政府數字治理何以有效創造公共價值：情境與路徑選擇

摘 要：政府數字治理作為加快實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，應當以實現公共價值的有效創造為前提。公共價值是政府數字治理的核心，是決定政府治理效能有效提升的關鍵。基于我國數字治理主體及對象多元化、治理場域及生態復雜化、治理實踐及頂層設計成熟化、治理工具及理論豐富化的發展情境，政府數字治理有效創造公共價值應通過技術支撐，營造有效創造公共價值的實踐環境；職責界定，展現有效創造公共價值的組織動力；多元互動，塑造有效創造公共價值的主體關系；安全治理，建設有效創造公共價值的數字安全體系。

關鍵詞：政府數字治理；公共價值；情境；路徑選擇

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A

文章編號：1001-0300（2024）02-0039-06

收稿日期：2023-12-22

作者簡介：張文禮，男，甘肅臨夏人，西北師范大學社會發展與公共管理學院教授，碩士生導師，主要從事基層政府治理研究；

屈郎郎，男，甘肅慶陽人，西北師范大學社會發展與公共管理學院碩士生，主要從事數字政府、數字治理研究。

政府數字化轉型作為數字時代新型的政府再造工程，是對“公共組織以及公共體制進行根本性變革，以達到提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力”［1］12。目前，以互聯網、區塊鏈、大數據、云計算、人工智能為代表的高新技術改變著社會舊有的生產與生活方式，“信息技術已成為最先進、最活躍的生產要素”［2］，社會各群體接受與獲取信息的能力普遍提升，面對復雜的社會需求結構，政府行政與服務產出逐漸出現有效解決信息時代新的社會治理與公共服務需求的矛盾。

一、研究緣起

在建設社會主義現代化強國的征程中，國家治理體系和治理能力現代化是我國經濟社會長期發展的重要目標。有效提升政府數字治理效能對于滿足人民群眾對美好生活的需求、改善政府與公眾以及社會之間的關系、優化政府組織結構與促進技術創新意義重大，已成為目前建設數字社會與智慧中國的重要內容，亦是實現我國大數據時代尋求“中國之治”［3］的基本標準。2022年6月，國務院出臺《關于加強數字政府建設的指導意見》，文件首次明確了數字政府在引領數字經濟社會發展過程中的核心指導地位，要求有效促進數字技術與政府管理服務的有效融合，達到優化政府治理流程、促進治理模式創新以及提升政府全方位履職能力的目標。政府數字治理是系統化的變革，是信息技術調節治理主體與治理對象間關系、優化治理工具及治理流程的結構化行為，涉及工具創新、公共服務提供、政府治理績效產出、公共價值創造、政民社關系改善等一系列內容，要求政府行政具備信息化特征，“使政府機關更方便、更好地履行政府職能，更有效地達成治理目標，更好地為社會和公民提供公共服務”［4］。本文將政府數字治理定義為政府利用數字技術重塑政府組織結構、優化職責定位、提升履職能力、改善政社企民關系，創新治理工具與公共服務供給方式的一種綜合行為過程。政府治理公共價值理論注重政府組織以廣泛且便利的方式向社會提供公共服務，正確認識數字技術促進政府治理過程中隱匿的公共價值蘊含路徑，一方面有助于促進公共管理主體合理決策及有效服務，另一方面對于滿足社會期望、解決社會治理矛盾、提升政府數字治理水平具有重要意義。

二、文獻回顧：數字治理的發展脈絡分析及基于公共價值理論的研究進路

（一）數字治理進程中的政府角色演化

“數字政府即平臺”［5］，要推動以平臺為基礎支撐的社會治理，清楚認識“數字政府建設對于提升國家治理現代化水平的重要意義”［6］。政府作為社會治理的主要主體，在信息化時代，有效提升政府數字治理水平是數字中國建設的重要內容。我國數字治理總體經歷了“政府信息化—電子政務—數字政府—數字治理”的發展過程，在內涵、本質以及價值實現等方面不同階段均有不同。國內學者將這一演進過程劃分為數字治理的三個演進階段：

