工作專班：一種中國式新型議事協調機構

摘要：依托于現代社會出現的傳統科層制存在著先天設計不足和無法及時回應社會發展等問題，而廣泛設立在各級黨和政府中的工作專班，正是當前我國公共管理實踐中為促進部門間合作、應對治理環境不確定性的新型議事協調機構。該新型議事協調機構通過將責任和治理目標分解到人，促進政策執行，推進注意力分配更加聚焦，從而完成各類治理任務。本文基于對學術概念的辨析，對工作專班進行了界定，對其歷史發展過程以及主要類型進行了整理；從比較視野分析了工作專班的特征，總結了其運行的主要機制，并重點探討了關于工作專班研究的相關爭論。最后，基于科層制的理論視角，本文分析了工作專班對科層制優化方案的功能和作用機制，對工作專班的研究前景進行了展望。

關鍵詞：工作專班；注意力分配；科層制；中國式現代化

中圖分類號：D630.1文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）01-0013-010

現代化進程中目標和價值的多元化加劇了公共部門之間的協調困境，導致部門各自為政、職責劃分不清、推諉扯皮、本位主義等問題。①為避免不同部門之間貫徹政策內涵、理解政策意圖的沖突與偏差，應當利用結構約束調節部門間自主性，增加部門間依賴性，為達成決策共識創造出新的組織條件。黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》是新時代推進國家治理體系與治理能力現代化，探索中國式現代化的重要舉措。這輪改革目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，從而破除與實現國家治理體系和治理能力現代化的要求不完全適應的體制機制，優化科層結構，加快實現中國式現代化。事實上，除了頂層設計以外，各地也都在積極探索更具有活力和靈活高效的治理機制，這其中工作專班以組織產生便捷、運作方式簡便、政策執行高效等優點唐亞林、嵇江夏：《工作專班制：一種基于事務解決導向與反科層制邏輯的新型治理機制》，《理論學刊》，2023年第4期。得到了廣泛使用，取得了良好的治理效果，形成了中國情境下獨具特色的治理機制。因此，有必要系統總結工作專班的運行邏輯，系統總結其治理效果和理論意義，講好與中國式現代化相適應的公共管理視角的中國故事。（①王禮鑫：《公共政策的知識基礎與決策權配置》，《中國行政管理》，2018年第4期。）

一、工作專班的定義、歷史發展和主要類型

如前所述，工作專班是我國政府為適應新時代社會治理需求而創設的新組織形式，有助于高效完成重大、特殊、緊迫的臨時性專項治理任務，是推進治理體系和治理能力現代化的重要探索，劉柯、謝新水：《工作專班：應對臨時性任務的政府組織形式創新》，《中國行政管理》，2023年第4期。是一種“類議事協調機構和臨時機構”張文君：《優化工作專班機制的對策建議》，《國家治理》，2023年第6期。。因此，我們認為工作專班是一種以完成專項治理任務為導向，利用本地科層體系的現有資源，從不同單位抽調人員，通過促進組織協同運作進而實現政策執行的臨時性組織。

最早見諸于公開報道的是2018年浙江省開化縣成立的基層社會治理等23個工作專班。2020年起，為應對疫情這一突發事件并推動經濟社會恢復，工作專班多用于“疫情防控”“穩投資”等工作。此外，這期間各地為配合國家大政方針的落實，紛紛設立“政法隊伍教育整頓工作專班”和“安全生產三年專項整治行動計劃工作專班”等，使得工作專班的數量大幅上升。2022年末至今，工作專班的設立更加豐富和具體，更多地涉及到黨和政府的常態化工作，如四川省紀委、監察委員會設立的三個工作專班分別用于“加強縣鄉基層黨風廉政建設、提升紀檢監察機關查辦案件質效、加強紀檢監察干部隊伍建設”。《“三個工作專班”強基固本提質效——守正創新推進紀檢監察工作高質量發展系列報道之四》，《四川日報》，2023年1月16日第1版.又如晉城市成立的“大唐晉城風光火熱儲一體化綜合能源電力外送基地工作專班”。參見晉城市人民政府：《關于成立大唐晉城風光火熱儲一體化綜合能源電力外送基地工作專班的通知》（晉市政函辦〔2023〕22號），2023年10月13日。總體來說，工作專班因應對突發性事件而大量設置，又由于能夠處理常態化工作任務而穩定存在。

