國家治理現代化進程中的工會代表性建設研究

摘 要：伴隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，我國工會逐漸由行政附屬性的準政治組織轉變為承擔治理功能的群團組織，工會代表性建設也由此從狹義的勞工治理范疇拓展為廣義的國家治理范疇，其代表性不僅包括執政黨、國家和職工兩個層面的雙重代表性，也包括治理機制和治理能力建構兩個方面。新時代工會代表性建設體現為工會通過組織嵌入、制度嵌入和功能嵌入來參與國家治理并借此通過功能拓展來增強代表能力。在全面建設社會主義現代化國家進程中，工會代表性建設要以執政黨、國家與職工群眾的良性互動為出發點，通過完善政治支持、促進功能拓展、強化能力建設、優化資源供給等途徑加強工會的治理功能開發，并將治理功能轉化為代表效能，從而探索出與國家治理現代化相協調的中國特色工會代表性建設路徑。

關鍵詞：工會代表性；代表能力；國家治理；嵌入治理

中圖分類號：D41

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2024）05-0043-09

基金項目：國家社會科學基金項目“新時代黨領導人民團體的制度體系及其政治整合機制研究”（21BDJ054）。

作者簡介：張立國（1982—），濟南人，河南師范大學公共政策與社會治理創新研究中心研究員，政治學博士，研究方向：政治學理論、當代中國政府與政治。

黨的二十大報告指出：“深化工會、共青團、婦聯等群團組織改革和建設，有效發揮橋梁和紐帶作用。”［1］推進國家治理體系和治理能力現代化、發展全過程人民民主是新時代中國式現代化建設的重要內容和保障。在這個過程中工會、共青團、婦聯等群團組織作為介于國家與社會之間的重要組織形式發揮著紐帶性的橋梁作用，是推進國家治理現代化、實現全過程人民民主的重要制度性力量，正如習近平總書記在2015年中共中央首次召開的黨的群團工作會議上所指出的：“群團事業是黨的事業的重要組成”，“我們必須把群團組織建設得更加充滿活力、更加堅強有力，使之成為國家治理體系和治理能力現代化的重要力量” ［2］。工會作為中國共產黨領導的組織體系最為健全、規模最為龐大、群眾基礎最為廣泛的工人階級群團組織，保持和增強其政治性、先進性和群眾性是新時代工會改革的核心議題和價值目標。工會的群眾性本質上體現為工會在職工群眾中的代表性，它是工會職能發揮的前提和基礎，直接影響著工會的政治性、先進性及其履職效果。伴隨著改革開放以來勞動關系的變革，工會在維護職工權益等方面的代表性不斷強化，但是代表性不充分、代表性失衡等問題仍然是影響職工對工會認同及制約工會轉型發展的根本性因素。尤其是在新的勞動形態和勞動關系不斷涌現、職工群體結構和利益訴求日漸多樣化、群團組織改革逐步深化的背景下，工會如何適應我國社會主要矛盾新變化和國家治理現代化新要求，通過強化代表性來充分發揮工會在工人階級和執政黨之間、社會與國家之間的中介作用成為值得關注的重要命題。

學術界關于工會代表性問題的現有研究，主要是從法學層面分析代表權的實現問題，或是從合法性視角出發探究工會如何通過加強自身建設來提升代表性。而實際上，從中國工會所處的制度環境來看，研究工會代表性議題僅從工人與工會之間的合法性關系出發是遠遠不夠的，它還涉及工會的角色、體制、職能及運行等諸多關鍵性環節；而對于工會所聯系和代表的職工群體而言，工會代表性不僅表現為法律層面的工會參與和勞動維權，而且也體現為社會和政治等層面權益的獲得和保障。如此一來，工會代表性問題不僅包含代表權、代表性的內涵，也指涉代表能力的問題。因此，新時代提升工會代表性需要將其放在國家治理體系復雜關系網絡中才能更為全面地呈現工會代表性問題的整體樣貌，同時也只有當工會對于所代表的職工群體既具有回應性又具備治理有效性時，工會代表性才能得到更為充分的實現。本文以工會代表性為研究對象，從治理視角探討工會如何通過嵌入國家治理，在拓展功能的過程中增強自身代表性。

一、國家治理現代化進程中工會代表性的內涵拓展：雙重代表與治理參與

工會作為工人群體集體行動的組織實現方式，本質上是一個現代范疇，它是伴隨著現代大工業生產力及其生產關系的出現而逐漸發展起來的社會政治組織，工會的地位和權利也是在現代民主政治條件下才得以實現和保障的。因此，工會代表性問題也就可以借鑒政治學意義上的代表理論來進行探討。

