事項(xiàng)從信訪部門分流到司法機(jī)構(gòu)，從而在需求側(cè)減少信訪量李大勇：《“訴訪分離”司法政策的表達(dá)與實(shí)踐》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2021年第4期。。但是，涉訴信訪和行政司法訴訟案件數(shù)量的對(duì)比數(shù)據(jù)顯示，相較于訴訟途徑，民眾更傾向采用信訪渠道表達(dá)訴求楊小軍：《信訪法制化改革與完善研究》，《中國法學(xué)》，2013年第5期。。而且由于基層甄別涉訴案件的能力隨著層級(jí)下降而遞減初程程、句華：《訴訪分離為什么越到基層越難？——基于對(duì)X市1501名信訪工作者調(diào)查的研究》，《中國行政管理》，2021年第4期。，訴訪分離在基層難以實(shí)現(xiàn)。如果只是簡單通過引流的方式減少信訪部門需求側(cè)的壓力，民眾需求的壓力依然存在于社會(huì)治理的整體系統(tǒng)內(nèi)，只是發(fā)生了轉(zhuǎn)移，并沒有消減。因此，擴(kuò)大供給和引流需求都是治標(biāo)不治本的方法。

信訪供需異位難題本質(zhì)上源于供需兩側(cè)不同行為邏輯之間巨大的張力：表現(xiàn)為信訪部門一般化的服務(wù)供給和民眾多元的需求之間的張力；根源于行政主體和行政相對(duì)人行為動(dòng)機(jī)上的差異，即信訪部門追求秩序和民眾爭取權(quán)益之間的張力。在表現(xiàn)上，信訪部門處于科層化、專職化的制度內(nèi)，其提供的服務(wù)具有規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一化的特點(diǎn)宋協(xié)娜：《再制度化與格局建構(gòu)：信訪治理的創(chuàng)新路徑——基于〈信訪工作條例〉的考察》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2023年第1期。，優(yōu)點(diǎn)在于精確性、高效性、連續(xù)性和可評(píng)估性，但也存在“目標(biāo)置換”默頓·K·羅伯特：《科層機(jī)構(gòu)與個(gè)性》，杰伊·M·沙夫里茨、艾伯特·C·海德編：《公共行政學(xué)經(jīng)典》（第七版·中國版），中國人民大學(xué)出版社2019年版，第105頁。問題。出于對(duì)信訪條例的嚴(yán)格遵守，信訪部門無差別化地按照是否符合信訪職能范圍將信訪事項(xiàng)和民眾進(jìn)行分類，容易忽略部分民眾和事項(xiàng)的特殊性。因此，信訪部門的服務(wù)供給是無差別一般化的，然而，民眾追求的利益是多元化個(gè)性化的，信訪事項(xiàng)也各具特殊性王中汝：《利益表達(dá)與當(dāng)代中國的政治發(fā)展》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2004年第5期。。這些行為表現(xiàn)上的張力根源于信訪部門追求秩序和民眾爭取權(quán)益之間的張力應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期。。基于政治責(zé)任和問責(zé)壓力，基層信訪部門以規(guī)范公共秩序?yàn)樾袨閷?dǎo)向，通過多種方式減少信訪登記量、勸阻民眾停止信訪行為。然而，民眾以追求個(gè)人利益而非公共利益為信訪行為導(dǎo)向。如果民眾和政府將信訪事件理解為利益糾紛，對(duì)于解決的方式和結(jié)果容易發(fā)生分歧，更有甚者，如果民眾運(yùn)用“依法抗?fàn)帯薄耙苑範(fàn)帯钡确绞綄⑹马?xiàng)政治化，民眾爭取權(quán)益和政府去政治化意愿之間的張力愈發(fā)凸顯馮仕政：《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第4期。。

由此可見，現(xiàn)有的擴(kuò)大供給和分流需求措施將供給和需求兩側(cè)看成獨(dú)立分離的兩端，僅著力于供給側(cè)或需求側(cè)，因此信訪困境難以化解。然而，信訪供需異位困境的本質(zhì)源于供給側(cè)和需求側(cè)不同行為邏輯之間的巨大張力，因此不僅需要改善某一側(cè)，或者分別改善兩側(cè)，更加需要的是改善兩側(cè)之間的關(guān)系。如果只是分離地采取改善措施，反而容易增大兩側(cè)之間的張力，如通過增加政治和行政資源以增強(qiáng)信訪部門的權(quán)力，反而可能增加信訪部門的考核要求，進(jìn)一步強(qiáng)化基層信訪部門的避責(zé)行為，加重服務(wù)供給流程化和一般化的特征。又例如引導(dǎo)民眾通過司法途徑化解糾紛，由于民眾更傾向選擇進(jìn)入門檻較低、時(shí)間成本較小、辦理方式更靈活的信訪而非司法途徑爭取個(gè)人權(quán)益，此舉成效甚微；而且也存在由于對(duì)司法最終判決不服，轉(zhuǎn)入信訪途徑的案例，更強(qiáng)化了信訪不信法的慣性。因此，化解供需異位困境，需要將信訪行政主體、行政相對(duì)人以及兩者之間的互動(dòng)看成一個(gè)彼此關(guān)聯(lián)的、牽一發(fā)而動(dòng)全身的整體，將化解的著力點(diǎn)放置在供需兩側(cè)的互動(dòng)關(guān)系上。具體而言，就是在信訪部門和民眾之間尋找相互契合的行為動(dòng)機(jī)，從根源上緩解兩側(cè)之間張力，從而改善一般化無差別化的供給行為和多元的個(gè)性化需求之間的張力。

二、 信訪社會(huì)工作功能再定位

（一）政策導(dǎo)向下的信訪社會(huì)工作

面對(duì)信訪供需異位困境，黨的二十大報(bào)告指出，需要通過在基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以提高和改進(jìn)信訪質(zhì)量。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)基層政府依靠和發(fā)動(dòng)社會(huì)資源，從而彌補(bǔ)治理需求與資源總量之間的差距文宏、郝郁青：《運(yùn)動(dòng)式治理中資源調(diào)配的要素組合與實(shí)現(xiàn)邏輯——以武漢市創(chuàng)建“全國文明城市”活動(dòng)為例》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2017年第6期。。聚焦信訪部門，2023年3月的《黨和國家改革方案》提出組建中央社會(huì)工作部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作的方案，正是遵循此理論舉措。社會(huì)工作部通過統(tǒng)籌各類社會(huì)資源，為信訪服務(wù)供給提供足夠支撐，從而及時(shí)就地化解信訪糾紛并回應(yīng)民眾需求，體現(xiàn)出我國社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的改革方向蔣敏娟：《組建中央社會(huì)工作部與社會(huì)治理現(xiàn)代化》，《人民論壇》，2023年第7期。。雖然該社會(huì)工作部中的“社會(huì)工作”并不局限指代社會(huì)工作專業(yè)，而是指“大社會(huì)”的工作，即社會(huì)中各部分構(gòu)成所涉及的方方面面的職責(zé)徐勇：《以“大治理觀”看社會(huì)工作部》，《北京日?qǐng)?bào)》，2023年3月27日，https：//wap.bjd.com.cn/news/2023/03/27/10377900.shtml。，但是，在各種社會(huì)資源中，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)（簡稱社工機(jī)構(gòu)）是近年來基層政府購買服務(wù)項(xiàng)目中最主要的、數(shù)量增長最快的承接方魏娜、陳俊杰：《政府購買服務(wù)視角下的政社關(guān)系再審視——基于A市“市級(jí)社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金”（2013-2016）的實(shí)證研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第2期。。我國部分地區(qū)也零星開展了信訪社會(huì)工作項(xiàng)目（簡稱信訪社工），如廣東省和上海市，引入社工機(jī)構(gòu)進(jìn)駐信訪局大廳，或者將特定的信訪個(gè)案外包給社工機(jī)構(gòu)介入化解黃文斌、閔慧：《民政系統(tǒng)信訪領(lǐng)域?qū)I(yè)社會(huì)工作介入》，《中國社會(huì)工作》，2013年第12期。。