工作專班一般都具有周期性會商、現場辦公與處置、信息縱向傳遞和橫向溝通、督導檢查等機制。劉鵬、劉志鵬：《工作專班：新型議事協調機構的運行過程與生成邏輯》，《中國行政管理》，2022年第5期。通過整理目前收集到的公開資料，本文基于對工作專班歷史發展的情況總結，根據設立目的和運行機制將工作專班分為四類：即設立目的是為應對突發事件還是常態工作；運行機制是否是實體化運作（見表1）。需要說明的是，突發事件既包括突發的公共安全事件，也包括上級新發起的帶有“運動式治理”色彩的工作任務。常態工作則是指執行政府職能相關的日常工作，如經濟發展、招商引資等。運行機制實體化則主要通過該工作專班是否下設具體工作組來衡量，或者以該工作專班成立時的通知中是否出現“實體化運作”“集中辦公”等的要求為標準。

1.強力處置型專班。該類型工作專班主要用于應對突發事件，同時實體化開展運作。應對突發事件和響應上級發起的“治理運動”中，需要迅速成立執行和應對組織，強化政策的執行，明確工作部門的責任，確保各司其職。這一類型的工作專班還下設各工作組。在處理具體事項的基礎上，將事件應對再根據階段、區域或者具體內容等進一步劃分成各工作組。如福建省仙游縣楓亭鎮進口冷鏈食品防控工作專班又下設追查控制和綜合小組、防疫工作小組、倉儲管控小組、交通管控組等，爭取在較短時間內完成對突發事件的處理。參見仙游縣人民政府：《關于印發lt;進口冷鏈食品疫情防控工作專班工作方案gt;的通知》（仙楓政〔2020〕265號），2020年12月18日。

2.任務攻堅型專班。該類型工作專班雖然同樣實體化開展運作，但是其針對的則是常態化的政府工作，其特征是在有限時間內攻堅克難，完成特定日常工作，并且有明確的目標量化標準。這些工作是政府日常履行職能的體現，通過工作專班提高各級政府對相關工作的注意力，集中辦公，集中資源，促進政策的執行和職能的履行。如黑龍江伊春市網上政務服務能力建設工作專班，要求在兩個月內提升在線服務成效度、在線辦理成熟度、服務方式完備度、服務事項覆蓋度和辦事指南準確度。參見伊春日報：《組建工作專班 提升網服實效》，2020年11月24日，https：//yichun.dbw.cn/system/2020/11/24/058545398.shtml。

3.協調表態型專班。該類型工作專班主要出現在應對上級發起的相關“治理運動”中或重大事件中，但無法進行實體化運作，其主要承擔信息協調和機構聯系的職能。即通過成立工作專班主要向上級表態自己對交辦工作的重視，但是專班卻只履行議事協調機構的最基本職能——協調。如有受訪對象稱：“我主要就是擔任住建局的聯絡員，通俗點就是個傳聲筒，帶著耳朵來，讓干什么干什么。”訪談資料：20210912FZX（訪談編碼規則：時間+部門+人物）。此外，該類專班還主要負責“研究”和“督導”各類事項。如安徽省蚌埠市從市政府辦公室、市民政局等7家單位抽調了11名業務骨干組成2021年旁聽市“兩會”工作專班，針對人大代表對本部門工作的議案進行及時回復和交辦，主要起到溝通協調作用。參見蚌埠日報：《今年“兩會”期間，市政府創新工作方式，首次派出工作專班深入聽取人大代表意見建議——專班跨部門 建議立即辦》，2021年1月20日，http：//www.bengbu.gov.cn/ywdt/bbxw/47548091.html。

4.彌補空白型專班。該類型工作專班也不能進行實體化運作，主要出現在政府日常工作的領域，包括一些國家戰略涉及的職能領域，其特征主要以貫徹落實傳達上級精神和政府內部改造為主。一些政府日常工作通過既有科層制確實可以推動，但是其政策執行存在深層次的體制機制問題，政策執行績效也不能在短時間內快速提升。但為彌補相關工作領域的空白，工作專班便象征性存在。如江蘇省常州市成立城鄉融合發展專班，雖然提出了專班的主要目標，但也主要在重復國家城鄉融合發展的目標宣示，具體如何開展城鄉融合發展工作則沒有明確要求。參見常州日報：《常州召開城鄉融合發展專班會議動員布置年度工作》，2020年3月27日，http：//jsnews.jschina.com.cn/cz/a/202003 /t20200327_ 2516547.shtml。