第一，數字治理的1.0階段，即政府信息化建設以及電子政務階段。以加強辦公自動化、提升工作效率為基本遵循，政府通過信息平臺向民眾提供基本信息，政社民三者關系實現革命性改變，但這一階段仍無法走出“以政府為中心”的單向界面。

第二，數字治理的2.0階段。21世紀初，我國進入數字政府建設階段，隨著互聯網+以及各大平臺的完善與普及，政府在線服務能力不斷增強，民眾與企業普遍獲得了良好的政務服務體驗。這一時期，“技術、組織和環境”［5］“數字基建、政府投入、數字人才、經濟開放水平與公眾參與力度”［8］“用戶使用意愿與行為”［9］“一把手”［10］等具體因素都影響著數字政府的建設與治理。也有學者認為“應當改變技術決定論的理論觀念，綜合考慮多元因素的影響機理”［11］。

第三，數字治理的3.0階段，即數字治理階段。政府公共服務重心實現了向“以公眾為中心”的跨越，技術逐漸顯現出對個人能力的替代，這一階段的公共組織根本上實現了對傳統科層制的超越，呈現出邊界模糊、去中介以及動態化的特征。

（二）基于公共價值理論的研究進路

哈佛大學馬克·穆爾（Moore）教授于1995年首次在他的著作《創造公共價值：公共部門的戰略管理》中提出公共價值理論，穆爾認為，公共價值概念的產生是由于傳統的公共行政不能有效應對新技術的沖擊以及傳統公共行政管理方式缺乏效率。公共價值扎根于公民個人的期望和感知，公共管理者要在不斷變化的情境中尋找和創造公共價值，不斷關注公民通過代議制政府所表達的期望［12］。馬克思認為“價值的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產生的”［13］。價值是表示客體的存在、功能、發展對于特定主體的需要滿足達到某種程度的一致。國外學者Twizeyimana等基于公民視角探討數字政府的公共價值，肯定了公民數字政務績效評價對于管理價值實現的作用［14］。Bonina認為公民價值訴求即為公共價值，數字治理過程要注重對公共服務性能的改善，以滿足公民訴求［15］。Cordella認為公民對于服務的控制應是數字治理的價值目標［16］。國內有學者認為“公共價值的達成取決于公民的意愿和判斷，是公眾所獲得的一種效用，公共服務是公共價值創造與運輸的載體，公共價值不能擺脫政治的襁褓，其強調一種多方參與和有效協調的機制過程”［1］12。亦有學者認為“公共價值創造是數字政府建設的首要目標，并提出了數字政府創造公共價值的整合模型”［18］。

學界目前對于政府數字治理助推國家治理體系和治理能力現代化的相關研究做出了深刻思考，但缺乏對政府數字治理有效創造公共價值的邏輯探討。面對當前復雜的社會需求，政府部門迫切需要思考與變革傳統的治理方式，以實現有效的公共價值創造。

三、政府數字治理賦能公共價值創造的情境分析

公共價值理論的創造者穆爾在提出公共價值理論之時強調，公共價值理論實踐與價值創造必須置身于客觀情境的不斷變化中去尋找與實現，基于此，下文主要試圖分析當前我國的政府數字化情境，具體表現為治理主體及治理對象多元化，治理場域及治理生態復雜化，治理實踐及頂層設計成熟化，治理工具與治理理論體系豐富化等特征。