“代表”（representation）在英文中是重復的、再次的（re）到場、展示或出席（presentation）的意思，它描述的是缺席者和到場者之間的委托和代理關系，“代表性”則是由代表概念引申和派生出來的。“代表性在政治關系中所映射的就是受托人與委托人之間具有象征和更替意蘊的關系，在這種關系中，委托人的意志通過作為中介的授權行為得以表達和實現。”［3］從這個意義上來說，代表性本質上體現的是合法性問題，“代表性成為現代權威合法性的必要條件和首要條件”［4］。具體到工會的代表性，它本質上是一種工人和工會之間的委托和代理關系，體現為工會組織的代表對象、代表內容和代表能力等基本范疇，反映了工會代表工人群體及其權益的性質和能力。工會代表性是工會組織及其制度體系建構、職能發揮的基石，也是工會的本質屬性。工會代表性強，其合法性程度就高，功能發揮就越充分，也就越能得到工人的認可；反之亦然。對此，劉少奇曾指出：“他們通常的出發點和目的很簡單，就是要使工會成為保護他們日常切身利益的組織。……如果工會不能實現他們這個目的，如果工會脫離了保護工人利益這個基本任務，那么，他們就會脫離工會，甚至會另找辦法來保護他們的利益，工會就會脫離工人群眾。”［5］

近現代意義上的工會最早產生于西方國家，它是西方資本主義制度條件下經濟矛盾和勞資關系矛盾的產物。由于資本家對剩余價值及其再生產的貪婪追求，對工人進行極限壓榨和過度剝削，導致工人生存境遇持續惡化和勞動力再生產的困頓。工人為了改善勞動條件和生存處境而團結起來奮起反抗，通過組建工會來集體與資方進行組織化的博弈和斗爭。因此，西方資本主義國家工會內生性的屬性就是在勞資關系中為工人進行維權，工會的代表性和權威性也建基于此。之后，工會代表性隨著資本主義政治、經濟制度的變遷被制度化為一種社會性存在，并形成了以美國為代表的多元主義工會模式和以歐洲國家為代表的法團主義工會模式。“工會平時活動的指導方針不是推翻資本主義制度，而是在資本主義條件下通過集體談判和三方協商機制改善工人待遇，促進勞動關系的和諧和穩定。”［6］盡管20世紀80年代以來，由于新自由主義的“去工會化”思潮，西方國家的工會發展遇到了較大阻力甚至趨于衰落，但“工會作為一種社會組織仍然存在于西方世界，并發揮著重要的政治作用”［7］。追溯西方國家的工會發展，作為一種沖突型和壓力型社會組織，它是在多元政治和分權制衡框架下工人對抗資本家和政府的一種組織化手段，其活動都是圍繞著資本主義生產關系過程中的勞資矛盾展開的，工會代表性從根本上源于工人的同意、選舉和授權，其代表性更加側重和凸顯合法性、正當性的內涵。

我國工會組織是近代民族資本主義工業發展過程中工人階級意識覺醒的產物，而其發展和壯大則受益于中國共產黨對工人運動和工會組織的領導。中國共產黨從誕生之日起就是工人階級的先鋒隊，工會所聯系和代表的工人群體是中國共產黨領導革命運動的階級基礎，黨通過在工人群體中組建工會組織來引導工人從個體走向階級的聯合，從自在走向自覺，進而團結在中國共產黨的周圍成為黨的重要外圍組織。黨通過工會組織實現對工人階級的領導和整合，工人通過黨來領導和代表他們實現自身訴求，工會在中國共產黨和工人群體之間起到了“傳送帶”的作用。新中國成立后，中國共產黨成為執政黨，工人階級則是國家的領導階級。伴隨著大規模工業化過程中單位體制的建立，工會組織成為動員工人階級參與工業生產和國家建設的政治性人民團體，并在國家政治結構中被賦予合法性的制度身份和地位，維護、建設、參與、教育成為工會的基本職能。一方面，執政黨和國家通過工會自上而下地實現對工人群體的領導和整合；另一方面，工人則通過工會自下而上地實現有序政治參與和表達。工會組織的政治傳送帶、黨聯系工人的橋梁和紐帶的定位在現代黨政體制中就被固定下來。由此，“中國的工會走過了工人的組織——社會的組織——國家的組織的嬗變過程” ［8］。工會組織在屬性、角色和代表性上都呈現與西方國家工會截然不同的雙重性特點：在屬性上——既有國家屬性，又有社團屬性；在角色上——既是黨聯系工人群體的橋梁和紐帶，又是會員和職工權益的代表；在代表性上——“既代表國家，維護集體利益；又代表工人，維護會員和職工利益”［9］。

