試點：一種重要的中國公共政策機制

摘要：試點是根植于中國的公共政策機制，是當代中國公共管理的關鍵詞之一。試點顯著區別于基于西方歷史經驗的政策過程，它越過了大量有關議程設置與方案選擇的政策討論。政府通過試點在正式實施一項政策之前授意少部分地方先行實踐，檢驗模糊政策目標的適切性或探索實現政策目標的工具與路徑。試點降低了政策爭論導致懸而未決的可能，減少了直接推行一項政策的調適成本和潛在風險，是中國公共政策適應性的重要來源。試點并非總能取得預期效果，但當代中國的結構條件和制度基礎較好地支撐了試點在總體上的有效性。面向建構中國自主公共管理知識體系的目標，有關試點的理論研究需要進一步厘清試點概念，揭示試點背后的多重邏輯，抽象開展試點的原則。

關鍵詞：公共政策；試點；試驗；自主知識體系

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）01-0023-010

試點是當代中國公共政策的重要特征，被廣泛運用到各領域各環節的政策探索之中，得到理論界諸多關注。特別是進入新時代以來，中國崛起成為改變全球格局的重要力量，作為極具顯示度的中國公共管理現象，試點成為從公共管理之維解釋中國經濟社會發展的重要視角。一方面，試點借鑒實驗的基本邏輯，有目的地授意少數地方作為實驗組先行先試，以較低成本探索普遍政策問題的解決方案或普遍政策目標的實現路徑；另一方面，試點較好地鏈接了自上而下的政策意圖與自下而上的創新實踐，既豐富了上級動員下級開展政策探索的工具，更推動了頂層設計與基層探索的良性互動，為普遍性政策方案的地方適用性和工具豐富度提供重要支撐，是中國公共管理適應性的重要來源。在建構中國自主知識體系的語境下，試點是中國自主公共管理知識體系的重要組成部分，或將成為中國公共管理實踐貢獻于公共管理普遍理論發展的重要內容。

本文嘗試從中國自主知識體系視角解讀中國特色的試點機制。首先，本文簡要回溯中國試點實踐的嬗變，然后在比較意義上討論試點的概念定義以及試點之于中國國家治理的意義。最后，本文結合建構中國自主知識體系的目標，探討試點研究的挑戰與未來。

一、試點：中國公共政策實踐的關鍵機制

土地革命時期，中國共產黨便開始嘗試在中央指導下開展地方試驗的工作方法，比如毛澤東在井岡山開展的土地改革試驗、鄧子恢在閩西地區探索的《溪南里土地法》等。這些先行先試成為后來土改政策的重要經驗來源。韓博天、石磊：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》，2008年第5期。在此后的整個抗戰時期，試點成為我黨開展軍政工作的一種常見思路，諸如在政治層面探索更合適的群眾路線載體和更豐富的議事協商方法，在軍事層面探尋更有效的領導和組織機制等。其中，中共晉冀豫區于1939年起開展的“實驗縣”“實驗區村”制度，對試點機制的發展與擴散產生了至關重要影響。該區的“實驗縣”“實驗區村”制度旨在選擇部分地方為全區的根據地建設、群眾工作提供“典型示范”。一份名為《第一次整黨與實驗縣工作》的文檔記錄道：“區黨委指導實驗縣的工作，不是指導具體地如何完成各項任務，而是著重實驗如何根據區黨委確定的工作方針，深入工作，鞏固組織，起示范作用。”周望：《中國“政策試點”研究》，天津人民出版社2013年版，第21頁。

新中國成立以后，面對社會主義革命和建設的新需要，試點逐漸上升為黨中央推進工作的一種重要機制。1951年，黨中央總結土地改革的六大步驟，“典型試驗”為其中之一。其他諸多領域也將試點作為一種重要工作方式，例如整風整社、城市人民公社、經濟領域的專業化協作化、教育領域的冬學和全日制學校改制等。劉義強、余孝東：《中國共產黨試點方法的百年演進與時代接續》，《學習與探索》，2021年第1期。毛澤東在1958年1月發表的《工作方法六十條（草案）》中明確提到“十年決于三年，爭取在三年內大部分地區的面貌基本改觀。其他地區的時間可以略為延長?？谔柺牵嚎鄳鹑?。方法是：放手發動群眾，一切經過試驗?！?963年9月20日出版的《人民日報》發表題為“典型試驗是一個科學的方法”的社論，明確指出“典型試驗是一個科學的方法，就是毛澤東同志所提倡的一般和個別相結合的工作方法。在我們制定方針政策的時候，必須采取這個科學的方法；在我們執行方針政策的時候，也必須采取這個科學的方法。”《典型試驗是一個科學的方法》，《人民日報》，1963年9月20日第1版。