二、工作專班的比較分析、運行邏輯與主要的爭論

（一）比較分析與運行邏輯

為適應環境的急速變化和突發事件，必須變革組織以建立一個“更有適應性的反應系統”弗里蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.羅森茨韋克：《組織與管理——系統方法與權變方法》，李柱流等譯，中國社會科學出版社1985年版，第161頁。，但環境快速而復雜的變化使得組織變革存在很大的困難。因此，加強組織之間的協調則成為較為方便的選擇。在西方，在協同治理理念的指導下，各項協調實踐出現：政府組織內部流程方面，無縫隙政府、政府流程再造和“No Wrong Door”運動悄然興起，旨在實現政府服務功能的整合來滿足公民需求Donald F. Kettl， “Managing Boundaries in American Administration：The Collaboration Imperative”， Public Administration Review， Vol.66，no.s1（2006），pp.10-19.。政府權力結構方面，建立了跨區域、跨部門的協同機制，設立“超級部”。Perri 6 et" al.， Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，New York：Palgrave，2002，p.29.政府程序技術方面，通過合同契約開展行政協調Thurid Hustedt and Jan Tiessen， Central Government Coordination in Denmark， Germany， and Sweden—An Institutional Policy Perspective， Potsdam： Universitatsverlag Press，2006，pp.9-19.，并培養具有協調技能的高級公務員。Guy B. Peters，The Search for Coordination and Coherence in Public Policy： Return to the Center？ Berlin： Frei University Press，2005，p.7.但這些實踐是基于西方權力分立的政治體制所形成的，過于強調利益相關者的主觀能動性和自主性，不符合我國議行合一的制度安排，特別是黨的一元化領導與單一制集權安排的制度底色。

工作專班的設立已經比較普遍，遍及政府常態化工作和突發應急工作等各個職能領域，其運行離不開對上級政府和本級政府正面注意力的生成、聚焦和穩定。

1.彌補正式制度，加快注意力生成

為了進一步優化營商環境，改善政務大廳程序依然復雜，審批時間較長、服務功能不全、人事變動頻繁等問題，處理具體“疑難雜癥”的相關工作專班成立。如海南省優化營商環境工作專班就是為了進一步加快行政審批速度，在現有的政務服務大廳這一正式制度的基礎上，協調更多的政府部門，突破現有行政審批的框架和限制，做到“一事一議”，在較短時間內完成審批流程，成為正式制度的有益補充。參見海南省人民政府：《海南省優化營商環境工作專班關于印發〈2021年海南省提升營商環境重要量化指標便利度實施方案〉的通知》（瓊營商〔2021〕2號），2021年6月15日。通過處理具體的事情，工作專班使得各個相關部門加快產生了對該事項的注意力，進而推動治理任務的完成。

2.強化議行協調，促使注意力聚焦

工作專班相較于領導小組可以通過吸引不同類型公共部門聚焦于特定治理事務的注意力，從而有效提高議行協調的效率。“專班是針對于具體事的，小而精。領導小組更多的是應付檢查的，大而空。有了這個專班我們就得關注這件事，就得做好。”訪談資料：20210822BRS。領導小組雖然有助于提高跨部門協調的效率，但是其協調的部門依然是在原有的分工體系中，且2013年之后設立程序復雜，審批要求較高，需要構成人員必須為正式編制人員。工作專班則十分靈活，可吸納輔警等非編制人員和事業單位人員等進入。實踐中，工作專班還打破了原有分工，特別是可以跨行政、立法等公共部門系統，形成更加有效和針對性的協調合作機制。如一些招商引資專班還吸納人大、政協的領導和工作人員加入。