因此，本文以信訪社工為研究對(duì)象，將社工機(jī)構(gòu)放置在信訪部門和民眾兩者的張力之間，以此為研究視角，剖析社工機(jī)構(gòu)何以緩和信訪供需兩側(cè)的張力，從而化解供需異位困境。本文以信訪社工的作用機(jī)理研究為小切口，在理論層面上，探索如何通過引入社會(huì)組織，解決政府有限的公共服務(wù)供給與民眾日益增長的多元需求間的矛盾，回應(yīng)如何統(tǒng)籌各類社會(huì)資源，以健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能這一重大議題；在政策層面上，為新組建的社會(huì)工作部統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作提供理論和實(shí)證參考。

本文基于2017年至2022年在H和L兩地信訪社工的田野調(diào)研，包括參與式觀察的日常筆記、深度訪談的記錄、信訪部門和社工機(jī)構(gòu)的文檔記錄，三類材料相互補(bǔ)充。在田野調(diào)研期間，作者在3個(gè)時(shí)間段分別進(jìn)行了持續(xù)1個(gè)月，共計(jì)3個(gè)月的參與式觀察，全程參與H和L的社工機(jī)構(gòu)與民眾、政府部門互動(dòng)的各種場合，包括接訪、探訪、個(gè)案處理、社工機(jī)構(gòu)內(nèi)部會(huì)議、社工機(jī)構(gòu)與政府部門討論方案現(xiàn)場。深度訪談的對(duì)象主要為社工機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)、項(xiàng)目主管、一線社工以及政府部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人。文檔記錄中可以獲得某些信訪個(gè)案歷史性的資料，以及一些作者未能親身參與的信訪個(gè)案記錄。

（二）實(shí)踐視野中的信訪社會(huì)工作

大部分實(shí)證研究認(rèn)為社工機(jī)構(gòu)在信訪中具備兩種功能：以柔性治理為代表的情感動(dòng)員功能王山、蘭慶慶：《社會(huì)心理服務(wù)體系嵌入基層社會(huì)矛盾化解：效應(yīng)及其限度——基于西縣信訪治理實(shí)踐的思考》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2020年第1期。和以共同體治理為代表的資源聯(lián)結(jié)功能王山、黃洪凱：《基層信訪治理的治域轉(zhuǎn)換與共同體構(gòu)建》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2022年第4期；張帆、田毅鵬：《社會(huì)性治理技術(shù)：社會(huì)組織對(duì)社會(huì)矛盾的化解之道——以J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心為例》，《河北學(xué)刊》，2021年第4期。。情感動(dòng)員功能表現(xiàn)為社工機(jī)構(gòu)運(yùn)用傾聽、鼓勵(lì)支持、澄清、建議、教育等技巧疏導(dǎo)民眾的負(fù)面情緒，通過情感動(dòng)員和民眾建立信任關(guān)系，達(dá)到非強(qiáng)制性勸說目的，減少民眾表達(dá)負(fù)面情緒的激進(jìn)行為吳同、胡潔人：《柔性治理：基層權(quán)力的非正式關(guān)系運(yùn)作及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制——以S市信訪社工實(shí)踐為例》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021年第2期。。社工機(jī)構(gòu)還能通過分析信訪民眾的家庭結(jié)構(gòu)和社會(huì)支持系統(tǒng)，找出其個(gè)體或家庭的需求，力圖從源頭上消除民眾的信訪念頭范明林：《信訪社會(huì)工作：社會(huì)管理創(chuàng)新的一種嘗試》，《中國社會(huì)工作》，2012年第10期。。資源聯(lián)結(jié)功能表現(xiàn)為社工機(jī)構(gòu)聯(lián)結(jié)政府、專家、企業(yè)、慈善會(huì)等多方資源，幫助民眾解決需求，將其生活重心從信訪轉(zhuǎn)移至別處丁友明：《對(duì)“信訪婦女”開展專業(yè)社會(huì)工作的探索——以閔行區(qū)白玉蘭社工服務(wù)站為例》，《檢察風(fēng)云——?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理理論專刊》，2013年第4期。。這些文獻(xiàn)肯定了社工機(jī)構(gòu)運(yùn)用個(gè)案等專業(yè)方法提供的特殊性服務(wù)，緩和了一般化無差別化的信訪服務(wù)供給和個(gè)性化多元化需求之間的張力。正如王紹光指出，社會(huì)組織可以通過滿足民眾對(duì)公共物品的多元化需求，包括超常需求和特殊品味，從而補(bǔ)充政府公共服務(wù)供給的缺位王紹光：《中國·政道》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第172頁。。但是，大部分文獻(xiàn)也同時(shí)指出了社工機(jī)構(gòu)在信訪項(xiàng)目中存在著以專業(yè)角色參與社會(huì)治理的發(fā)展困境。在信訪社工試驗(yàn)之始，信訪部門將社工機(jī)構(gòu)定位為專業(yè)資源，期待其能增強(qiáng)其糾紛化解能力，因此將項(xiàng)目考核指標(biāo)設(shè)定為“停止民眾的信訪行為”“降低民眾心理預(yù)期”“簽訂息訪協(xié)議”等，與其行政化績效考核指標(biāo)較吻合。然而，社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)擅長是情緒疏導(dǎo)、個(gè)案輔導(dǎo)、心理支持和資源鏈接，社工機(jī)構(gòu)結(jié)合自身的專業(yè)特長和對(duì)信訪制度的初步理解，設(shè)定工作目標(biāo)為“協(xié)助民眾表達(dá)和解決需求”“調(diào)適民眾的家庭和社會(huì)功能”“促進(jìn)民眾和政府的協(xié)商對(duì)話”等。對(duì)比而言，信訪部門以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)糾紛被化解的成效；而社工機(jī)構(gòu)以過程為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)民眾個(gè)人成長、家庭關(guān)系和社會(huì)融入的改變。由于追求的目標(biāo)不同，雖然部分社工機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目初期投入較多資源，包括督導(dǎo)、資深社工的人力成本、前期調(diào)研、與政府部門溝通的時(shí)間成本、為民眾提供的專業(yè)服務(wù)等，但是產(chǎn)出結(jié)果并不符合信訪部門的全部預(yù)期。較多的社工機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)與民眾建立關(guān)系、疏導(dǎo)民眾情緒、減少民眾信訪頻次的目標(biāo)，但是只有少數(shù)案例可達(dá)至民眾停止信訪、簽訂息訪協(xié)議的目標(biāo)。由于項(xiàng)目的成效不及預(yù)期，只滿足了糾紛化解的階段性目標(biāo)，未能達(dá)至案結(jié)事了的結(jié)果，部分信訪部門降低對(duì)社工機(jī)構(gòu)專業(yè)成效的預(yù)期，將其功能定位降維為單純的人力資源補(bǔ)充而非專業(yè)能力的支撐，如協(xié)助輸入數(shù)據(jù)、整理文檔、接待民眾時(shí)進(jìn)行情緒疏導(dǎo)、入戶探訪等。因此，由于社工機(jī)構(gòu)施展的成效未達(dá)政府預(yù)期，其能力被外界質(zhì)疑，同時(shí)，社工機(jī)構(gòu)也對(duì)自身在信訪制度中的專業(yè)角色定位和專業(yè)價(jià)值產(chǎn)生了自我懷疑。