改革開放后，試點的作用得到更多凸顯，成為社會主義現代化建設時期公共政策實踐的關鍵機制。1978年，在黨的十一屆三中全會前夕，鄧小平在中央工作會議上提出：“在全國的統一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行這種試驗?！?980年12月，陳云在中央工作會議上提出改革要“摸著石頭過河”。鄧小平高度贊同并要求“堅決地試，大膽地闖”。這些表述為試點機制在實踐層面的廣泛使用提供了重要政治支持。特別是面對改革初期經濟社會各領域的改革新要求，中國政府既缺少得以依賴的前序經驗，也沒有橫向學習先發國家政策的可能，開展試點成為大部分領域推進改革的先行步驟。在改革開放早期，試點大量集中在經濟建設領域，郁建興、黃飚：《當代中國地方政府創新的新進展——兼論縱向政府間關系的重構》，《政治學研究》，2017年第5期。這與改革開放后提出“以經濟建設為中心”密切相關。例如1978年底，四川省在國營企業改革領域圍繞放權讓利先行先試；1979年5月，國家經委、財政部、對外貿易部等6部門在京津滬3市8家國有企業開展企業自主權改革試點；同年，中央政府啟動“利改稅”試點，選取湖北、廣西、上海和四川部分國有企業開展這一試點；1981年，國務院批準湖北省沙市作為全國第一個城市經濟體制綜合改革試點城市，探索城市經濟的新路徑；1984年，國有企業股份制改造試點率先在北上廣少數企業展開。1987年，黨的十三大報告提出：“各項改革都要注重試驗，鼓勵探索，注意找到切實的過渡措施和辦法，做到循序漸進。”試點機制得到黨代會報告的確認。此后，試點更多地被運用到經濟社會各領域的改革創新之中，這并不意味著此前除經濟建設以外的改革領域沒有試點。例如在住房政策領域，1982年，中央政府確定常州、鄭州、沙市、四平為補貼出售住房試點（參見：樓繼偉：《40年重大財稅改革的回歸》，中國財政經濟出版社2019年版，第67頁）。幾乎達到“每改必試”的程度。朱光磊：《當代中國政府過程》，天津人民出版社2008年版，第151頁。例如在財政領域，天津、遼寧等9地于1992年被確認為分稅制財政改革的試點地，為1994年全面推行分稅制奠定了基礎；在衛生健康領域，1980年底中央已在部分地區開展農村醫療改革試點，韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創新》，石磊譯，中信出版社2018年版，第89頁。1994年，中央正式發文在7省14縣開展“中國農村合作醫療制度改革”試點，2003年“非典”后“新農合”成為全國性政策；在養老領域，中央政府于1994年選擇在云南、江蘇等6省份試點養老保險雙軌制改革，為21世紀以來的養老保險漸進式并軌探明了阻力和挑戰；在社會管理領域，中央于1997年在北京先行試點城市管理綜合執法，將城市管理權相對集中，2003年北京市城市管理綜合行政執法局成立，這一試點為后續城市管理綜合行政執法的全面推行作出了重要探索；在生態環境領域，2001年環?？偩衷圏c國家級生態功能保護區，2007年開始在自然保護區和重要生態功能區等開展生態補償試點，為中國特色生態文明建設探索了新領域和新工具。