3.分解行政責任，實現注意力穩定

作為一級政府，在實現績效目標的同時也需要考慮對應承擔的責任大小，如果本級政府的組成單位把過多的注意力放在對責任的承擔上，不可避免地會降低政策執行的效率，因此只有通過分解可能面臨的行政責任，穩定本級政府對治理事務的正向注意力，才有助于提高部門間合作的可能性。和領導小組協調“機構”相比，工作專班實現了“定人定崗定責”，協調的是具體的“人”。所有的工作專班在成立的時候都明確到組成的具體人員，有的則稱作“聯系人”，這樣使得協調工作可以找到具體部門的對接人，明確責任。這點體現在專班成立的文件通知中強調“層層壓實責任”“明確專責”等。而在運行機制中也有對工作進度較慢的個人及其派出單位進行監督和約談，確保責任到人。此外，工作專班的存在也有助于分解上級的責任。如陜西省安康市穩就業工作專班，雖然由市長擔任組長，但同時在文件中任命了“責任副組長”，由常務副市長擔任。參見安康市人民政府：《安康市人民政府關于成立穩就業工作專班的通知》（安政函〔2020〕19號），2020年3月22日。

（二）主要的爭論

1.領導小組和工作專班的關系爭論：替代品還是創新品？

在我國，具有代表性的協調機制便是領導小組等為代表的議事協調機構。“領導小組”是中國政治生活中一個獨特的現象，是開展政府組織協調最為常見的措施。在我國政府決策實施的過程中，通常需要傳達、試點、計劃、組織、指揮、協調、總結七個工作環節。而傳達、組織、指揮、協調這幾個政策過程都涉及部門間關系，都需要跨部門進行協調。朱光磊：《當代中國政府過程》，天津人民出版社2008年版，第180頁。在“傳達”和“組織”環節，領導小組一般由一位黨和政府的正、副職領導擔任組長，相關業務部門主要負責人擔任小組成員，在主要負責部門設立辦事機構。它是廣泛存在于中國各級黨政機關、以議事協調機構名義長期存在的一種特殊政治組織模式，Alice Miller，“The CCP Central Committee’s Leading Small Groups”， China Leadership Monitor，no.26（2008），pp.1-21.起到在各決策主體之間的協調和促進政策執行的作用。周望：《中國“小組”政治模式解析》，《云南社會科學》，2010年第3期。 領導小組實質上代表著一種黨行使政治權力的范圍，更加強調黨的領導，形成了“小組政治”，是中國政治運行的普遍形式和重要節點，是中國黨政關系核心的聯結點之一。吳曉林：《“小組政治”研究：內涵、功能與研究展望》，《求實》，2009年第3期。

工作專班的運行平衡了上級精簡領導小組的要求和基層實際工作的需求，有效規避了上級對領導小組的負面注意力。作為最為常見的議事協調機構，領導小組曾一度遍及黨和政府的各個工作領域。為提高辦事協調效率，中央高層決定對領導小組進行精簡，并要求各地對新設立領導小組進行更為嚴格的審批。如2013年全國一次性減少13萬余個領導小組和議事協調機構，參見新華社：《全國一次性減少13萬余個領導小組和議事協調機構》，2014年10月22日，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/22/content_2769045.htm.2014-10-22。這一精簡確實有利于政府減輕財政負擔，拔除“文山會海”的根源，給基層松綁減負。但在響應國家要求、規避上級負面注意力的同時也需要解決本地的實際需求。伴隨著治理問題的愈加復雜，跨部門之間的議事協調機構仍有很強的客觀需求。通過實證材料分析發現，除了工作專班下設作為領導小組的辦事機構以外，更多的情況是本領域并未設立領導小組，由工作專班作為領導小組的替代品而出現。

但工作專班和領導小組并非完全的等價替代關系，除了領導小組外，我國存在著大量的議事協調機構，還有工作組、指揮部，包括正式科層制內部的部門——辦公室。他們和工作專班有著明顯的區別。

領導小組。領導小組的主要職責是決策，針對臨時性或者常態化的工作任務做出重大決定，如中央財經工作領導小組、中央外事工作領導小組等。領導小組的組成結構一般包括領導成員、組成部門、辦事機構這3個部分。領導小組一般進行集體決策，因此承擔集體責任。