實(shí)質(zhì)上，信訪社工的困境源于信訪部門糾紛調(diào)停和社工機(jī)構(gòu)賦能民眾兩者目的之間的沖突。在現(xiàn)行的信訪社工里，信訪部門與社工機(jī)構(gòu)的關(guān)系屬于委托-代理關(guān)系，社工機(jī)構(gòu)作為代理人，在合同簽訂和績效考核的約束下，其成效的產(chǎn)出需要符合信訪部門這一委托者的行為目的。但是，社工機(jī)構(gòu)追求“服務(wù)、社會(huì)正義、個(gè)人尊嚴(yán)與價(jià)值、人際關(guān)系的重要性、廉正和能力”的專業(yè)價(jià)值Reamer G. F. ， Social Work Values and Ethics， 3rd edition， NY：Columbia University Press， 2006， pp.26-27.，促使社工在實(shí)際服務(wù)過程中，以尊重民眾個(gè)體價(jià)值、增強(qiáng)民眾個(gè)體能力、加強(qiáng)民眾個(gè)體與家庭和社會(huì)的聯(lián)系，幫助有需要的民眾解決其現(xiàn)實(shí)問題為行為導(dǎo)向。社工機(jī)構(gòu)與生俱來的群眾性和民間性蔡鑫、朱若晗：《鏈接與賦權(quán)：現(xiàn)代性反思視角下鄉(xiāng)村文化資本治理與社會(huì)工作實(shí)踐》，《晉陽學(xué)刊》，2021年第2期。使其與民眾爭取權(quán)益的行為動(dòng)機(jī)相一致。由此，當(dāng)信訪部門追求秩序的行為動(dòng)機(jī)通過委托-代理關(guān)系轉(zhuǎn)移為社工機(jī)構(gòu)的績效考核指向時(shí)，社工機(jī)構(gòu)內(nèi)化的專業(yè)價(jià)值追求也在潛移默化地促使社工機(jī)構(gòu)選擇賦能民眾爭取權(quán)益的服務(wù)方向。因此，將社工機(jī)構(gòu)作為政府的代理人，將其角色功能定位于民眾上，試圖改變甚至停止民眾的信訪行為的舉措無法從根本上緩和信訪供需兩側(cè)的張力，反而使信訪社工陷入困境。

（三）有機(jī)協(xié)作框架內(nèi)的信訪社會(huì)工作

由此，本文將引入超越委托-代理的理論指導(dǎo)：有機(jī)協(xié)作。有機(jī)協(xié)作包含兩層含義，強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)的協(xié)同合作；強(qiáng)調(diào)認(rèn)知同構(gòu)的有機(jī)結(jié)合。

第一， 強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)的協(xié)同合作，超越了委托人對(duì)代理人的隱晦授權(quán)和組織目標(biāo)傳遞，強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)自主實(shí)體互相期望，共同努力，并共同承擔(dān)，致力于解決由單一組織難以解決的問題”鄧穗欣、丹尼爾·馬子曼尼安（Daniel A. Mazmanian）、湛學(xué)勇：《協(xié)同治理》，鄧穗欣著：《制度分析與公共治理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2019年版，第230-231頁。。“互相期望，共同努力”指信訪部門和社工機(jī)構(gòu)能夠共同參與在信訪調(diào)解的方案制定和實(shí)施中，社工機(jī)構(gòu)可以對(duì)信訪事項(xiàng)辦理的方式和調(diào)解方案提出專業(yè)意見，并且該意見能夠被聽見和采納。“共同承擔(dān)”指社工機(jī)構(gòu)的介入能夠幫助信訪部門分擔(dān)被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了信訪部門規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力，消減了信訪部門處理信訪事項(xiàng)的顧慮。對(duì)于基層信訪部門而言，其追求秩序的行為動(dòng)機(jī)來源于避責(zé)邏輯定明捷、卜方宇：《壓力情境下街頭官僚應(yīng)對(duì)策略選擇的邏輯分析》，《公共管理與政策評(píng)論》，2018年第4期。。作為壓力型體制中壓力的最終承接者，基層信訪部門更傾向于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以保證個(gè)人和部門利益不受損田先紅：《屬地管理與基層避責(zé)：一種理論解釋——基于理性選擇制度主義的分析》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021年第2期。，因此盡可能回避信訪糾紛，而非積極處理訴求。因此，當(dāng)社工機(jī)構(gòu)的介入能夠降低信訪部門被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，減少信訪部門處理信訪訴求的顧慮，有利于促進(jìn)信訪部門從張力的供給側(cè)往供需兩側(cè)的中間靠近，緩和兩側(cè)之間的張力。

第二， 強(qiáng)調(diào)認(rèn)知同構(gòu)的有機(jī)結(jié)合，指在尊重和認(rèn)可自主實(shí)體在協(xié)作過程中可以保留各自資源和獨(dú)特屬性的基礎(chǔ)上，引入了開放性、動(dòng)態(tài)循環(huán)、可持續(xù)的有機(jī)生態(tài)邏輯，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織多個(gè)獨(dú)立主體間存在信息共享和認(rèn)知同構(gòu)的有機(jī)結(jié)合的可能性。這種有機(jī)結(jié)合有利于促進(jìn)彼此的認(rèn)同和信任，產(chǎn)生以共識(shí)為基礎(chǔ)的問題解決方案Ansell C. and Gash A.， “Collaborative Governance in Theory and Practice”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol. 18， no. 4 （October 2008）， pp.543-571.。構(gòu)建關(guān)于民眾訴求的共同認(rèn)知對(duì)于緩和供需兩側(cè)的張力至關(guān)重要，由于缺乏對(duì)民眾訴求的深入理解，信訪部門出于追求秩序的動(dòng)機(jī)，將部分民眾爭取權(quán)益的行為“妖魔化”。不可否認(rèn)，部分民眾確實(shí)存在自發(fā)的“纏訪鬧訪”的“刁民”行為趙陽：《“制造形象”：上訪事件中的故事言說》，《社會(huì)》，2021年第4期。。但是，也存在民眾的心態(tài)和行為在長年累月信訪經(jīng)驗(yàn)中被動(dòng)轉(zhuǎn)化的過程，如從維權(quán)型上訪轉(zhuǎn)化為謀利型上訪田先紅：《從維權(quán)到謀利—農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》，《開放時(shí)代》，2010年第6期。。民眾利用的謀利空間正是由基層信訪部門的避責(zé)策略生成，源于信訪屬地責(zé)任制中上級(jí)政府的激勵(lì)邏輯和基層政府的應(yīng)付邏輯鄭永君：《屬地責(zé)任制下的謀利型上訪：生成機(jī)制與治理邏輯》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2019年第2期。。而且，根據(jù)應(yīng)星“以氣抗?fàn)帯钡挠^點(diǎn)，被冷漠對(duì)待、被打壓的經(jīng)歷使民眾對(duì)信訪部門產(chǎn)生怨氣，強(qiáng)化民眾堅(jiān)持信訪的念頭，驅(qū)使民眾采取更激進(jìn)的信訪行為，衍生出表達(dá)攻擊性情緒和非實(shí)質(zhì)性的訴求應(yīng)星：《“氣”與中國鄉(xiāng)村集體行動(dòng)的再生產(chǎn)》，《開放時(shí)代》，2007年第6期。。民眾的“被妖魔化”的非正常信訪行為將進(jìn)一步強(qiáng)化基層信訪部門的避責(zé)行為，擴(kuò)大供需兩側(cè)的張力。因此，當(dāng)社工機(jī)構(gòu)的介入能夠促使信訪部門和民眾在信訪訴求上構(gòu)建共同認(rèn)知，信訪部門積極回應(yīng)民眾需求時(shí)，民眾將減少采取信訪這一方式爭取權(quán)益，甚至停止信訪，有利于促進(jìn)信訪民眾從張力的需求側(cè)往供需兩側(cè)的中間靠近，緩和兩側(cè)之間的張力。