進入新時代以來，試點在中國公共政策系統中得到更為廣泛的使用，從單一領域或單一內容的試點進一步擴展到國家重大戰略、整體性政策方案和綜合性治理目標的探索。李娉：《中國政策試點的三重邏輯：歷史、理論與實踐》，《學海》，2023年第5期。習近平總書記在十九屆中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上提出，抓好試點對改革全局意義重大。要認真謀劃深入抓好各項改革試點，堅持解放思想、實事求是，鼓勵探索、大膽實踐，敢想敢干、敢闖敢試，多出可復制可推廣的經驗做法，帶動面上改革。2013年，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。各政策領域的全面改革隨即推開。2013年8月，國務院批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，試點機制被進一步運用到探索改革開放新載體的戰略領域。2015年，《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》確定在國家發展改革委、民政部等7部門先行開展權責事項梳理工作。2015年，國務院辦公廳印發《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》，將過去衛健領域的局部試點上升為綜合改革試點，100個城市被選為試點地，進一步擴大了2010年以來的公立醫院改革試點范圍和內容。2016年，中央選擇北京、山西、浙江開展國家監察體制改革試點，為后續監察體制的全面改革特別是監察委員會的成立積累了重要經驗。2019年，中央政法委啟動市域社會治理現代化試點，第一期確定了全國247個試點城市，圍繞快速城市化進程中的新需要，先行探索市域社會治理新模式。2020年，中辦、國辦印發《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》，賦予深圳在各領域探索全面改革創新的更多自主權。2021年，國務院印發《關于開展營商環境創新試點工作的意見》，確定在北京、上海等6個城市試點營商環境創新，探索一種綜合性治理目標的實現路徑。同樣在2021年，圍繞共同富裕目標，中央確定浙江為高質量發展建設共同富裕示范區，全面探索共同富裕的制度政策與實現路徑。這些工作大多先由中央全面深化改革領導小組審議，審議通過后在部分區域開展試點。中央深改組的一項重要功能就是統籌各領域政策試點的系統性，把關試點方案與中央大政方針的匹配程度，進而在依法治國的框架下賦予部分部門或地方政府試點權限，推進自上而下頂層設計與基層探索之間的良性互動。周望、陽姍珊：《來自頂層的設計：中央深改領導小組和中央深改委會議的政策試點（2013-2022）》，《新視野》，2023年第3期。

二、試點：中國公共政策研究的重要視角

作為一種中國特色的公共政策機制，試點在過去二十年中得到了學界的較多關注與討論。根據西方經典的政策過程理論，一項政策的出臺通常要經過信息搜集、議程設置、方案選擇等步驟，進而在全域范圍內實施。Lasswell H. D.， The Decision Process： Seven Categories of Functional Analysis， College Park： University of Maryland Press，1956.但研究者觀察到，中國政府的政策試點并未按照這一邏輯過程展開，而是在政府有一些初步想法時即開展部分地方的試點，以檢驗政策目標的適切性，或在較為明確的政策目標之下探索政策工具。韓博天、石磊：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》，2008年第5期。這種方式越過了基于大量信息和預先方案制定的反復討論，轉而將方案探索與選擇的工作直接放到小范圍的試點實踐之中，形成了一種顯著區別于先發國家政策過程的中國特色政策制定模式。劉軍強、胡國鵬、李振：《試點與實驗：社會實驗法及其對試點機制的啟示》，《政治學研究》，2018年第4期。

何謂試點？盡管試點是一種常見的中國公共政策現象，但理論上對試點的理解不盡相同，總體上看，分為狹義和廣義兩種（見表1）。狹義的試點指的是在一個區域范圍內，一地或多地經過其上級政府授意開展局部性的政策調整，先行探索一種新的政策項目，以為區域范圍內普遍性治理問題或治理需要探索政策選項的過程。在這個意義上，試點與政府或部門自主發起的改革創新具有顯著差別。狹義試點至少具有兩方面關鍵特征。一是確認方和實施方相分離?！霸圏c”蘊含著一組相對概念，即“點”與“面”。只有在“面”上有需求的意義上，“點”的實踐才應該被理解為“試”。這個“面”可以是全國，可以是一個省，也可以是一個地市?！包c”則是小于這個范圍的部分區域。因此，試點在“面”層面上是為更大范圍的需求回應或問題解決而進行的“試”，“點”是實現這一目標的具體實踐方。周望：《如何“由點到面”？——“試點—推廣”的發生機制與過程模式》，《中國行政管理》，2016年第10期。試點的確認方是更高層級的權力擁有者，試點的實施方是在這一更高層級權力擁有者領導下的組織。當然，這并不意味著試點一定是由上級政府提出，下級政府執行。一些研究對政策試點就存在這樣的刻板認知，認為試點區別于地方政府的自發創新，是一種自上而下的政策嘗試。事實上，有相當一部分試點是由下級政府動議，并在上級政府授意下開展。在獲得上級政府授意或確認前，這類行為更多地被理解為地方自發探索式的創新。狹義試點的第二個特征在于，試點具有相對正式性。試點的確認方與實施方相分離，意味著試點通常是在上級政府授意下進行，其授意形式可能是非正式委托，也可能是正式發文確認。但無論何種方式，相較于地方自發的創新，試點背后至少有更多上級政府的注意力注入，甚至還有上級對試點組織正式的額外賦權、賦能和資源支持，比如暫停部分法律條款在試點地的使用、派出指導小組予以政治上與能力上的支持、賦予更多經費或編制、擴大權力邊界等。對于試點實施方，相對正式性也為試點的進一步開展提供了制度、資源與合法性支撐。