（一）多元化：政府數字治理主體及對象趨于多元

傳統公共行政強調政府治理主體的核心地位，隨著新公共管理的發展與技術工具的演進，現代政府組織結構形式崇尚治理權力分配的扁平化，政府一改過去無所不管的“大政府”形態，將權力分散至非營利組織、企業、民間團體、民眾等多元主體，這些社會治理主體在數字時代擁有著快速傳遞與獲取信息的能力，能夠良好扮演公共服務的提供者角色。社會經濟發展水平的提高改變了人民群眾的傳統價值觀念，多樣化的民間利益訴求不斷升級，這些多元治理主體能夠直接代表廣大人民群眾的根本利益。但在實際的運行過程中，我國政府數字治理卻存在多元主體參與缺位的現象，各級政府仍基本處于數字治理的主導核心，基層政府認知不足，對于多元主體參與治理的重視度不夠。另外，多元主體參與數字治理的體制機制仍存在不足，途徑不暢、信息失真或不對稱、政府重視度低等問題廣泛存在。實現我國社會治理體系和治理能力現代化是一個系統復雜的工程，包含了數字政府、數字城市、數字鄉村治理等多元治理對象。隨著以互聯網、云計算、大數據為代表的技術不斷完善，對于數字技術安全治理提出了更大的挑戰。現代信息技術為實現有效治理提供了良好的工具手段，但也同時向人類發起了前所未有的挑戰，如算法黑箱、隱私泄露、數字壁壘等矛盾不斷顯現。有效推進政府數字治理、城市數字治理以及鄉村數字治理成為推動數字中國建設，實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

（二）復雜化：政府數字治理場域及生態趨于復雜

政府數字治理要求政府正確行使經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態保護等政府職能，有效制定適應政治經濟社會發展的政策以及制度環境。在經濟領域，政府需創造有利于企業生產研發的數字環境建設、有利于市場良性運轉的營商環境；在社會領域，政府要著重把握對網絡社會的治理，及時制定良好的社會治理規則。良好的政府數字治理生態體系建設需要牢牢把握好數字安全和數字倫理的生命準繩，政府數字治理安全體系包括數據安全、系統安全、平臺安全等。目前，隨著信息技術的發展，數據作為一項全新的生產要素不斷重塑著舊有的生產與權力關系，數字治理在為各行各業帶來發展機遇的同時也攜帶著多樣化的威脅與挑戰，如算法黑箱、數字形式主義、數字壁壘、數據信息安全保護、數字鴻溝等。另外，信息技術不斷重塑舊有的社會關系，人際交往與溝通行為逐漸虛擬化，傳統的政府治理強調對于物理世界的治理，隨著數字技術的發展，對于政府組織而言，治理逐漸轉向對于虛擬世界的治理，治理方式的數字化、平臺化以及互動方式的虛擬化等成為政府數字治理的典型特征，因此，如何有效平衡物理世界與虛擬世界的治理關系仍存在挑戰。

（三）成熟化：治理實踐及頂層設計趨于成熟

首先，我國的數字政府建設享有優異的國內實踐環境。在政府數字治理過程中，杭州、上海、南京等地率先進行政府數字治理工作，向欠發達地區提供了寶貴的治理經驗，各地進行政府數字治理因此具備了堅實的實踐經驗基礎。如杭州典型的治理實踐——“城市大腦”，通過技術賦能，能夠自主收集以及處理反饋信息，包含了應急防控、交通管理、社會治安、生態維護、社區治理以及政務便民服務等豐富的應用場景，市民通過有效收集獲取相關信息，主動參與城市治理。上海市“一網統管”依靠人工智能、大數據、云計算等新興數字技術，實現了超大城市全局共同治理，成功地實現了用數據輔助決策，使城市治理更加智能的目標。南京市積極打造“平戰結合、一網共治”的數字治理中心，以數據為驅動源，用數據驅動決策執行及監督，不斷創新城市數字應用場景，提升對城市發展、運行以及應急處理等的響應能力。其次，我國數字政府頂層戰略設計也逐漸趨于成熟完整，使得我國的政府數字治理享有充分的可操作性基礎與政策指導環境。如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2030年遠景目標綱要》提出要將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程及治理模式優化。國務院于2022年6月發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》更是提出將數字技術與政府治理相結合，發揮數字政府對數字經濟、數字社會、數字生態的引領作用。

