新一輪財稅改革，路在何方？

陳益刊

中央提出謀劃新一輪財稅改革后，國務院明確了今年財稅改革工作的重點。

近日，十四屆全國人大二次會議批準了國務院提出的《關于2023年中央和地方預算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》（下稱《預算報告》），其中涉及扎實做好2024年財政改革發(fā)展七大工作之一，是深化財稅體制改革。

2015年以來歷年預算報告均將財稅改革作為當年財政重點工作，但每年具體改革內容有所不同，今年與往年最大的不同是將謀劃新一輪財稅改革寫入《預算報告》。

A謀劃新一輪財稅改革加快推進

《預算報告》稱，今年貫徹黨中央、國務院部署要求，堅持目標導向、問題導向，謀劃新一輪財稅體制改革，建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度。

中國社會科學院財政稅收研究中心主任楊志勇表示，新一輪財稅改革就是要建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，或可理解為建立中國特色的現(xiàn)代財政制度或財稅體制。預算管理制度、稅制、轉移支付制度、中央與地方財政事權和支出責任劃分等都屬于新一輪財稅改革的內容。

“新一輪財稅改革必定有新的特點，即按照高質量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化要求進行改革。與前些年財稅改革相比，新一輪財稅改革肯定還是財稅領域，形式上有相似性，改革也有延續(xù)性，但一定也有特色。”楊志勇說。

中國財政學會副秘書長馮俏彬表示，今年財稅改革的重點是謀劃新一輪財稅改革，而改革目標較之前更加清晰高遠。如果說以前的財稅體制改革是朝著一個理想的制度邁進，那么新一輪財稅改革則是在推動高質量發(fā)展、中國式現(xiàn)代化的大框架下，針對性解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的突出問題而改革。

“中國式現(xiàn)代化總目標是全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，科學的財稅體制對調動各級政府積極性、激發(fā)市場和社會活力具有重要作用，是推進中國式現(xiàn)代化的重要動力。當前，中國面臨經(jīng)濟下行、國際競爭、人口老齡化、經(jīng)濟數(shù)字化等多重挑戰(zhàn)，它要求進行財稅體制改革以應對當前形勢的變化。在稅制、預算、轉移支付、政府間財政事權和支出責任劃分等方面，財稅體制改革都有大量工作要做。”中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋表示。

中國社會科學院學部委員高培勇表示，在當下的中國，新一輪財稅體制改革應首先致力于鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢，持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長。更進一步說，基于堅持問題導向的原則，從加快當下經(jīng)濟恢復進程這一當務之急出發(fā)，新一輪財稅體制改革應首先盯住相關行為主體關切，將著力點和著重點放在穩(wěn)定相關行為主體預期、激發(fā)相關行為主體內在動力和創(chuàng)新活力上。

B健全地方稅體系或有新動作

根據(jù)《預算報告》，今年財稅改革具體來看有五大方面：

第一，在保持宏觀稅負和基本稅制穩(wěn)定的前提下，進一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結構，研究健全地方稅體系，推動消費稅改革，完善增值稅制度。

第二，深化稅收征管改革，依法依規(guī)征稅收費。

第三，推進財政資源統(tǒng)籌，提高預算管理完整性。優(yōu)化財政資源配置機制，打破支出固化僵化格局，集中財力辦大事。

第四，完善財政轉移支付體系，加強轉移支付定期評估和退出管理，優(yōu)化資金分配，研究建立完善促進高質量發(fā)展的轉移支付激勵約束機制。

第五，落實落細已出臺的中央與地方財政事權和支出責任劃分改革相關方案，穩(wěn)步推進省以下財政體制改革。

財稅改革的一大重點是稅制改革。此前不少稅制改革和減稅聯(lián)系在一起，在推動改革的同時也降低了宏觀稅負。但今年上述《預算報告》明確要保持宏觀稅負穩(wěn)定。事實上近年官方口徑已經(jīng)從此前降低宏觀稅負改為穩(wěn)定宏觀稅負。

“穩(wěn)定基本稅制和宏觀稅負，即在非特定情況下，要控制減稅降費節(jié)奏，保持基本稅收制度穩(wěn)定，因為基本稅制對各方面影響大，改革涉及既得利益調整，所以要穩(wěn)中求進。”馮俏彬說。

中國人民大學財稅研究所副所長馬光榮教授在中國財政政策論壇上表示，今年財政政策的一大特點是穩(wěn)稅。由于過去多年大規(guī)模減稅降費，財政收入占國內生產總值（即宏觀稅負）比重持續(xù)下降，明顯低于發(fā)達國家水平。如果宏觀稅負繼續(xù)下降，會使得財政收支矛盾進一步加劇，財政可持續(xù)性有危險，而且未來財政支出增長壓力比較大，因此從財政可持續(xù)性上就需要穩(wěn)定宏觀稅負。