在廣義上，試點指的是在一個司法管轄區內的部分地方先行開展一項新的政策項目。在初始動機層面，這些地方開展這些新項目既可能是為更普遍的政策問題探索解決方案，也可能只是為回應當地出現的新問題、新需要。對于后者而言，一些原初意義上只是針對屬地問題的試點工作有時會在取得成功后被推廣至更多地方以作為回應相關問題的思路方法，有時是在試點進程中被放大了目標范疇，如試點項目所針對的問題受到了更廣泛關注并被認知為是一個普遍性問題。廣義試點與一般意義上的政府創新概念類似。政府創新是指某一政府采納一項對其來說是新的政策，而無論這一政策在其他地方是否已經被采納過。Walker J. L.， “The Diffusion of Innovations among the American States”， American Political Science Review， vol.63， no.3， （September 1969）， pp. 880-899.比較起來，廣義試點更強調創新實踐的優先性和原創性，而政府創新則既包含具有原創性的先行試點，也包含該政府采納一項對其來說是新的而在其他政府那里已經得到使用的政策。因此，從概念范疇上看，政府創新的范圍最大，其次是廣義試點，狹義試點最小。

在中國的政策話語中，還有一些與試點密切相關的概念，如試驗、試驗區、示范區。理論界大多將試點作為一個統領性概念，試驗與試點是一種近乎等值的關系。在實踐話語中，試點比試驗承載了更多意涵。試點既可以抽象地指代一種政策機制，也可以指代試點的政策項目或開展試點的組織；試驗則更多地被用于指代政策試驗這種行為或指代試驗的政策。試驗區是試點的一種具體情形，通常用在以地區為單位探索一項較宏大政策目標時，且往往涵蓋多個高度關聯的試點政策，例如自由貿易試驗區、跨境電商綜合試驗區。示范區則應該被理解為試點在“點”層面的完成形態，即圍繞試點目標已經探索成功的“盆景”，也即“由點到面”中成功的“點”，可被推廣到“面”的“點”。示范區建設或建設某種示范區應是試點的一種具體形態。當然，在一些語境下，示范區也承載著與具體試點項目或試驗區一致的意涵，即探索經驗做出示范的區域，一定程度上預設了試點項目能夠取得成功經驗。

需要指出的是，試點并非基于隨機選擇的政策實驗，王思琦：《中國政策試點中的隨機實驗：一種方法論的探討》，《公共行政評論》，2022年第1期。與一般意義上的實驗主義治理相比也有顯著差異。章文光、宋斌斌：《從國家創新型城市試點看中國實驗主義治理》，《中國行政管理》，2018年第12期。政策實驗與實驗主義治理是相同內核在兩個層次上的概念表達，兩者都強調方法層面的隨機化，即通過隨機性設定實現政策探索結果在更廣范圍的適用性。但中國語境下的試點并非如此。中國的試點更多是一種有意識的“試對”。Pei M.， “Is CCP Rule Fragile or Resilient？”， Journal of Democracy， vol.23， no.1， （January 2012）， pp. 27-41.試點選擇總體上遵循“信任優先，兼顧均衡”的邏輯。黃飚：《當代中國政府的試點選擇》，浙江大學2018年博士學位論文。如此開展試點，在邏輯上很難避免其探索出的政策方案無法具有更廣適用性。因此，一些試點有時也被批評為只是制造了“盆景”而無法成為“風景”。但試點在總體上仍在中國政策過程中被廣泛使用，說明試點在探索政策方案、推動政策過程等方面有其獨到優勢。