相較于委托-代理理論，在有機(jī)協(xié)作理論框架中，社工機(jī)構(gòu)從合同承接方轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢耘c信訪部門共同分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的自主實(shí)體；角色定位從目標(biāo)傳遞的代理人轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢员Ａ糇陨愍?dú)特價(jià)值的專業(yè)主體；功能發(fā)揮從局限于需求側(cè)擴(kuò)展至同時(shí)作用于供給和需求兩側(cè)之間的張力上。通過強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)的協(xié)同合作，社工機(jī)構(gòu)促使信訪部門超越了一般化無差別化的服務(wù)供給；通過強(qiáng)調(diào)認(rèn)知同構(gòu)的有機(jī)結(jié)合，社工機(jī)構(gòu)促使民眾深層次、個(gè)性化和多元化的需求被滿足，同時(shí)也滿足了信訪部門追求秩序的目的。

三、 信訪社會(huì)工作緩解張力的作用機(jī)理

基于服務(wù)研究目的和研究材料可獲性的考量，本研究采用正面樣本的實(shí)證研究方法：首先，成功案例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是探索社會(huì)工作化解信訪供需異位困境可行性和作用機(jī)理的基礎(chǔ)材料。通過詳細(xì)回溯這些案例的辦理進(jìn)程，深入剖析社工機(jī)構(gòu)和信訪部門、民眾的互動(dòng)過程，更重要的是信訪部門和民眾的關(guān)系在社工機(jī)構(gòu)介入后發(fā)生的改變，可以揭示出正面成效案例中的重要影響因素和作用機(jī)理。第二，作為處于試行階段的信訪社工項(xiàng)目，目前的文檔大部分是關(guān)于正面成效案例的記錄，包括社工機(jī)構(gòu)介入前信訪案件的基本情況、社工機(jī)構(gòu)介入的過程、案例辦理進(jìn)程和最終成效。需要指出的是，正面樣本指的是最終的化解結(jié)果是正面的，但是這些案例的辦理過程同樣存在限制、挑戰(zhàn)與困難，社工機(jī)構(gòu)與信訪部門的互動(dòng)是復(fù)雜、多線條的。參與式觀察和深度訪談所呈現(xiàn)出社工機(jī)構(gòu)與信訪部門之間反復(fù)磨合的互動(dòng)過程，為探索如何塑造有利于社工機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮的制度環(huán)境的進(jìn)一步研究提供了材料。正面案例的選擇標(biāo)準(zhǔn)以結(jié)果為導(dǎo)向，為社工機(jī)構(gòu)介入后，民眾的信訪行為趨于理性，如縮短信訪時(shí)長、緩和消極情緒、在社工機(jī)構(gòu)服務(wù)期間暫停信訪行為、減少信訪頻次、完全停止信訪行為五種正向的成效。同時(shí)，為了避免由正面樣本產(chǎn)生的選擇偏見，擴(kuò)大案例的多樣性，41個(gè)案例涵蓋了多種信訪訴求，如拆遷補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)、人事、醫(yī)療、勞資、家庭鄰里、行政行為投訴等常見的糾紛訴求；41個(gè)案例分布在H和L兩地不同的街道辦事處或村（居）委會(huì)，并由不同的一線社會(huì)工作者介入，盡可能涵蓋更多的具體實(shí)踐情況和影響因素。其中，L地的S案例在社工機(jī)構(gòu)介入前后的成效對(duì)比最為明顯，在社工機(jī)構(gòu)介入前，S一家信訪超過十年，是地方政府認(rèn)為最難處理的信訪積案之一，社工機(jī)構(gòu)介入后最終達(dá)到了簽訂息訪協(xié)議，完全停止信訪行為的成效，因此是值得深入探討的典型案例。基于以上的案例分析，本文挖掘出信訪社工緩解張力的兩條作用路徑：首先，社工機(jī)構(gòu)與信訪部門共同分擔(dān)糾紛調(diào)停的責(zé)任，降低了處理信訪事項(xiàng)時(shí)可能被問責(zé)和權(quán)威性流失的風(fēng)險(xiǎn)，減少了信訪部門處理訴求的顧慮；接著，社工機(jī)構(gòu)在信訪部門和民眾之間構(gòu)建關(guān)于信訪訴求的共同認(rèn)知，促使民眾的深層次需求被信訪部門認(rèn)同，增加了信訪部門回應(yīng)訴求的積極性。

（一）責(zé)任共擔(dān)

責(zé)任共擔(dān)指社工機(jī)構(gòu)與信訪部門共同承擔(dān)提高信訪效能的責(zé)任和其中的風(fēng)險(xiǎn)，具體分為兩部分：一是社工機(jī)構(gòu)通過提供專業(yè)服務(wù)，減少民眾的非正常信訪行為，提高信訪糾紛調(diào)停成效，消減信訪部門的壓力和顧慮；二是社工機(jī)構(gòu)通過其非行政機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織身份幫助信訪部門規(guī)避在處理信訪事項(xiàng)時(shí)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，降低信訪部門被問責(zé)和地方政府權(quán)威性流失的可能性。在社工介入前，信訪部門應(yīng)對(duì)著來自縱向和橫向兩維度的風(fēng)險(xiǎn)。一是來自行政體制內(nèi)自上而下的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。基于問責(zé)壓力，信訪部門需要阻止非正常信訪行為的發(fā)生，如鬧訪或越級(jí)上訪。但是，如果采用柔性方式，短暫的勸說往往難以奏效，長期的安撫陪伴不僅需要耗費(fèi)大量的人力物力，過多的財(cái)政支出也難以獲得上級(jí)支持，而且可能使民眾對(duì)地方政府產(chǎn)生長期依賴，使案例的辦理時(shí)間無限延長，成為難以化解的積案；如果采用剛性方式，強(qiáng)行的壓制手段欠缺法律依據(jù)和社會(huì)情理基礎(chǔ)，容易遭到上級(jí)問責(zé)和產(chǎn)生負(fù)面輿論，若由此引發(fā)更大范圍的反抗，可能要承擔(dān)更大的責(zé)任Chen Xi， “Origins of Informal Coercion in China”， Politics amp; Society， vol. 45， no. 1 （February 2017）， pp.67-89. "。二是來自政社互動(dòng)中自外向內(nèi)的權(quán)威性流失風(fēng)險(xiǎn)。某些民眾的信訪行為愈趨策略化，例如，通過“哭、鬧”“以死相逼”或“裝瘋賣傻”方式表達(dá)訴求的表演型信訪尹利民：《“表演型”上訪：作為弱者的上訪人的“武器”》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2012年第1期。；通過持續(xù)不斷信訪，從中獲得生活照顧、救助等個(gè)人利益的謀利型信訪田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》，《開放時(shí)代》，2010年第6期。；通過將個(gè)人訴求摻雜法律、權(quán)利、爭議、道德等信息，使其信訪事項(xiàng)復(fù)雜化、道義合理化的依法抗?fàn)幮托旁LO’Brien J. K. and Li L.，Rightful Resistance in Rural China， Cambridge University Press， 2006， pp.xii.。如果信訪部門對(duì)這幾類民眾過多勸阻或者講道理，可能激發(fā)其更多的策略化行為；如果采用利益交換的讓步方式則可能誘發(fā)其變成“要挾型上訪”，降低地方政府權(quán)力行使的正當(dāng)性和合法性，即權(quán)威性流失饒靜、葉敬忠、譚思：《“要挾型上訪”——底層政治邏輯下的農(nóng)民上訪分析框架》，《中國農(nóng)村觀察》，2011年第3期。。