辦公室或工作組。辦公室的主要職責是協調和執行，是各級黨委政府的內設機構，幾乎所有的一級公共組織都會設有辦公室負責各個職能部門之間的協調和信息溝通。作為科層制內部的具有協調職能的正式部門，其遵循科層制的責任原則，即通過一系列的規章制度規避個人責任，因此其承擔集體責任。與此類似的還有工作組（隊），作為一級公共組織針對特定工作任務的派出組織，其主要職責也是促進上級政策的執行。

指揮部。指揮部往往出現于“急、難、險、重”工作任務之中，主要的職責是決策。由于需要處理的事務性質，需要決策者快速做出決斷，因此指揮部的權力集中于上而決策的責任則自然集中于個人，如指揮長。訪談資料：20210822BRS。

工作專班。根據前述工作專班的基本運行機制可知，工作專班的主要職責是執行，針對某項具體工作而設立，責任到人，專職負責聯絡和推動工作執行。可以將與該項工作相關的各類人員都囊括進來，將責任壓實到個人（見表2）。

從上表中，我們發現了工作專班的兩個區別于其他議事協調機構的最主要特征：一是促進具體工作的執行；二是將責任分解到個人。不可否認的是，以領導小組為代表的議事協調機構改善了科層制固有的弊端，但是，過多的領導小組也導致機構和官員注意力難以集中，出現治理疲勞等弊端，劉軍強、鄧延會：《非常規任務、官員注意力與中國地方議事協調小組治理機制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治學研究》，2015年第4期。而為了促進合作開展傷筋動骨式的機構改革更不可能成為政府的常態選擇。Frederick E. Emrty and E. L. Trist，“The Causal Texture of Organizational Environments”， Human Relations，vol.18，no.1（1965），pp. 21-31.因此，為了持續優化組織之間的協同合作，采用常態化和便捷化的部門合作機制，工作專班便設立了。

2.工作專班的效果是利大于弊還是弊大于利？

現代化導致的組織系統外部環境不確定性增強，而組織必須對此作出反應，率先發展出特定的信息檢索和處理功能來降低或消除這種不確定性。Robert B. Duncan，“Characteristics of Organizational Environments and Perceived Environmental Uncertainty”，Administrative Science Quarterly，vol.17，no.3（1972），pp. 313-327.而檢索和處理的過程就是注意力分配的過程。即組織不是被動無差別地接受環境信息輸入，而是通過主動識別與篩選，讓某些環境信息比另外一些環境信息更優先、更大程度地得到組織的關注赫伯特·A.西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機械工業出版社2013年版，第98頁.。因此，注意力分配便是組織應對外部環境變化最直接也是最常態化和便捷的手段， 注意力作為公共組織運行一項稀缺資源成為了當下影響跨部門合作的關鍵因素。信息收集、加工部門的設置和它們在決策過程中的參與方式以及時間性，都可以影響決策者的注意力進而影響決策過程和結果。周雪光：《組織社會學十講》，社會科學出版社2003年版，第169頁。由于工作專班涉及領域的廣泛性，用政策評價指標評估工作專班的政策執行效果難以操作。因此，注意力轉換為深化對工作專班的認識提供了新的視角，從而增進對工作專班這一機制在中國式科層制建設中有效性的認識。

正如前文分析運行邏輯部分所示，我們通過實證研究也發現，工作專班設立能夠彌補正式制度，加快注意力生成，同時強化議行協調，促使注意力聚焦，并有助于分解行政責任，實現注意力穩定。此外，工作專班設立在客觀上還達到了精簡領導小組，規避負面注意力的效果。在精簡領導小組的要求和壓力下，各級政府需要在實現本地治理目標和完成國家“減負”任務中尋找平衡，防止治理任務復雜導致領導小組的“死灰復燃”，減少上級政府對本地政府的負面注意力，有助于提升治理自主性。