（四）豐富化：治理工具與治理理論趨于豐富

數字時代，信息技術的發展豐富了傳統政府治理的方式與手段。首先，數據治理、算法治理、應用治理等治理方式豐富了舊有的政府治理工具，有效補充了傳統治理手段的不足，提高了政府治理效率。數據治理將數據作為核心治理要素，及時獲取收集加工處理數據，一方面極大地提高了政府對政治經濟社會等治理領域的宏觀把控能力與政策制定能力，另一方面有利于政府正確合理執行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環保等職能。算法治理建立在足夠的數據集基礎上，新一代的算法工具能夠有效實現事前精準預測、事中有效應對與事后跟蹤監測，有效實現精準治理與靶向治理。對于政府組織而言，信息技術作為新的生產工具有序嵌入與重構政府組織結構體系與履職方式，能夠有效輔助政府開展科學決策、協調政、社、民三者關系以及滿足多樣化的利益訴求。其次，以整體性治理理論、協同治理理論、無縫隙治理理論為代表的治理理論體系，有利于指導政府治理理論創新、重塑政府治理流程，極大地提高了社會治理與公共服務效率。

四、政府數字治理有效創造公共價值的路徑選擇

（一）技術支撐：營造有效創造公共價值的實踐環境

新型數字技術對于重塑政府組織結構、創新政府履職方式、改善社會管理工作、提高公共服務效率與政務服務水平、重塑政、社、民關系具有重要意義，政府數字治理強調摒棄傳統電子政務時代的工具理性，轉之為適應于當下社會經濟發展實際的實質理性與價值理性，最終實現政府“善治”。首先，目前我國的政府數字治理已經享有足夠的技術與實踐環境。國際層面，發達國家率先進行數字治理實踐，為國內進行政府數字治理提供了先進的國際經驗。國內層面，我國的數字治理實踐取得了區域性的突破，以浙江的“最多跑一次”與“不見面審批”、上海的“一網通辦”等區域性數字治理實踐為代表的先進國內治理實踐為發展相對落后地區輸送了寶貴的國內經驗。其次，大數據、5G、區塊鏈、云計算、“互聯網+”等技術已經趨于成熟，公民通過使用平臺APP等表達自身訴求，政務服務公開與網上辦事水平不斷提高，大大增強了政府治理與公共服務效率，對于推進平臺治理、網絡治理、智慧治理等具有重要價值。最后，實踐是理論的前提，理論支撐實踐的發展，我國的社會治理重點在基層，民意亦在基層，因此，數字政府建設與治理需不斷向基層擴展，充分挖掘民意，各級政府要主動學習與認識先進數字技術，不斷提高自身數字素養，提高總體政府治理與公共服務供給水平。

（二）職責界定：展現有效創造公共價值的組織動力

政府公共組織從傳統的管理型政府轉變為服務型政府是建設現代化政府的本質。現代政府建設的明顯特征是數字信息技術對政府組織結構及其職能運行體系的重塑。首先，在數字經濟發展模式以及市場經濟發展的影響下，社會公共事務復雜化與公民利益訴求多樣化不斷顯現，新經濟發展業態下建立良好營商環境的需求增加，政府急需改變與社會、企業、民眾之間的關系，轉變傳統的以政府為關系中心的局面，爭取將自身建設成為一個洋溢著公共服務精神的政府。其次，隨著公民的價值與利益需求的不斷增加，精準有效識別與服務好人民群眾的多樣化訴求是檢驗政府數字治理水平的一個重要指標。自我國十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的命題以來，提升社會治理水平成為政治經濟社會發展的動力源，政府數字治理如何協調與處理好自身與多元治理主體之間的關系成為當前社會治理的重要任務，政府數字治理過程中政府應在哪些范圍內實現權力回歸，哪些領域應進行權力下放，是這項任務的核心。當前，我國非政府公共組織的建設雖處于較低水平，但非政府公共組織在服務于社會與民眾方面具有顯著優勢，因此，在我國數字政府建設與治理過程中，政府應當正確行使職能，將職能重心轉移至公共服務與產品供給領域，增強人民群眾的幸福感與獲得感，這既是民主政府建設的本質，也是提升政府數字治理效能進而創造公共價值的關鍵。