今年《預算報告》強調統(tǒng)籌宏觀調控、財政可持續(xù)和優(yōu)化稅制的需要，落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展。多位專家認為今年主要在于落實已有政策，不會出臺新的大規(guī)模減稅降費政策。

此前營業(yè)稅改增值稅后，地方失去主體稅種營業(yè)稅，健全地方稅體系近年就已被多次提及。而為了彌補地方失去營業(yè)稅收入部分，目前國內增值稅收入中央與地方各分享—半，增值稅已經(jīng)成為地方主要收入來源。而一種觀點認為消費稅未來可作為地方主體稅種之一。

財政部稅政司司長賈榮鄂去年年底曾表示，在健全地方稅體系方面，要培育地方稅源，擴大地方財力，合理配置地方稅權，理順稅費關系，逐步建立規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系；著力推進消費稅改革，穩(wěn)步推進后移消費稅征收環(huán)節(jié)。在健全直接稅體系方面，要著力健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系，逐步提高直接稅比重；研究完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度。

“此前中央文件提到要把部分消費稅品目征稅環(huán)節(jié)從生產后移至批發(fā)、零售環(huán)節(jié)，并逐步從中央稅下劃為地方稅。同時擴大消費稅稅目。這一改革方向很可能在新一輪財稅體制改革中進一步落地，改革后的消費稅會成為地方重要稅種。”馬光榮說。

對于《預算報告》提及的完善增值稅制度，2023年的預算報告曾明確要暢通抵扣鏈條，優(yōu)化留抵退稅制度設計。

多位財稅專家曾分析，未來增值稅抵扣范圍有望繼續(xù)擴大，以解決當前部分環(huán)節(jié)依然存在抵扣鏈條不完善的現(xiàn)象，降低企業(yè)負擔，避免對經(jīng)濟運行造成扭曲。未來在做好風險防控的基礎上，繼續(xù)擴大留抵退稅政策的適用范圍，在條件成熟時，允許所有行業(yè)實行統(tǒng)一的留抵退稅政策，并構建更加科學的稅收收入歸屬與退稅分享機制，以有效減緩地方財政壓力。

C繼續(xù)推動財政體制改革

為了穩(wěn)經(jīng)濟，2024年中國組合使用赤字、專項債、超長期特別國債、稅費優(yōu)惠、財政補助等多種政策工具，保持適當支出規(guī)模，尤其是強化國家重大戰(zhàn)略任務財力保障。比如今年1萬億元超長期特別國債專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設。

“此次《預算報告》明確要求提高預算管理的完整性，未來‘四本賬（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算）之間如何優(yōu)化統(tǒng)籌可能有新的改革舉措。”馬光榮說。

呂冰洋表示，今年財稅改革重點部署中，值得關注的改革有完善轉移支付體系改革和省以下財政體制改革。自1994年分稅制改革后，中央政府對地方政府的轉移支付規(guī)模逐年增加，2023年中央對地方轉移支付收入達102945.19億元，地方政府轉移支付收入占地方一般公共預算支出的比重高達43.6%，過高的轉移支付比重不利于調動地方積極性，對此，應該改革地方財力結構，增強地方自有財力水平，進一步完善轉移支付結構。

他建議，可考慮增加均衡性轉移支付占比，探索分類轉移支付的方式，將轉移支付彌補地方財力缺口與調動地方積極性的功能結合起來。

“省以下財政體制改革涉及多項內容，包括合理界定省以下各級政府的財政事權范圍和財政支出責任，合理劃分省以下各級政府財政收入，切實解決縣、鄉(xiāng)財政困難，強化財政預算管理，提高財政資金使用效率等。”呂冰洋說。

馬光榮認為，目前從中央到地方，出臺了財政事權和支出責任劃分改革等方案，但部分方案距離真正落實落細還有一定距離，需要進一步推進。另外可能還有一些新的細分領域財政事權和支出改革方案會出臺實施。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒建議，繼續(xù)規(guī)范轉移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調動地方政府積極性，又要考慮區(qū)域均衡發(fā)展，可考慮在轉移支付中嵌入激勵因子和公平因子。繼續(xù)深化中央與地方財政體制改革，逐步上收事權和支出責任至中央政府，減輕地方政府支出責任和財政壓力，地方政府既無能力、也無動力辦好外部性強的事權，逐步做實公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險等事權的垂直管理和部門實體化。

摘自微信公眾號“第一財經(jīng)”