與此同時，工作專班也存在一定的負面效果和弊端：一是設立的隨意性較大，分散了執行注意力。工作專班的設立缺乏必要的法律與政策依據，有些專班是正式發文設立的，也有通過會議紀要形成設立的，甚至有口頭成立的。紛繁復雜的專班不但沒有促使基層生成對特殊事務的注意力，反而加重了基層負擔，分散了注意力。“工作專班就好像是實體的微信群，我本來就很多事情了，又不斷被加到各種新的‘群’里，最后還是疲于應付，啥也推不動”。訪談資料：20231201ZOJ。二是運行的實質性不強，存在注意力失焦。工作專班的運行目標是通過相關人員的集聚，強化議行協調，但在實際運行中，由于工作專班的設立數量大幅增加，部分工作專班人員難以完全到位，加之抽調人員和原單位的關系沒有明確界定，出現了“排異”和“空轉”的現象，相關事項的議行協調并未落實，各被抽調單位的注意力并未有效聚焦到需要議行協調的治理任務上。三是配套管理制度缺乏，導致注意力難以穩定。目前缺乏工作專班財政經費、物資采購等配套管理辦法，存在財政經費浪費和違規購買辦公用品的風險隱患，這給參與工作專班的抽調人員增添了業務工作以外的問責風險，影響了參與人員對工作專班主責業務工作的注意力穩定。

基于上述的效果評估，形成了對工作專班實踐和推廣的不同聲音。但結合工作專班的發展歷程可以發現，在工作專班的運行初期，工作專班通過抽調人員促使各單位生成、聚焦、穩定對相關治理任務的注意力的效果是積極正面的；但隨著工作專班的普及化，越來越多的抽調任務反而使各單位分散了注意力，也沒能有效分配和穩定注意力，其效果變得較為負面，似乎又陷入了之前議事協調機構僵化協調無力的困境。

三、理論探討：工作專班是一種“反科層制”治理實踐嗎？

（一）科層制的弊端

韋伯式科層制因其以分部-分層、集權-統一、指揮-服從等為特征，能夠帶來現代社會所需的高效率，是與現代社會特征相匹配的組織形態最佳的組織形式。Max Weber and Gesammelte Politische Schriften， In Legitimitt und Legalitt in Max Webers Herrschaftssoziologie， edited by Johannes Winckelmann. Tübingen：J. C. B. Mohr （Paul Siebeck），1972，pp.321-323.但是正因為現代化的深入發展，政府治理的外部環境發生了劇烈變化，動蕩不安和問題的相互連通是大多數公共組織環境的共同特點。海爾·瑞尼：《理解和管理公共組織》，王蘇禺、達飛譯，清華大學出版社2002年版，第90頁。具有不確定性、非經常性、跨部門性、任務繁復性的治理任務持續增加，韋伯式的科層制不可避免地存在一定的不完備性和治理困境。

一方面，有限理性限制了組織設計的藍圖。韋伯式科層制再具有效率，也是人為設計的產物，但人們不可能預見到所有問題并相應提出處理辦法，更無法對身后的世界做出完美的預測，Herbert A. Simon，Administrative Behavior： A Study of Decision-making Processes in Administrative Organization，New York：The Free Press;London ： Collier-Macmillan Publishers，1965.因此韋伯式科層制組織設計者的認識是有局限性的，也自然無法應對當前的治理任務。另一方面，過于強調規則令組織難以適應社會變革要求。一旦突發事件發生，必然會沖擊正常循規蹈矩運作的科層制，而習慣于墨守成規的行政人員便會反應遲鈍，展現出“訓練有素的無能”。羅伯特·默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心譯，譯林出版社2006年版，第349頁。這種刻板會導致組織無力響應外界發生的變化和組織的成長，無力滿足完成基本任務的需求。彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現代社會中的科層制》，馬戎、時憲明、邱澤奇譯，學林出版社2001年版，第139頁。西方的新公共管理運動旨在通過分權和非層級化以解決這些問題，Michael McGuire，“Collaborative Public Management：Assessing What We Know and How We Know It”， Public Administration Review，vol.66，no.SI（2006），pp.33-42.但卻帶來了機構裂化和服務碎片化，加劇了科層制的低效率問題。R. A. W. Rhodes， “The New Governance：Governing without Government” ，Political Studies，vol.44，no.4（1996），pp.625-667.因此，對于科層制的反思開始出現，中西方都希望找到對科層制優化的理論方向，扁平化組織和網絡結構等成為一時的熱點。