盡管中國工會與西方國家工會的代表性內涵有著本質性差異，但是代表性的建構都立足于工會的合法性來源或者說委托—代表關系，其區別則在于合法性來源于單一的工人群體，還是源于國家與工人的雙向賦權。這樣的代表性理論都是從政治輸入視角突出強調代表性的出發點或合法性來源。而代表性的落腳點則要體現在政治輸出上。從這個角度而言，工會代表性的建構還要依賴于其有效性，它具體體現為工會的代表能力或者治理能力。正如薩托利所言：“代表不但對人負責，還要對事負責。也就是說，代議制本身含有兩個要素：回應能力，還有獨立負責。”［10］回應性是工會代表性的基本要求，體現為對人負責；獨立負責表現為工會有效解決問題的能力，體現為對事負責。對人負責是前提和基礎，對事負責則是對人負責的當然要求。因此，對于工會代表性而言，治理能力是其必不可少的構成要件，它直接決定了代表性的實現程度，缺乏代表能力的工會，終將會消解工會制度本身的內在價值。西方國家20世紀末期出現的工會衰落現象就在于其單方面過度強調對工人權益的保護，而無法有效參與國家治理，也不能從工人—資方—政府的動態關系中發揮協同功能作用，甚至還淪為勞動力壟斷的利益集團，其代表性受到嚴重侵蝕，工會組織的衰落也就勢所必然。而我國工會作為國家與工人雙向賦權的社會組織，是一種介于國家和社會之間的存在，本身就在國家治理體系中具有獨特的中介作用和功能，而且具備參與國家治理的政治優勢、組織優勢、群眾優勢和資源優勢，其通過參與國家治理而實現功能有效發揮和代表能力提升本身就是新時代中國工會代表性的應有之義或者說工會代表性提升的基礎性實踐路徑。

二、國家治理現代化中工會代表性建設的實踐探索：嵌入國家治理體系

工會是伴隨著現代工業發展過程中生產關系的勞資分化而形成的工人集體行動的社會政治機制，維護工人權益尤其是勞動權益，抗爭和限制來自資方和政府對工人權益的現實或潛在侵犯是工會的內生屬性。在現代化進程的前期階段，工會的大量組建為工人權益提供了組織化保障，緩和了勞資矛盾，促進了現代工業尤其是資本主義工業的發展，也推動了國家與社會關系的重塑。而隨著現代化、工業化進程的推進和變革，工會與資本、工會與政府、工會與工人以及工人與資本、工人與國家之間的關系發生了深刻變化和調整，彼此的對立統一關系變得更為復雜，單方面過度強調勞工維權的沖突型工會模式已經難以適應這種變化，亦無法從根本上有效維護工人權益。現代工會代表性建設已經不單純是工人權益維護，它還意味著工會功能的拓展和相應的治理機制建設，而治理機制建設很大程度上體現為在嵌入國家治理中拓展功能進而提升代表性。

（一）工會參與國家治理現狀

作為工人自下而上成立的社會性組織，盡管西方國家的工會可以“作為一種社會性存在處在社會治理場域，參與國家治理和政治活動”［7］，但受制于政治體制束縛，其功能主要集中于集體維權、勞資談判、監督企業、培訓工人、參與相關法律制定、支持政黨選舉和院外活動等方面，對國家治理參與和介入程度相對有限。我國的工會既是一種國家性存在，也是一種社會性存在，還是一種介于國家和社會之間的存在，既有來自執政黨和國家政權自上而下的賦權和代表性，也有來自會員和職工自下而上的賦權和代表性，發揮著連接政黨與工人、政府與工人、企業與工人、工人與社會等多種中介作用，是一種樞紐型的社會政治組織存在，這就為工會通過參與新時代國家治理來實現功能拓展進而更好地發揮代表性提供了可能。

中國語境中的國家治理是中國共產黨領導人民治國理政的過程，它強調在執政黨和政府的領導與主導下，其他各種治理主體協同有序參與國家治理活動，黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐成為其鮮明的結構性特征。工會作為黨聯系職工群眾的最大群團組織，內嵌于中國特色的政治體系之中，是國家治理體系的最基本單元之一，“在勞動關系領域、社會治理結構、公共服務體系、意識形態建構、國際勞工合作等方面發揮著越來越重要的功能，成為現代國家建構中不可或缺的角色”［11］。工會工作已然是“黨治國理政的一項經常性、基礎性工作”［12］。

改革開放以后，伴隨著社會主義市場經濟的發展，不斷涌現的新勞動形態和勞動關系、職工隊伍結構變化及利益訴求的多樣化、國家與社會關系調整對群團組織改革的新要求都為工會改革和職能轉變提供了動力和空間，工會也因應國家治理和工人群體的時代變遷，力圖擺脫傳統的依附性角色，發揮自身在體制角色、組織機構、群眾基礎等方面的優勢，通過擴大組織覆蓋面、轉變履職方式、創新維權手段等方式主動嵌入國家的政治治理、經濟治理和社會治理中，成為國家治理不可或缺的基本單元，“工會參與國家治理是衡量國家治理體系和治理能力現代化的一條重要標準”［13］。