L地的S一家信訪超過10年，曾經(jīng)到北京信訪。地方政府剛?cè)岵?jì)的方式都沒能使其停止信訪，反而使得其信訪訴求從最初的提高動(dòng)遷補(bǔ)償金額單一訴求，增加至13條訴求。當(dāng)?shù)氐睦洗逯啻谓忉尩溃骸癝一家很老實(shí)的，原本是一張白紙啊，只是想多要點(diǎn)動(dòng)遷補(bǔ)償，（各種訴求內(nèi)容）是到北京之后學(xué)回來的。”因此，在社工機(jī)構(gòu)介入時(shí)，L地政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“不能產(chǎn)生負(fù)面模仿效應(yīng)，不能讓其他村民覺得S只要‘鬧’，政府就會(huì)讓步，那么自己也可以通過‘鬧’獲益。”

那么，社工機(jī)構(gòu)如何降低以上的風(fēng)險(xiǎn)呢？

第一， 社工機(jī)構(gòu)通過為民眾提供專業(yè)服務(wù)，減少了民眾非正常的信訪行為，降低由于非正常信訪行為被上級(jí)記錄而帶來的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。L地一份報(bào)告顯示，社工介入78個(gè)信訪個(gè)案后，24位（31%）民眾停止了信訪，事項(xiàng)得到調(diào)停，34位（44%）民眾信訪頻次下降，能理性表達(dá)訴求（2014年L地信訪社工項(xiàng)目總結(jié)會(huì)議材料）。

社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)包括建立彼此信任的專業(yè)關(guān)系、識(shí)別和疏導(dǎo)民眾的負(fù)面情緒、陪伴和重建民眾的家庭社會(huì)支持系統(tǒng)，主要通過個(gè)案輔導(dǎo)、小組活動(dòng)等專業(yè)手法實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，在社工機(jī)構(gòu)介入前，信訪部門也有努力與民眾建立社交層面的友好關(guān)系，既是為了減少?zèng)_突的發(fā)生，也是為了勸說民眾停止信訪。但是社工機(jī)構(gòu)介入后與民眾建立的專業(yè)關(guān)系與此存在差異，雖然也存在勸說民眾停止信訪的目的，但并不是唯一的目的。社工機(jī)構(gòu)最重要的目的是通過重建民眾的家庭和社會(huì)系統(tǒng)，滿足其深層次的需求，從根本上緩和供需兩側(cè)行為動(dòng)機(jī)之間的張力。當(dāng)民眾的深層次需求被滿足，達(dá)到了爭取權(quán)益的目的后，將停止以信訪為渠道謀求個(gè)人權(quán)益的行為。社工機(jī)構(gòu)的介入切實(shí)減少了民眾非正常信訪的次數(shù)或者降低頻率，避免了由此帶來的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，給予了信訪部門一定的安全感，讓信訪部門看到了剛性和柔性之外的調(diào)停信訪行為的方式，也避免了使用傳統(tǒng)的強(qiáng)行壓制、長期陪伴勸說或利益交換等方式可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

社工機(jī)構(gòu)介入S案例后，分析出除了動(dòng)遷補(bǔ)償，其信訪實(shí)質(zhì)是為了確保養(yǎng)老保障、妻子精神疾病的醫(yī)療保障、孩子的工作保障。這些深層次需求被社工李某稱為“痛點(diǎn)”，是共情和提出調(diào)停方案的關(guān)鍵點(diǎn)。基于此，社工李某向S解釋農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等政策，陪同其進(jìn)行申請(qǐng)；請(qǐng)心理咨詢師為其妻子做咨詢，緩解精神疾病問題；鼓勵(lì)其兒子參加社工機(jī)構(gòu)舉辦的社區(qū)活動(dòng)，重新融入社會(huì)，并答應(yīng)幫助其推薦合適的工作崗位。社工李某也開始與S一家暢想未來，尤其是動(dòng)遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂后的家庭生活規(guī)劃，試圖將其生活重心從信訪轉(zhuǎn)移至未來發(fā)展。在社工服務(wù)期間，S一家大幅減少了信訪行為。

第二，社工機(jī)構(gòu)作為行政體制外的社會(huì)組織，直接協(xié)助處理信訪事項(xiàng)，幫助信訪部門避開法律和規(guī)章制度對(duì)行政部門的約束，規(guī)避因突破現(xiàn)行法律法規(guī)或者財(cái)政制度而被問責(zé)和因讓步方式導(dǎo)致權(quán)威性流失的風(fēng)險(xiǎn)Chen Xi， “Origins of Informal Coercion in China”， Politics amp; Society， vol.45， no.1 （February 2017）， pp.67-89." 。隨著依法治國理念的加深，地方政府以解決具體問題為目的，突破既定的法律或者規(guī)章制度，通過試驗(yàn)創(chuàng)新解決問題的動(dòng)力越來越小梁雨晴、李芝蘭：《依法治國與改革：如何并行不悖？——基于〈行政許可法〉對(duì)地方政府審批創(chuàng)新的影響》，《公共行政評(píng)論》，2017年第4期。。行政體制外的社工機(jī)構(gòu)可以突破這些約束，運(yùn)用更靈活的方式與民眾互動(dòng)，達(dá)成糾紛調(diào)停協(xié)定。例如，L地購買信訪社工服務(wù)的金額不僅包含了社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)費(fèi)用，而且包含了社工機(jī)構(gòu)和民眾簽訂的糾紛調(diào)停協(xié)定中的補(bǔ)償金額。這種被L地稱為“通過第三方社會(huì)組織轉(zhuǎn)移支付”的創(chuàng)新方式，一方面可以以購買第三方服務(wù)的名義進(jìn)行合法合規(guī)的財(cái)務(wù)申請(qǐng)；另一方面可以增強(qiáng)補(bǔ)償金額中的慈善性質(zhì)。相較于傳統(tǒng)的一次性支付，社工機(jī)構(gòu)以慈善救助的方式，在個(gè)案服務(wù)期限內(nèi)分期給予民眾，服務(wù)期限通常是3-5年，服務(wù)期限內(nèi)同樣包含情緒疏導(dǎo)、重建家庭社會(huì)支持系統(tǒng)、陪伴輔導(dǎo)的專業(yè)服務(wù)（2019年L地參與式觀察）。由于補(bǔ)償金額是由社工機(jī)構(gòu)通過專業(yè)服務(wù)的方式，而非信訪部門以利益交換的方式給予民眾，可以一定程度上消減民眾的謀利動(dòng)機(jī)，并減少其負(fù)面模仿效應(yīng)。社工機(jī)構(gòu)利用非正式體制的方式提供弱穩(wěn)控和“情理之治”，可以盡可能減少利益交換方式的運(yùn)用樊紅敏：《縣域維穩(wěn)運(yùn)作的行動(dòng)框架及其邏輯》，香港中文大學(xué)中國研究服務(wù)中心講座，香港，2017年12月。，減少了地方政府被“要挾”的可能，降低了權(quán)威性流失的風(fēng)險(xiǎn)。