（三）多元互動：塑造有效創造公共價值的主體關系

首先，隨著數字技術與政府組織的不斷融合，強調公共權力的分權與下放成為政府數字治理的典型特征，民間團體、非政府公共組織、市場與企業等多元主體在推進社會治理方面逐漸顯現出重要的作用。數字技術媒介改善著政府組織與多元主體之間的治理關系與溝通互動方式。傳統的政府治理強調政府直接決策，公民與其他非營利組織處于被動接受地位，面對社會需求的增多，新型技術平臺所攜帶的便利意味著政府需主動適應環境進行變革。其次，政府數字治理的公共價值創造在微觀上強調的是一種政府與多元治理主體之間建立一種基于合作、數據開放共享和信任的相互關系，因此，從公共價值理論視角來看，政府數字治理過程中，多元主體不再是單純作為被動服從政府部門數字治理命令的角色而存在，更應當是直接參與社會治理以有效創造公共價值的直接群體。最后，在這種微觀的關系鏈條中，無法排除數字技能與素養對這種關系的影響，2022年印發的《國務院關于加強和改進數字政府建設的指導意見》指出，數字政府建設過程中存在治理主體缺乏數字意識與素養的短板。因此多元治理主體應當加強培訓，提高自身數字應用能力與數字素養水平，建設一支具備政治素養且數字業務精湛的管理隊伍，是有效開展政府數字治理工作，進而實現公共價值創造的關鍵。

（四）安全治理：建立有效創立公共價值的數字安全體系

首先，政府數字治理強調的信息開放共享與互動過程摻雜的安全風險，決定了在數字政府建設與治理的過程中必須重視數字與信息安全等一系列安全性問題，因此，政府數字治理必須充分完善針對信息泄露風險及隱私安全的保障機制，建立完備的數字安全法律制度，為提供安全性足夠的公共服務與公共產品進而創造公共價值營造良好的數字安全法制環境。其次，我國數字鴻溝差距明顯，網絡監督力度尚存在不足，多元主體缺乏數字運營的安全意識與數字素養，并且缺乏承擔維穩數字安全的社會責任。因此，應當加大網絡信息安全監管力度，不斷加強信息網絡安全基礎設施建設；致力于彌補數字鴻溝差距，努力解決公民自身由于知識結構復雜而導致在信息保護意識中處于弱勢地位的問題，滿足公民對數字安全的期望，增強數字難民參與政府數字治理的信心；建立政府數字治理多元主體責任清單制度，明確多元治理主體數字安全保障防護責任。

五、研究結論

政府數字治理是實現我國治理體系和治理能力現代化的重要支撐，也是建成數字中國與智慧中國的關鍵，近年來，學界對于政府數字治理相關議題的研究逐漸趨于成熟，分別對政府數字治理的內涵、演進、影響因素、治理實踐等進行了充分的研究。公共價值理論強調研究政府數字治理行動的公共價值創造必須將其置身于我國特有的治理情境，即向我們指明了我國政府數字治理公共價值創造研究的邏輯進路。因此，本文通過具體分析我國數字化治理情境，并在闡述公共價值理論與辨析政府數字治理內涵的基礎上生成我國政府數字治理過程創造公共價值的路徑。當前我國數字政府建設與治理實踐仍在不斷創新與向高階段過渡，以實事求是的態度與具備系統思維的意識探索基于我國實際治理情境下的政府數字治理過程何以有效創造公共價值仍是今后學界應當持續關注的重要議題。

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［責任編輯 賈馬燕］

How Can Digital Governance of the Government Effectively

Create Public Value： Situations and Path Choice

ZHANG Wenli， QU Langlang

（College of Social Development and Public Administration， Northwest Normal University， Lanzhou 730070， China）

Abstract： As an important measure to accelerate the modernization of the national governance system and governance capacity， digital governance of the government should be based on the premise of effective creation of public value. Being the core of digital governance， public value is the key that checks the effective improvement of government governance. The development situation of China’s digital governance is very complicated， as it includes diverse governance subjects and objects， complex governance fields and ecosystems， mature governance practice and top-level designs， and rich governance tools and theories. Therefore， effective creation of public value through digital governance should be achieved through technological support to build a favorable practice environment， responsibility distinction to demonstrate the organization drive， multiple interactions to shape a favorable subject relationship， and security management to establish the digital security system.

Key words： digital governance of government; public value; situation; path