（二）工會嵌入國家治理下其代表性的建構

“嵌入”在中文語境中是指一個事物鑲嵌到另一事物的過程和結果，而它成為一種理論分析視角則源于匈牙利著名學者波蘭尼提出的嵌入性（Embeddedness），他認為“人類經濟行為嵌入并糾纏于經濟與非經濟的制度中”［14］。此后，美國學者格蘭諾維特對嵌入性理論進行了系統闡發，強調包括經濟行為在內的人類所有行為都是嵌入在社會關系網絡中的。從一般意義來說，“嵌入性意味著一個系統通過某種組織或機制與另一個系統發生關聯，并在二者有機互動的基礎上實現組織功能的整體發揮”［15］，它揭示了“組織運行過程中必須正視政治、文化、社會資本等社會環境因素對組織運行邏輯和發展態勢的植入性影響”［16］，對社會政治結構及其關系具有廣泛解釋力，被應用于多學科研究中，并形成了“嵌入性治理”“政黨嵌入”等具體分析視角。就工會嵌入國家治理而言，盡管它是體制性存在的最大群團組織，但其代表能力提升僅僅依靠自身建設是難以在由政府、企業、工人等組成的多元網絡關系中有效發揮協調作用的。它必須遵循結構決定功能、功能制約代表性的內在邏輯，適應國家治理的結構性要求，通過工會的適應性重構和嵌入性建設來實現自身功能拓展和代表性提升。融入國家治理并拓展自身功能的過程就是工會嵌入國家治理的過程，也是工會提升代表能力的一種治理機制。在這個過程中，工會的角色和功能隨之發生變化，由行政性的附屬轉變為承擔治理功能的組織，也即福柯所講的“國家的治理化”［17］，這種“治理的藝術”在本質上體現為國家治理網絡中的多元主體反復互動的過程，其中既涉及工會的自身治理，也包含工會對涉及職工相關公共事務的治理參與。

工會嵌入國家治理既是國家治理現代化過程中國家與職工之間雙向互動的要求，也是新時代工會提升自身代表性的必然選擇。作為一種治理機制的工會建設意味著工會代表性并非純粹性的“為了代表而代表”，它超出了狹義的單向性職工代表的范疇，形成了廣義的圍繞國家治理而展開的工會代表性建設范式。“任何一個社會組織結構的本質，都在于它同社會的功能聯系，即都在于它滿足社會需要的能力。”［18］工會在明晰自身在國家治理中的角色、地位、功能和方式的過程中，其復合型功能得到充分釋放和認可后，它與政府、企業和其他社會組織協同開展維權服務和治理行動才具備更為堅實的合法性基礎，狹義上的代表性也才能更有資格、更有底氣、更有實效。工會嵌入國家治理凸顯了中國工會在堅持維護職工權益的同時，還要堅持圍繞黨的中心工作、服務國家治理大局的原則，發揮雙重代表性、傳送帶和樞紐型社會組織功能，彰顯出中國工會代表性的獨特內涵和優勢。

（三）工會嵌入國家治理的具體表現

我國的工會之所以能夠嵌入國家治理，從根本上源于其性質即它是中國共產黨領導的職工自愿結合的工人階級群眾組織，是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，這種雙重屬性使得工會不僅是職工權益的代表，也是肩負政治性職能和公共任務的準政治性組織，成為中國廣義黨政體制的重要組成部分，黨和國家從政治制度和法律法規層面為工會賦權，保障工會可以憑借體制化、制度化方式參與國家治理。這種制度化身份使工會參與國家治理具有了政治、組織和資源等諸多層面的優勢和條件。而工會嵌入國家治理的具體方式依據不同的區分標準則具有多樣性，各地的工會組織在實踐創新中也形成了多種形式的嵌入治理機制，如深圳工會的組織嵌入創新、義烏工會的社會嵌入創新等。從工會代表性建設的整體角度而言，工會嵌入國家治理的方式主要包括組織嵌入、制度嵌入和功能嵌入。