試點這種以局部探索回應整體需要的特征，使其成為理論界理解中國改革成功的一個重要視角。在改革開放后較長一段時間內，有關中國改革開放的理論敘事主要聚焦于分權化改革激發地方與市場活力、產業政策引導市場發揮比較優勢、人口優勢和基礎性工業企業對改革的支撐效應等視角。盡管這些論述都緊緊圍繞政府這一關鍵行動者，郁建興：《“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案》，中國人民大學出版社2019年版，第7頁。但鮮有研究關注到當代中國政策過程本身的特征對中國改革的影響。至21世紀初，伴隨著公共管理學科在中國的發展以及地方政府創新的廣泛開展，試點這一中國特色的政策制定機制逐漸得到理論界關注，并被用以解釋改革開放后中國取得的顯著變化。早期關于試點的理論研究著重討論試點之于中國經濟奇跡的意義。葛晶、劉瑞明：《中國特色政策試點制度的突出問題與完善路徑》，《江蘇行政學院學報》，2022年第3期。研究者認為，中國的試點機制將來自基層的經濟改革經驗注入到了更廣泛的經濟政策制定中，從而避免上級因不了解實際情況盲目推動經濟改革造成的市場動蕩。韓博天、石磊：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》，2008年第5期。此后，研究者們逐漸將試點作為改革開放整體性成功的重要政策端解釋。一方面，在政治維度上，上級政府通過試點實現自上而下的選擇性控制，并最大限度地減少政策爭論。試點中的不確定性讓上級得以在改革中掌握更多解釋權及其背后的資源，上級進而能夠差異化地動員地方為實現自上而下目標貢獻智慧和方案，并在這一過程中強化縱向聯系，朱旭峰、張超：《“競爭申請制”：可持續發展政策試點與央地關系重構》，《中國人口·資源與環境》，2020年第1期。維系分權化改革后的碎片化格局。劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》，2010年第4期。這與項目制的邏輯類似。渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》，2012年第5期。兩者都在很大程度上代表著中國官僚制體制中自上而下的差異化對待。事實上，大量政策試點本身便是通過項目形式鏈接上級政府與下級的試點實施方。也有觀點認為試點是緩和決策層分歧的一種重要方式，通過試點來小規模探索或檢驗新的政策方案，遇到的阻礙相對較小，并能在實踐中形成更多共識，是一種開展柔性革新的有效機制。和經緯、蘇芮：《試驗性治理與試點嵌套——中國公立醫院改革的政策邏輯》，《社會保障評論》，2021年第5期。另一方面，在管理維度上，試點是以較小成本和風險探索模糊性政策目標及其實現路徑的重要載體，劉軍強、胡國鵬、李振：《試點與實驗：社會實驗法及其對試點機制的啟示》，《政治學研究》，2018年第4期。這對于中國這樣區域間差異巨大的國家來說意義重大。它避免了大范圍直接開展政策變遷所需的調適成本，讓基于試點經驗的政策方案具有更為豐富的目標內涵與工具選項，Mei C.， Liu Z.， “Experiment-Based Policy Making or Conscious Policy Design？ The Case of Urban Housing Reform in China”， Policy Sciences， vol.47， no 3. （September 2013）， pp. 321-337.為公共政策過程注入更多確定性。鄭耀東、武俊偉：《政策試點研究的進展、盲區及若干探討》，《中國行政管理》，2023年第3期。而且，從效率上看，試點以小步快走方式，先行繞過復雜耗時的方案選擇和政策合法化等程序，在政府僅有一些模糊想法時即開展實踐，通過有意試驗迅速觀察模糊目標的適切性或探索預設方案的可行性與有效性，用試點結果優勝劣汰，同時完成話語建構與合法性塑造，一定程度上提升了政策變遷效率。趙慧：《政策試點的試驗機制：情境與策略》，《中國行政管理》，2019年第1期。盡管一些試點項目在試點當下只能在當地取得完整成效，即“盆景”，而無法在整體上被復制推廣形成“風景”，但在更廣泛的時空意義上，這種低成本高效率的政策試點或豐富了其他地方回應類似問題的經驗來源，其中的部分邏輯或方略成為他地政策的潛在學習對象，或在未來一段時間內成為后發地區遇到問題時的政策儲備庫和工具箱，這些“盆景”向其他地方展示了面對類似問題時的完整政策方案。