（二）工作專班和科層制的優化

如前所述，工作專班的主要目的在于超越傳統科層制的局限，為優先性、緊迫性和綜合性較強的治理決策任務提供一個制度化的協同平臺，有學者將這一實踐總結為“反科層制治理”。所謂的“反科層制治理”，就是一種不同于、甚至對立于科層制治理的治理機制，它往往以科層制組織及其資源為基礎和依托，“但是這些治理機制表現出非常規化、非正式化、非制度化的反科層治理色彩”，李有學：《反科層治理： 機制、效用及其演變》，《河南大學學報》（社會科學版），2014年第1期。而良性違憲、信訪制度和運動式治理為代表的治理工具，能夠有效緩解決策一統性與治理有效性、信息反饋與信息控制、常規運行與緊急動員間的矛盾和張力，被歸納為“反科層制治理”。丁軼：《反科層制治理： 國家治理的中國經驗》，《學術界》，2016年第11期。

但是，不能把所有針對科層制弊端的優化實踐都認為是“反科層制治理”。工作專班雖然是對科層制缺陷的優化，但其依然遵循科層制的基本原理，即工作專班的設立是和權威的分配緊密相關的，人們對權威的服從是基于依法建立的等級體系，是對組織規則的服從。丁煌：《西方行政學說史》，武漢大學出版社2004年版，第75頁。工作專班的結構設計符合在科層制組織中，等級、權力和責任具有一致性的要求，明確命令指揮的關系，同時承擔相應的責任，對上級任務發布主體負責。Max Weber，Wirtschaft und Gesellschaft： Grundriss der verstehenden Soziologie，Tübingen： J. C. B. Mohr （Paul Siebeck），1980，pp.124-130.工作專班的運行是基于正式規則和非人格化的，強調分工和組織成員的專業性，明確劃分每一個組織成員的職責權限并以規章制度的形式嚴格固定這種分工，即將組織中的全部工作逐步分解，直至分解到每個職位所應承擔的任務。開展各類專業培訓，吸收專業技術人員參與組織事務和治理任務。Fritz Ringer and Max Weber， An Intellectual Biography，Chicago： University of Chicago Press，2004，pp.182-184.因此，工作專班絕不是要代替科層制，而是在新時代新實踐下對科層制的優化調整，其通過嵌入科層組織推動非常規的任務落實。李娉、楊宏山：《工作專班如何落實非常規任務？——重構科層制治理的一個分析框架》，《政治學研究》，2023年第4期。

四、結論與研究展望

工作專班的主要目的在于超越傳統科層制的局限，為優先性、緊迫性和綜合性較強的治理決策任務提供一個制度化的協同平臺。面對工作專班存在的爭論，應當首先從規范工作專班實踐運行入手。一是建立健全工作專班的設立依據和撤銷條件，明確其設立的條件和基本程序，規定原則上的規則規范，本著“事畢人歸”的原則制定工作專班的撤銷流程，防止工作專班的“泛濫”和“異化”；二是出臺工作專班運行的實施細則，區分日常治理任務和重大緊急任務工作專班的運行方式，堅持以任務為中心，列出工作專班的負面清單，將其成員表現和工作專班績效納入地方黨委和政府考核體系，對不同類型的抽調人員分別考核其表現；三是提升工作專班管理的制度化，壓縮財政經費使用、政府采購等領域的模糊地帶，規范工作專班辦公用地、用品的使用，通過制度讓抽調人員在工作專班中專心業務工作。

本研究嘗試梳理了目前存在于理論和實務界針對工作專班的爭論，明晰了工作專班和其他議事協調機構之間的差別，從注意力這一長期被忽略的要素角度評估了工作專班對行政體系的影響，辨析了工作專班實踐對科層制理論的中國貢獻，從更加積極的角度來探究工作專班這一出現在我國治理實踐中的新型治理工具的運行邏輯，以解決韋伯式科層制難以適應規模巨大的國家和中國式現代化進程中治理復雜任務所帶來的弊端，從而豐富對中國公共管理的認識。

（責任編輯：王承禹）

收稿日期：2023-12-15

作者簡介：劉鵬，哲學博士，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師；劉志鵬，哲學博士，北京師范大學政府管理學院講師、碩士生導師。

基金項目：中國人民大學科學研究基金項目“中國風險治理體系及能力建設：歷史演進、實證分析與理論闡釋”（編號：22XNL005）。