組織嵌入是工會嵌入國家治理的結構性基礎。工會本來就是職工集體行動的組織化形式，組織性是工會的基本屬性。我國的工會是中國共產黨的外圍群團組織，它的組織形態和組織結構對黨政組織及單位組織具有很強的體制依附性，但同時也受益于此，工會形成了自上而下的嚴密組織體系和橫向到邊、縱向到底的組織覆蓋范圍。以全國總工會作為總領導機關，省市縣地方總工會和產業總工會為地方和行業的領導機關，基層各企事業單位工會為組織末梢，我國已經建立各類基層工會組織280多萬個，涵蓋了655萬余家基層單位，覆蓋了近3億會員、4億多職工。特別是在其他體制性力量很難進入和覆蓋的非公有制企業尤其是農民工和新就業形態群體比較集中的行業，各級工會通過多種方式靈活延伸組織觸角，并力圖實現凡是有職工的地方就有工會組織。目前已有1.5億多農民工、近800萬新就業形態職工加入基層工會。工會已經成為我國規模最大的群團組織，也是規模最大的社會組織，它通過嚴密而廣泛的組織體系，向上可以嵌入各級黨委和政府的治理活動，為維護職工權益提供體制化通道和保障；向下可以嵌入以基層企事業單位為主體的基層治理，將黨和國家的意志傳遞到職工群眾，從而在團結和聯系廣大職工群體方面形成了無可替代的群眾基礎和組織優勢，成為國家與職工一體化的主要中介機制。

制度嵌入是工會嵌入國家治理的體制性保障。工會的雙重性質和雙重代表性使得我國工會在嵌入國家治理過程中具有西方國家工會無法比擬的體制性優勢，黨和國家為工會參與國家治理提供了可靠的制度保障。在國家治理層面，工會是執政黨的外圍組織和聯系工人群眾的橋梁與紐帶，是國家政權的重要支柱，工會與黨和國家的關系成為廣義黨政體制過程的重要組成部分，工會被賦予政治屬性和準政治職能，全國總工會直接在中共中央書記處的領導下開展工作。工會可以憑借其政治身份參與涉及職工群體的相關公共政策的制定和實施，并以總工會界別參與政治協商。例如，全國總工會參與了《勞動合同法》《就業促進法》《公司法》《企業破產法》《物權法》《職業病防治條例》等多部法律法規的制定和修改，為法律層面維護職工權益做了大量工作。在地方治理層面，地方各級總工會要接受同級黨組織和上級工會的雙重領導，工會主席通常是同級黨委成員甚至是常委，或是兼任同級人大副主任、政協副主席，“工會可以依靠其政治身份，在所屬層級與黨政的政治關聯履行參與治理的職能”［19］，而且各地工會也經常采取“借力”的方式，與地方政府建立聯席會議，會同黨政機關采取聯合發文、聯合執行的方式嵌入地方治理。在基層治理層面，企事業單位的職工代表大會是基層民主、協商民主和全過程人民民主的重要體現形式，工會依據法律所賦予的權利，可以代表職工通過職代會、集體協商、廠務公開等形式參與單位的民主管理，落實和保障職工的合法權益和民主參與權利。

功能嵌入是工會嵌入國家治理的價值性體現。新中國成立以來，我國工會的功能隨著國家發展階段的演進而不斷調整，先后經歷了從服務生產到維護權益再到參與治理的變遷歷程。雖然歷經多輪次的改革，但是工會功能依然主要集中在“維護、建設、參與、教育”層面，其功能發揮不充分和不均衡的問題仍然困擾著工會發展。隨著新時代社會主要矛盾的變化，在國家治理現代化、職工隊伍結構性變化的共同推動下，主動拓展自身功能既是工會回應國家治理要求、強化自身在國家治理中的地位、保持組織優勢和制度優勢的適應性調適，也是工會借勢來強化自身代表性的過程。在這個過程中，“工會組織抓住當前國家的戰略契機，將國家的治理轉型與群團組織的改革創新結合起來，將參與社會治理同建設樞紐型社會組織對接起來，將協同各方參與社會治理同工會改革難點去行政化巧妙結合起來”［20］，在發揮基本職能的基礎上，通過創新維權方式、強化協調作用、承接政府公共服務職能轉移、參與社會治理共建共享等途徑主動嵌入國家的政治治理、經濟治理、社會治理過程中，形成了諸如上海的服務型工會模式、義烏的工會維權社會化模式等具有典型性的實踐探索經驗。新時代的工會不僅是職工和國家的雙重代表者，也是公共服務的多元提供者、社會治理的多元共建者、社會組織參與的引導者，其樞紐型社會組織的定位和功能得到凸顯和詮釋，工會代表性也在其自身適應性嵌入國家治理、兼顧多重功能的過程中實現從單向的職工權益維護向更為廣闊的社會治理和國家治理領域邁進，工會代表能力建構有了更為廣泛的來源和堅實的支撐。