當然，上述這些都是規范意義上試點的積極效應。在具體案例中，試點既可能因授意方與承接方間目標沖突而失敗，王程韡：《試點為什么失?。簢H組織與中國計劃免疫的起步》，《科學學研究》，2023年第5期。也可能因承接方的激勵扭曲而失準，陳那波、蔡榮：《“試點”何以失??？——A市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究》，《社會學研究》，2017年第2期。還可能因承接方的激勵不足而懸浮。楊宏山、張健培：《政策試點何以懸??？》，《治理研究》，2023年第1期。在“由點到面”的意義上，試點經驗也存在難以復制推廣的情況。王路昊、林海龍：《成為“最佳實踐”：試點經驗的話語建構》，《社會》，2021年第1期。

盡管如此，試點在中國語境下總體上是一種有效的政策制定機制。其原因在于，首先，在亟需通過試點探索普遍性政策方案的領域，上級政府會設計切實的監督機制，以更好監測試點在地方的實時進展。雖然試點的承接方（如地方政府、部門或國有企業）仍然能夠利用信息優勢異化試點探索，但對于一項上級分配較多注意力的工作，試點承接方并沒有強烈動機讓試點異化。相反，他們通常會希望在那些被上級高度重視的試點中探索出可用經驗，以向上級展現工作能力。其次，即使上級政府并未對試點項目傾注較多關注，在當代中國的縱向激勵制度下，試點承接方仍具有通過試點來創新治理經驗的普遍動機。楊宏山：《雙軌制政策試驗：政策創新的中國經驗》，《中國行政管理》，2013年第6期。因為，獲得試點權本身是承接方得到上級政府信任的表現，如果承接方能夠成功探索出具有可推廣性的經驗，則進一步確認了縱向間的信任關系。Huang B.， Wiebrecht F.， “The Dynamic Role of Governments in Adopting Policy Innovations in China”， Policy amp; Politics， vol.49， no.4， （October 2021）， pp. 633-651.對于主導試點的下級官員而言，這是向決定他們晉升與否的上級官員展示工作績效的重要載體。如果試點無法取得預期目標，這更多是因為承接方能力無法支撐目標實現抑或目標難度過高，吳怡頻、陸簡：《政策試點的結果差異研究——基于2000年至2012年中央推動型試點的實證分析》，《公共管理學報》，2018年第1期。并非試點機制本身的激勵失效。當然，邏輯上我們不能排除地方層面的試點主導者沒有強烈晉升動機，被動開展試點的情形。但在實踐中，其可能性很低，因為上級更愿意授意那些有較高試點動機的地方開展試點。如果是在推進過程中，地方主導者逐漸失去了激勵，那通常會有新的人主動成為事實上的主導者，他們希望通過試點的機會來獲得上級更多關注和認可。還有一種情形就是試點承接方只是在文字意義上宣稱試點取得成功，并歸納了部分經驗，而事實上并未作出實質性探索。這是既有研究提到試點失敗的重要表現。這類情形更多存在于小規模、非關鍵領域，甚至可以說，這類試點是泛化使用試點概念時才被納入試點范疇的工作，有時這類工作本身只是冠以試點之名的常規工作再概念化或是師出有名地分配財政經費的項目。最后，從授意方角度看，上級政府在授意試點時，通常會選擇多個試點承接方。楊宏山、李娉：《政策試點的理論邏輯與知識生產》，《江蘇行政學院學報》，2022年第6期。這種分散燒鍋爐的方式，讓試點失效成為可控、可承擔的結果。上級政府在多家試點承接方中大概率能夠“失之東隅得之桑榆”。盡管我們無法對試點做反事實檢驗，但邏輯上，小規模試點中的部分失敗理應比大規模整體性政策變遷所需的成本要低得多。所以，總體上看，當代中國的結構條件和制度基礎較好地支撐了試點，使其成為一種探索新目標和新工具的重要機制。