H地一位執(zhí)法工作者表示：“我們要守很多規(guī)章制度，政策規(guī)定我們?cè)趺醋鼍驮趺醋觯€要績效考核被評(píng)分、被評(píng)比。但是，將工作外包給第三方，第三方的處理方式比我們多樣，他們有其他的手法是我們做不到的。”（2017年8月H地訪談?dòng)涗洠?/p>

（二） 認(rèn)知同構(gòu)

認(rèn)知同構(gòu)指社工機(jī)構(gòu)圍繞民眾的深層次需求，構(gòu)建出信訪部門和民眾可以相互理解，共同認(rèn)可的信訪訴求。認(rèn)知同構(gòu)的過程實(shí)質(zhì)上是重新編譯民眾訴求的過程：社工機(jī)構(gòu)介入后，通過收集更全面的信息，將民眾的訴求編譯為信訪部門熟悉的、容易產(chǎn)生共情的行政話語，改變信訪部門關(guān)于民眾和事項(xiàng)的認(rèn)知，認(rèn)為民眾是值得幫助的，從而愿意更積極回應(yīng)其訴求。

第一，社工機(jī)構(gòu)介入后，通過增加信息收集時(shí)間、拓寬信息收集渠道，不斷補(bǔ)充信息，使信訪部門掌握的信息愈趨全面。相較于信訪部門，社工機(jī)構(gòu)有更多時(shí)間收集信息。信訪社工服務(wù)合同時(shí)長通常為1-2年，負(fù)責(zé)的個(gè)案數(shù)量有限，分配至每個(gè)個(gè)案的時(shí)間較為寬裕，可以投入更多的時(shí)間和精力收集信息。例如，H地的服務(wù)合同要求社工機(jī)構(gòu)1年內(nèi)需要參與不少于8個(gè)信訪個(gè)案。L地的服務(wù)合同要求社工機(jī)構(gòu)1年內(nèi)化解1個(gè)信訪個(gè)案，正面改變民眾的信訪行為。由于時(shí)間較為寬裕，社工機(jī)構(gòu)介入后，不急于馬上運(yùn)用勸說和解釋的方式勸阻民眾的信訪行為，而是發(fā)揮情緒識(shí)別、情感聯(lián)系、心理疏導(dǎo)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，專注傾聽民眾的敘說，平靜接納和疏導(dǎo)其焦慮、苦惱、痛苦、煩躁的負(fù)面情緒，鼓勵(lì)其說出自己的深層次需求。其次，相對(duì)于信訪部門，社工機(jī)構(gòu)有更多渠道收集信息。社工機(jī)構(gòu)不僅在信訪大廳接待，而且主動(dòng)打電話或者上門探望民眾。社工機(jī)構(gòu)每周探訪民眾3-5次，先逐步降低民眾的警惕心，建立專業(yè)關(guān)系，然后收集民眾心理精神狀況、思維方式、生活習(xí)慣、興趣愛好、生活目標(biāo)、人生規(guī)劃等重要信息。結(jié)合這些信息，社工機(jī)構(gòu)與民眾反復(fù)確認(rèn)信訪訴求內(nèi)容，仔細(xì)梳理每一項(xiàng)訴求，了解民眾提出訴求的前因后果、詳細(xì)的信訪經(jīng)歷等。除了向民眾、信訪部門和相關(guān)職能部門收集信息外，社工機(jī)構(gòu)還通過民眾所屬的村居委會(huì)、鄰居、親人、工作單位、當(dāng)年信訪事件發(fā)生的知情人等渠道收集信息，如民眾的個(gè)人成長歷程、性格特點(diǎn)、興趣特長、身體狀況、財(cái)產(chǎn)狀況、家庭結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。

第二，從各渠道收集更多的信息后，社工機(jī)構(gòu)重新編譯民眾的訴求，著重體現(xiàn)民眾的家庭和社會(huì)系統(tǒng)中深層次的需求，并且將需求與信訪部門的法定職能范圍相匹配。在實(shí)證材料中可以發(fā)現(xiàn)，民眾、信訪部門和社工機(jī)構(gòu)對(duì)同一件信訪事件存在三種不同的描述。通過分析歸納H和L地的41個(gè)案例，民眾對(duì)信訪事件描述體現(xiàn)在其填寫的信訪登記表、提交的材料和口頭表述中的信訪訴求中，可以分為四類：20個(gè)案例中的信訪訴求是“賠償因拆遷、信訪等矛盾導(dǎo)致家庭破碎、經(jīng)濟(jì)和精神損失”個(gè)案編號(hào)1、2、3、4、5、7、8、11、18、19、20、23、24、25、26、27、28、30、31、33。；10個(gè)訴求是“產(chǎn)權(quán)、人事、醫(yī)療、勞資糾紛”個(gè)案編號(hào)14、29、32、34、35、36、37、38、39、40。；7個(gè)是“無特定訴求”個(gè)案編號(hào)9、10、12、13、17、21、22。；6個(gè)是“追究公職人員不作為和行為不當(dāng)”個(gè)案編號(hào)6、15、16、38、39、41。。在社工機(jī)構(gòu)介入前，信訪部門對(duì)信訪事件的分析判斷體現(xiàn)在信訪系統(tǒng)錄入的內(nèi)容、提交給上級(jí)部門的案件報(bào)告文書，包括“個(gè)人事務(wù)，不屬于部門法定職能范圍”“已經(jīng)完成法定程序，事項(xiàng)處理終結(jié)，不再受理”“無事實(shí)依據(jù)、無法律政策依據(jù)”“跟風(fēng)不正常上訪”和“政策執(zhí)行不被理解”，與以上民眾的四類訴求一一對(duì)應(yīng)。從中可以看出，信訪部門將41個(gè)案例都劃分為無理狡辯類或壓抑發(fā)泄類訴求，否認(rèn)訴求的合理性和合法性。社工機(jī)構(gòu)介入后，將民眾訴求結(jié)合其深層次需求，重新編譯，書寫成個(gè)案檔案轉(zhuǎn)交給信訪部門，再上傳至行政系統(tǒng)，并抄送給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，從而改變信訪部門對(duì)民眾及其事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)。在41個(gè)案例中，社工將訴求編譯為“扶危濟(jì)困（經(jīng)濟(jì)、就業(yè)或孩子就學(xué)困難）”“信息公開”“家庭、鄰里矛盾”“精神困擾、精神疾病治療和看護(hù)需要”或“老年生活孤寂”。從社工機(jī)構(gòu)重新編譯的信訪訴求中，信訪部門了解到民眾的非正常行為存在合情合理的因素，受到傳統(tǒng)幫扶弱勢(shì)的倫理文化影響，更容易同情該民眾，認(rèn)為其是值得幫助的。王雨磊：《技術(shù)何以失準(zhǔn)？——國家精準(zhǔn)扶貧與基層施政倫理》，《政治學(xué)研究》，2017年第5期。當(dāng)民眾被認(rèn)為是值得幫助者，信訪部門回應(yīng)其訴求的積極性增加。Winter S. C.， “Explaining Street-level Bureaucratic Behavior in Social and Regulatory Policies”，Annual Meeting of the American Political Science Association，Boston， August 2002.