三、國家治理現代化進程中工會代表性建設的發展路向：治理功能開發

新時代工會通過嵌入國家治理將自身的代表性建設從勞工模式推進到國家治理模式，它既是國家治理勞動關系、調整國家與職工關系的重要路徑，也是工會回應國家政策導向和經濟社會發展要求的必然選擇。在這個過程中工會代表性有了新的時代內涵和建構空間。然而，由于工會依附于黨政系統而帶來的“制度弱勢”和慣性依賴，工會在嵌入國家治理的過程中還存在過度行政化、自身改革滯后、功能發揮不充分、回應能力不足等問題，制約了工會代表性建設，使得工會代表性在范圍、內容、方式、效力等方面都與國家治理現代化和職工群眾的現實需求存在較大差距。國家治理現代化進程中的工會代表性提升依然具有很大空間，如何充分發揮其政治性功能和社會性功能、增強雙重代表性，仍然是工會嵌入國家治理過程中所面臨的最大挑戰和主要任務。在全面建設社會主義現代化國家進程中，工會建設“只能加強，不能削弱；只能改進提高，不能停滯不前”［21］。我國工會的雙重性質決定了其代表性建設要以執政黨、國家與職工群眾的良性互動為出發點，以擴大代表范圍、豐富代表內容、拓寬代表渠道、增強代表能力、強化代表效果為重點，充分重視和開發工會的治理功能，并將治理功能轉化為代表效能，從而探索出與國家治理現代化相協調的、更加包容更加真實有效的中國特色工會代表性建設路徑。

（一）加強工會治理功能的政治支持

習近平指出，“要切實保持和增強黨的群團工作的政治性”，“政治性是群團組織的靈魂，是第一位的”［2］。工會作為工人階級集體行動的組織方式，既是社會組織，也是政治組織，它的生存和發展及其代表性發揮離不開特定社會制度和政治體系的支持。蘇東劇變后，東歐國家的工會失去原有執政黨和國家的政治支持，地位出現了明顯的下降。而西方國家的一些獨立工會由于缺乏政黨支持也相繼陷入困境，這充分說明了來自政黨和國家的政治支持對工會發展有著根本性的影響。我國工會作為中國共產黨在工人群眾中的外圍組織、國家政權的支柱力量，其政治性更為鮮明，這同時也是其治理功能開發的巨大優勢。從政治支持角度加強工會的治理功能開發，其核心就是形成執政黨、國家與工會良性關系的整體建構。因此，工會治理功能開發的政治支持立足點也就體現在執政黨、國家和職工三個層面。

一是要堅持和完善黨對工會組織的領導，把握黨的領導與工會代表性建設的結合點。“自覺接受黨的領導，是中國工會的根本政治原則，也是中國工會區別于西方工會的顯著標志” ［11］，同時也是中國工會的自身優勢所在。面對新時代工人隊伍的變化與分化，工會必須通過增強自身對職工群眾的代表性來強化對各類職工尤其是新型職工的政治引領與利益整合，為黨鞏固和拓展執政的階級基礎、社會基礎，發揮外圍群團組織的傳送帶作用。在此基礎上，“把堅持黨的領導與工會依法自治結合起來”［19］，充分認識工會在黨治國理政中的重要地位和獨特價值，從國家治理角度優化工會的職能定位，在放權賦能和深化改革中實現工會政治功能、社會功能與治理功能的統一。

二是要著眼于國家與社會的良性互動與發展，維護和增進國家與社會、企業與工人、政府與企業的整體利益。西方國家沖突型的工會模式突出了政治國家與作為社會組織的工會之間的競爭對抗性。而我國是以工人階級為領導的社會主義國家，國家與社會是團結合作的關系，其中工會就是國家與社會良性互動的重要橋梁、中介和樞紐。因此，工會治理功能開發和代表性建設要著眼于國家與社會、企業與勞動者的共建共享共贏，在維護職工群眾具體利益與維護國家整體利益之間、在提升職工經濟地位與保障企業整體利益之間把握好平衡，引導職工正確處理個體與國家、社會、企業的利益關系，“實現國家整體利益與職工具體利益的和諧共生以及工會雙重功能的有機統一”［22］。

三是推動職工權益保障的制度化法治化。作為黨領導下的工人階級的群眾組織，工會的初心和使命就是維護好職工群眾的正當權益并將工人組織起來，這也是工會治理功能開發的社會政治基礎以及執政黨、國家與工會良性互動的前提和基礎。客觀而言，作為國家的領導階級，工人階級的整體權益具有堅實的制度保障。然而，市場經濟發展過程中“強資本弱勞動”現象的存在、經濟發展進入新常態以及新經濟形態下勞資關系的變化都對職工權益保障提出了新的挑戰。工會在推動國家從政治上完善保障職工群眾的政治地位和民主權利相關制度安排的基礎上，應重點從勞動就業、收入分配、社會保障、勞動條件等方面主動參與法律法規和公共政策的制定與落實，完善勞資博弈的國家規制，建構職工群眾實現共同富裕的制度設計、實踐機制和法治保障。