三、試點研究的未來議程

當前，試點已經成為中國公共政策過程的重要模式，是中國公共管理實踐的一種顯著特征。江小涓：《江小涓學術自傳》，廣東經濟出版社2020年版，第107-109頁。在中國式現代化的新征程上，特別是面對數字時代帶來的更多不確定性和新挑戰，郁建興：《數字時代的政府變革》，商務印書館2023年版，第23-27頁。試點將被更多地運用到前沿政策與治理工具的探索之中，為人類社會創造更為豐富的制度性公共產品。面向建構中國自主知識體系的理論目標，試點的理論研究蘊含著可觀的知識創造空間。郁建興、黃飚：《建構中國自主知識體系及其世界意義》，《政治學研究》，2023年第3期。試點生發于中國式現代化的歷史進程與當下實踐之中，它是中國公共政策的一種通用機制，是中國公共政策實踐的一種基本邏輯。鄭耀東、武俊偉：《政策試點研究的進展、盲區及若干探討》，《中國行政管理》，2023年第3期。同時，試點實踐的背后也隱含著中國公共政策過程的一般規律，對于普遍的公共政策實踐具有認識論和方法論上的雙重啟發。這兩種關鍵特征決定了有關試點的理論研究理應成為中國自主公共管理知識體系構建的重要組成部分。為更好地向這一方向努力，未來的試點研究可以圍繞以下三方面重點推進。

第一，從學理上進一步厘清試點的內涵與外延，并與普遍公共管理理論形成接榫。究竟什么是試點，其內涵與外延包括什么，既有的理論研究并未形成較為一致的看法，甚至存在相互沖突的認知，例如試點是否應該包括地方的自發創新。中國語境下的試點與公共管理研究中的政府創新、政策創新、公共部門創新等概念有什么區別與聯系？與既有的政策過程理論、實驗主義治理理論相比，試點的本質差異究竟在哪里？政策實踐中哪些部分可以且適合被納入試點的框架進行分析？與試點密切相關的“由點到面”，與普遍理論中的創新擴散是什么關系？這些問題值得研究者從學理上深入探討，這也是試點得以確立為一種中國自主知識的基礎理論工作。

第二，進一步揭示試點背后的多重邏輯，并與其他重要的中國公共管理概念形成理論關聯。試點并非一種單維度的政策現象，它是一系列事件，和經緯、蘇芮：《試驗性治理與試點嵌套——中國公立醫院改革的政策邏輯》，《社會保障評論》，2021年第5期。其中既有折中方向與路線爭論的政治邏輯，也有平衡普遍性與特殊性的管理邏輯，還有追求成本收益最大化的經濟邏輯，又有面向基層、面向社會汲取知識與智慧的治理邏輯等。試點背后的多重邏輯分別如何運行？多重邏輯之間如何相互作用、相互影響？它們之間相互交織會產生哪些結果？目前，許多研究僅將試點視為一種準實驗干預，來評估政策干預效果。這或是一種科學評價試點政策有效性的方法，但不了解試點背后的多重運作邏輯，便很難就試點引致的政策產出給予準確且完整的解釋。同時，面向中國自主公共管理知識體系的試點研究，也應將試點與其他具有中國特色的公共管理概念與理論關聯起來，如領導小組、壓力型體制、行政發包、項目制、選擇性政策執行等。領導小組如何運用項目制推進試點？在壓力型體制下，試點探索如何避免選擇性政策執行？這些或是兼具中國自主與普遍意義的重要理論問題。回答這類問題，能夠使試點研究更好地成為建構中國自主公共管理知識體系中的有機組成部分。

第三，進一步抽象開展試點的原則，推進具有實踐指導意義的規范理論建構。公共管理理論的一項重要功能在于對公共管理實踐產生指導意義。作為一種公共管理知識，基于中國實踐的試點理論應對一般意義上的政策過程具有指導性。政府應該如何有效開展試點才能為更大范圍的政策變遷提供切實可行的政策方案？具體來說，試點應該如何選擇？試點確認方應該如何監督試點實施方以切實推動試點探索？在實現“點”上成功之后，如何總結經驗？試點如何實現“由點到面”，在更大范圍內取得成功？這些都是試點研究在建構規范理論上的可能方向。未來研究應在厘清概念邊界、形成理論解釋的基礎上，通過觀察分析成功實現廣泛政策變遷并取得積極效果的案例，總結提煉開展試點應遵循的基本原則，形成具有學理解釋和規范引領的完整公共管理理論，為中國自主公共管理知識體系注入兼具理論解釋力與實踐指導性的新內容。

（責任編輯：蘇騰飛）

收稿日期：2023-12-15

作者簡介：黃飚，浙江大學公共管理學院百人計劃研究員、博士生導師，浙江大學社會治理研究院秘書長。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“‘放管服’改革進程中的地方政府創新研究”（編號：20CZZ015）。