同時(shí)，社工機(jī)構(gòu)致力于將編譯后的訴求與信訪部門的法定職能范圍、運(yùn)作模式、行為規(guī)范、辦事邏輯、思維方式高度契合，如此，信訪部門能夠快速理解民眾的利益訴求，并且迅速、有針對(duì)性地提出舉措，有效化解信訪糾紛。如在41個(gè)案例中，針對(duì)“扶危濟(jì)困”的訴求為民眾及其家庭成員提供“就業(yè)培訓(xùn)、推薦就業(yè)、助學(xué)補(bǔ)助、大病補(bǔ)助、低保”等服務(wù)；針對(duì)“信息公開”訴求提供“公開拆遷檔案和政策”服務(wù)；將存在“家庭、鄰里矛盾”“精神困擾、精神疾病治療和看護(hù)需要”“老年生活孤寂”訴求的案例轉(zhuǎn)介給社工機(jī)構(gòu)繼續(xù)服務(wù)，由社工機(jī)構(gòu)陪伴其重建家庭社會(huì)支持系統(tǒng)，為其提供專業(yè)的心理輔導(dǎo)，鏈接醫(yī)療機(jī)構(gòu)精神疾病排查和治療的資源，提供持續(xù)性的關(guān)懷和為其恒常舉辦娛樂性、增長技能的活動(dòng)。當(dāng)民眾的深層次需求得到滿足，其信訪行為也趨于理性，逐漸減少甚至停止。因此，社工機(jī)構(gòu)通過重新編譯訴求，既滿足了信訪部門追求秩序的行為目的，同時(shí)滿足了民眾爭取權(quán)益的需求，從根本上緩和了供需兩側(cè)的張力。

如此，信訪部門超越了一般化無差別化的服務(wù)供給，更積極地回應(yīng)民眾個(gè)性化多元化的深層次需求。當(dāng)民眾的深層次需求得到滿足，將會(huì)逐漸減少甚至停止信訪行為，反過來滿足信訪部門追求秩序的目的。民眾爭取權(quán)益和信訪部門追求秩序的行為動(dòng)機(jī)被同時(shí)滿足，信訪供給和需求兩側(cè)的張力從根本上被緩和，信訪供需異位困境得以解決。

四、公共服務(wù)供給與政社有機(jī)協(xié)作

實(shí)質(zhì)上，信訪供需異位困境折射出政府有限的公共服務(wù)供給和民眾日益增長的多元需求之間的矛盾。不僅在信訪，而且在其他治理領(lǐng)域，如何化解這對(duì)矛盾既是我國提高社會(huì)治理效能的重要議題，也是學(xué)術(shù)界的永恒課題。對(duì)此，學(xué)界提出從統(tǒng)治到治理、從善政到善治的變革，其背后的含義是“國家現(xiàn)在已經(jīng)不可能通過自己的行動(dòng)解決所有問題”俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期。。因此治理概念的提出表明公共服務(wù)的供給主體不僅包括政府，也包括非政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織；供給方式不僅依靠政府的強(qiáng)制力和管控，也依靠社會(huì)組織的各種靈活、專業(yè)化方式；供給質(zhì)量也不僅取決于法規(guī)命令是否被切實(shí)執(zhí)行，也取決于供給的服務(wù)是否獲得民眾的認(rèn)可。這也意味著在公共服務(wù)供給的過程中，政府和社會(huì)組織需要合作，包括責(zé)任共擔(dān)、認(rèn)知同構(gòu)、資源交換、信任共建、機(jī)制互通、權(quán)力共享各維度的互動(dòng)才可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，滿足民眾日益多元的需求。然而，聚焦具體的治理領(lǐng)域，現(xiàn)有化解供需異位困境的舉措大多分別著重于供給或需求某一側(cè)，以信訪社工為例，社工機(jī)構(gòu)的功能被定位于改變需求側(cè)民眾的行為。因此，在治理概念基礎(chǔ)上，有機(jī)協(xié)作框架強(qiáng)調(diào)需要將社工機(jī)構(gòu)的著力點(diǎn)擴(kuò)展至供需兩側(cè)之間的張力上，通過責(zé)任共擔(dān)和認(rèn)知同構(gòu)的兩個(gè)作用路徑，找到信訪部門和民眾行為動(dòng)機(jī)上的契合點(diǎn)，才能從根本上化解治理困境。

雖然本文的實(shí)證材料主要來源于H和L兩地的田野調(diào)查和案例分析，但是在我國以點(diǎn)帶線、以線帶面的“摸著石頭過河”的實(shí)驗(yàn)性推廣模式的傳統(tǒng)中，這些案例雖然是碎片化的，但是也可以成為以后在全國推廣新治理模式的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)Heilmann S.，“From Local Experiments to National Policy： The Origins of China’s Distinctive Policy Process”，The China Journal， no. 59 （January 2008）， pp.1-30.。這些成功的地方模式中包含的治理思維也會(huì)被其他地方學(xué)習(xí)或者模仿，從而影響全國治理模式的逐步轉(zhuǎn)變Teets J. C.，“Let Many Civil Societies Bloom： The Rise of Consultative Authoritarianism in China”，The China Quarterly， no. 213 （March 2013）， pp.19-38.。本文以信訪社工為切口展現(xiàn)出社會(huì)組織對(duì)體制內(nèi)行政組織產(chǎn)生影響的可能性，提高社會(huì)治理效能的可行性。

這些影響和可行性之所以可以實(shí)現(xiàn)，除了社會(huì)組織的專業(yè)能力和投入以外，更重要的是有機(jī)協(xié)作框架為社會(huì)組織分享信息和表達(dá)意見提供了足夠的空間和順暢的渠道，而且政府部門愿意聽取和采納其提供的信息和意見。相較于委托-代理關(guān)系，有機(jī)協(xié)作的優(yōu)勢(shì)在于其公共服務(wù)供給的方案是經(jīng)過政府部門和社會(huì)組織共同商議，達(dá)成共識(shí)而成的。商議的過程包括了雙方資訊的交換、認(rèn)知視角的碰撞和相互的勸說Doberstein C.， “Designing Collaborative Governance Decision-Making in Search of a ‘Collaborative Advantage’”， Public Management Review，vol. 18， no. 6 （2016）， pp. 819-841.。需要強(qiáng)調(diào)的是，有機(jī)協(xié)作的優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮有賴于制度環(huán)境的設(shè)計(jì)，其中最根本的是權(quán)力分享，權(quán)力分享并不代表政府部門將提供公共服務(wù)和社會(huì)治理的權(quán)力下放給社會(huì)組織，而是指在相互信任的基礎(chǔ)上，為社會(huì)組織參與信訪化解方案制定提供足夠空間，為社會(huì)組織表達(dá)看法構(gòu)建順暢的渠道，并認(rèn)真聽取社會(huì)組織轉(zhuǎn)達(dá)的來自民眾的意愿，和適當(dāng)采納社會(huì)組織的專業(yè)意見Ran B. and Qi H.， “Contingencies of Power Sharing in Collaborative Governance”， American Review of Public Administration，vol. 48， no. 8 （2017）， pp. 836-851.。從H和L兩地的案例中可以發(fā)現(xiàn)，政府部門和社會(huì)組織之間存在各種促進(jìn)彼此信任的機(jī)制，如恒常的溝通會(huì)議、定期的信息交換、相互的專業(yè)培訓(xùn)。這些機(jī)制為權(quán)力分享打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而更好發(fā)揮有機(jī)協(xié)作的優(yōu)勢(shì)。