（二）促進工會治理功能的內涵拓展

帕森斯的結構功能主義認為，社會組織系統的維持和存續必須滿足適應性功能、目標達成功能、模式維系功能和整合功能。目前工會參與國家治理的功能嵌入主要是以適應性功能為主，其他三項功能開發相對滯后。作為規模最大的群團組織和社會組織，工會的治理功能具有很強的復合型特點，除了維護職工權益的保護性職能之外，還承擔著廣泛的政治性、經濟性和社會性的治理職能。在中國式現代化的國家治理目標之下，工會的治理功能開發應著眼于自身在全面建設社會主義現代化國家中的職能定位，不僅從工會治理本身出發，而且從其在國家治理中的多重角色和功能出發，在強化適應性功能的基礎上，增強目標達成功能、模式維系功能和整合功能，形成與國家治理現代化動態要求相適應的工會職能體系。從治理功能的內涵建設角度來看，未來的工會治理功能開發重點涉及功能范圍、功能維度和功能內容三個層面。

一是擴大工會治理的覆蓋對象范圍。一般意義上來說，工會的代表對象是會員和職工群眾，但是市場經濟條件下職工隊伍的分化和分層現象日益突出，其代表對象也呈現出復雜性。除了傳統意義上的公有制企事業單位職工之外，盡管工會的組織覆蓋面逐年拓展，但是中小企業、外資企業、私營企業的職工和農民工群體仍然有大批成員游離于工會組織之外。尤其是伴隨著新經濟形態發展而出現的平臺用工等新勞動組織形式的發展，“勞動關系不明晰、建會入會沒依據、組織動員沒渠道的勞動者大量涌現”［11］，這對工會組織擴大自身覆蓋面提出了新的挑戰，創造性吸納隨著新經濟形態和新勞動組織形式的發展而出現的新勞動者和弱勢職工群體應該成為工會提升代表性覆蓋范圍的關注重點。

二是拓展工會治理的功能維度。國家治理現代化的提出為工會治理功能的發揮提供了更為廣闊的政治空間、政策空間和行動空間，工會可以更為廣泛地參與到國家的政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理和生態治理過程中來。從政治治理來看，工會參與黨和國家的政治過程與公共政策過程，協助中國共產黨鞏固執政的群眾基礎，推動社會主義全過程人民民主和協商民主的發展；從經濟治理來看，工會通過依法維護職工權益、協調勞資共建共贏、致力高素質職工隊伍建設、發展基層經濟民主來推動高質量發展，“助推社會主義基本經濟制度優勢轉化為治理效能”［19］；從社會治理來看，工會通過協調勞資關系化解社會矛盾、擴展公共服務和職工幫扶來推動基層社會治理共建共治共享，促進共同富裕；從文化治理來看，工會通過政治引領、文化活動、精神塑造和文明實踐，促進職工的政治認同、價值塑造、文化浸潤，助力社會主義文化建設；從生態治理來看，工會發揮“宣傳者、推動者、踐行者和監督者角色”［19］，動員職工參與生態文明建設。

三是豐富工會治理的內容范疇。國家治理現代化賦予作為群團組織的工會在國家治理中的多重角色使命和職能定位。面對社會主要矛盾的新變化、中國式現代化進程中的社會深刻變革和職工隊伍的結構性變化，工會既要堅持黨對工會的領導來強化黨對各種類型職工群體特別是新職工群體的領導力和整合力，也要通過創新公共服務供給、增強維權實效性夯實團結和代表職工的根本基礎，還要在“化解社會矛盾以促進經濟社會共享性發展、整合社會力量以組織社會治理多元互動、引導有序參與以推動基層治理的民主法治化”［23］等方面發揮工會的職能。

（三）注重工會治理功能的能力建構

能力建構本身就是新時代工會代表性建設的題中之義，亦是實現其治理功能的基礎支撐，同時也是工會在參與國家治理過程中發揮自身能動性的關鍵環節。與國家治理現代化、勞工治理和群團改革對工會的期待相比，工會的能力建設依然滯后并成為制約其治理功能開發和代表性提升的最主要因素。在國家治理現代化過程中充分發掘工會的治理功能必須首先夯實作為治理主體的能力基礎，以能力建設支撐和助推治理功能開發。工會的治理能力建構本質上就是具有能動性的工會作為基本主體在參與國家治理的過程中，充分利用自身優勢和職能來實現治理功能和效果最大化的過程，它主要體現為工會組織的自身建設能力、對職工群眾的整合能力和作為樞紐型社會組織的協調能力。因而，工會能力建設的著力點也就體現為三個方面。