關(guān)于政府和社會(huì)組織合作的制度環(huán)境研究，較多的研究已經(jīng)充分討論如何設(shè)計(jì)培育、賦能社會(huì)組織參與治理的相關(guān)制度郁建興、任澤濤：《當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)中的協(xié)同治理——一個(gè)分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年第8期。。這一類研究極大地推動(dòng)了社會(huì)組織的初期發(fā)展，社會(huì)組織具備了較完整的專業(yè)培訓(xùn)體系和專業(yè)能力。時(shí)至今日，社會(huì)組織已經(jīng)參與到各領(lǐng)域的社會(huì)治理中，參與的范圍也越來越廣、程度也越來越深入，從參與公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)向參與社會(huì)管理魏娜、陳俊杰：《政府購買服務(wù)視角下的政社關(guān)系再審視——基于A市“市級(jí)社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金”（2013-2016）的實(shí)證研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第3期。。因此，新時(shí)代我國治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的下一步，需要思考如何形塑良性的、促進(jìn)社會(huì)組織作用發(fā)揮的制度環(huán)境，制度環(huán)境的設(shè)計(jì)既要保持政府和社會(huì)組織兩者的獨(dú)特屬性，又要構(gòu)建兩者權(quán)力分享、責(zé)任共擔(dān)、認(rèn)知同構(gòu)的渠道和平臺(tái)。

五、結(jié)語

立足于如何統(tǒng)籌利用社會(huì)資源以健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提高社會(huì)治理效能的現(xiàn)實(shí)大議題，本文以信訪社工項(xiàng)目為小切口，通過實(shí)證案例研究，剖析了社工機(jī)構(gòu)通過責(zé)任共擔(dān)和認(rèn)知同構(gòu)兩條作用路徑化解信訪供需異位困境的機(jī)理。立足于如何解決政府有限的公共服務(wù)供給和民眾日益增長的多元需求之間的矛盾的學(xué)科大課題，本文以社工機(jī)構(gòu)與信訪部門有機(jī)協(xié)作的正面案例為小切口，強(qiáng)調(diào)了形塑權(quán)力分享的制度環(huán)境的重要性，為社會(huì)組織介入公共服務(wù)供給何以緩解供需矛盾作出了探索性研究。

本文創(chuàng)新了研究視角，將化解公共服務(wù)供需異位困境的著力點(diǎn)擴(kuò)展至供需兩側(cè)之間的張力上，相較于傳統(tǒng)的分別擴(kuò)大供給或者引流需求的方式，著力尋找供需兩側(cè)行為動(dòng)機(jī)的契合點(diǎn)，更能從根源上緩和張力。由于社會(huì)組織具備民間屬性，可以理解民眾的需求。同時(shí)，社會(huì)組織在與政府部門協(xié)作時(shí)，也能夠理解政府部門服務(wù)供給的行為邏輯。因此，社會(huì)組織能夠在理解供需兩側(cè)行為邏輯的基礎(chǔ)上，尋找出雙方的契合點(diǎn)。這正是多元主體共同治理的意義所在：社會(huì)組織參與社會(huì)治理并最終產(chǎn)出符合共同利益的成果王名、蔡志鴻、王春婷：《社會(huì)共治：多元主體共同治理的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2014年第12期。。

雖然本文的出發(fā)點(diǎn)是從治理技術(shù)層面探索社會(huì)組織的作用機(jī)理，實(shí)際上，在社會(huì)組織發(fā)揮責(zé)任共擔(dān)和認(rèn)知同構(gòu)作用的過程中，也在政治建設(shè)層面產(chǎn)生了影響。以信訪社工為例，社工機(jī)構(gòu)的介入使信訪治理重新回歸信訪制度在政治建設(shè)層面上的雙重目標(biāo)：權(quán)益救濟(jì)和秩序安定應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期。。《國家信訪條例》的第一條指出信訪制度的目的是“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序”。黨的二十大報(bào)告更加細(xì)化闡釋加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作的目的在于“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”。由此可見，我國信訪系統(tǒng)同時(shí)追求秩序安定和民意表達(dá)、權(quán)益保障兩個(gè)目的。這一對(duì)目的既同等重要又相互具有微妙張力馮仕政：《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成與演變》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第4期。，片面強(qiáng)調(diào)秩序安定會(huì)壓縮民意表達(dá)和權(quán)益保障的空間，或者產(chǎn)生消極影響，例如強(qiáng)行壓制的方式雖然可以短期內(nèi)規(guī)范信訪秩序，卻可能壓縮民意表達(dá)的空間，甚至誘發(fā)更激烈的信訪行為應(yīng)星：《“氣場”與群體性事件的發(fā)生機(jī)制——兩個(gè)個(gè)案的比較》，《社會(huì)學(xué)研究》，2009年第6期。。由于我國的壓力型體制，這種微妙張力在基層信訪治理中被放大。自上而下層層傳遞的問責(zé)壓力使基層信訪部門更偏重信訪秩序的維護(hù)。社工機(jī)構(gòu)介入后，在秩序安定和民意表達(dá)、權(quán)益保障張力之間找到相互的契合點(diǎn)，使基層信訪的服務(wù)供給符合秩序安定和民意表達(dá)、權(quán)益維護(hù)的雙重目標(biāo)。由此可見，從宏觀角度看，社工機(jī)構(gòu)的介入促使信訪制度的產(chǎn)出符合民眾意愿表達(dá)和權(quán)益保障的需求，增強(qiáng)了政府的合法性，而且，社會(huì)組織的民間性、服務(wù)性促使政府職能回歸公民本位和強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任鄭巧、肖文濤：《協(xié)同治理：服務(wù)型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》，2008年第7期。，不僅有利于化解有限的供給與日益增長的多元需求之間的矛盾，而且調(diào)和了國家與社會(huì)之間國家意志和社會(huì)自主性之間的矛盾馮仕政：《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第4期。，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性于江、魏崇輝：《多元主體協(xié)同治理：國家治理現(xiàn)代化之邏輯理路》，《求實(shí)》，2015年第4期。，也是我國治理體系現(xiàn)代化的方向。

那么如何更好地發(fā)揮社會(huì)組織在治理中的作用？關(guān)鍵在于權(quán)力分享的制度環(huán)境設(shè)計(jì)。正如我國新組建的社會(huì)工作部統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)人民信訪工作，其領(lǐng)導(dǎo)作用不是要對(duì)信訪部門或者類似社工機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織的行為本身進(jìn)行直接控制，而是對(duì)公共部門服務(wù)的行為環(huán)境進(jìn)行形塑Peters B. G.：《元治理與公共管理》，Osborne S. P. 編著：《新公共治理？——公共治理理論和實(shí)踐方面的新觀點(diǎn)》，包國憲等譯，科學(xué)出版社2016年版，第34-35頁。，包括政府與社會(huì)組織有機(jī)協(xié)作的規(guī)則、流程和激勵(lì)設(shè)置等。中國當(dāng)下其他治理領(lǐng)域也存在公共服務(wù)供給與需求的矛盾，如何構(gòu)建順暢的、友好的制度環(huán)境，促進(jìn)政府和社會(huì)組織以有機(jī)協(xié)作為導(dǎo)向，結(jié)合各自所長化解各治理領(lǐng)域的供需異位問題，是值得學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界認(rèn)真研究的、有利于促進(jìn)我國治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的重要議題。

（責(zé)任編輯：王承禹）

收稿日期：2023-07-24

作者簡介：林寶儀，政治與行政學(xué)哲學(xué)博士，香港中文大學(xué)（深圳）人文社會(huì)科學(xué)院講師。