一是建設與國家治理要求相適應的工會組織。國家治理的專業性和復雜性要求各種治理主體要具有與之相適應的科學組織體系和治理行動能力。新時代工會要解決好群團組織存在的行政化、機關化、貴族化和娛樂化的問題，就必須將現代治理理念和要求融入自身改革過程中，以去行政化為核心，回歸和凸顯工會群團組織和樞紐型社會組織的初心定位，加強政治整合、權益維護、公共服務三大核心主責主業，通過組織扁平化改革推動組織和力量下沉基層，靈活創新基層組織設置方式，加強自下而上和自上而下的雙向功能建設，真正將其從聯系、管理職工的組織轉變為以人民為中心的治理主體、參與主體，推動工會組織實現從“附屬性向自主性、從機關性向社團性、從封閉性向開放性”［23］的徹底轉變。

二是在社會分化中增強對職工群眾的整合能力。自身的政治屬性決定了工會必須實現對職工群眾的有效整合，否則將會削弱黨執政的階級基礎和社會整合能力。隨著改革開放以來國家與社會關系的調整，依附于黨政體系的工會出現了疏離工人群體的現象，其整合能力在勞動關系復雜化、職工訴求多樣化的社會條件下遇到了較大挑戰。面對社會經濟發展新常態背景下職工群體的加速分化，工會要在精準把握不同類型職工群體差異化特點的基礎上，提升對分眾職工群體的政治引領、思想教育的政治整合能力，更加重視發揮自身在職工群眾利益表達、利益綜合、利益分配中的引導和協調功能，增強對工人階級的利益整合能力，真正擔負起團結帶領職工“聽黨話、跟黨走”的政治使命。

三是發揮樞紐型社會組織的協調能力。工會是國家治理中“一核多元”的重要主體，多元治理主體之間的相互聯系和依賴關系決定了工會有效嵌入國家治理離不開其他治理主體的配合。工會作為多元治理網絡的重要中介性組織和機制，可以借助政府賦權，在工資集體協商、勞資糾紛化解、職工權益維護、擴大公共服務供給等勞工事務治理中發揮主體聯動、信息溝通、資源轉換、利益協調的角色和職能，尤其是在社會組織引導和規制層面，充分承接起政府在勞工志愿組織方面的部分管理職能，將政府的價值導向、管理政策和行動規范傳遞給草根勞工組織。同時，引導各種社會資源依法有序參與勞工治理，讓工會真正成為“政府部門與政策和社會之間的轉換中介、資源匯聚的轉換中介、群體利益與公共責任的轉換中介” ［24］。

（四）優化工會治理功能的資源供給

治理資源是支撐和維持工會治理功能的各種組織要素、制度要素、物質要素的總和。治理資源供給直接決定著工會代表能力的強弱，對其治理功能開發起著至關重要的保障作用，也影響著工會參與國家治理的實際效果。盡管我國工會擁有體制性的資源優勢，但是它更多地是服務于其政治功能建設，而隨著自身治理功能的拓展，相對于行政機關等權力性治理主體，工會的治理資源短板就比較明顯了，治理資源短缺已然成為制約其治理功能發揮的重要因素。工會治理功能開發要求聚合多方面的資源實現優勢互補，提升資源配置對治理功能開發的支撐度。因此，這就需要工會利用其獨特的群團組織角色，通過聚力和借力機制整合起各種資源，豐富新時代工會治理功能開發的手段和方式。根據資源所屬主體的不同，優化工會治理資源供給可以從體制性資源、群眾資源、社會資源等三個方面來切入。

一是完善和擴展體制性資源。盡管國家治理需要工會參與的領域眾多，但是工會參與國家治理的制度化渠道和資源卻是比較有限的。工會要在國家治理現代化中發揮自身的主動性就必須爭取執政黨和政府更多的賦權和賦能，與社保、公檢法司、財政、稅務、民政等相關部門建立廣泛的互動關系和制度化合作機制，通過“借勢”和“借力”拓展工會參與國家治理的政治資源和行政資源，為工會具體參與涉及職工的公共事務治理提供制度設計、運作規范和法治保障，推動完善“黨委領導、政府負責、工會協同、民主協商、職工參與、法治保障”的治理機制和格局。

二是充分挖掘群眾資源。群眾工作是黨的一切工作的基礎和生命線，同樣也是工會的核心功能和根本使命，更是工會參與國家治理的組織優勢和基礎資源。正如原全國總工會主席賴若愚所指出的：“工會的生命、工會的所有力量在于聯系群眾，失去了群眾，工會什么力量也沒有。”［25］工會的最大危險也在于脫離群眾。工會組織長期存在的機關化、行政化、娛樂化現象造成職工對工會的認同弱化，而新經濟形態下職工隊伍的分化和復雜化也對工會的群眾工作提出了嚴峻考驗。在新時代社會條件下，工會重新拾起群眾工作傳統的關鍵就在于尊重工人群眾的主人翁地位，精準把握不同職工的群體特點和需求差異，以“組織為內核、服務為外延”來增強吸引力、凝聚力和認同度，真正夯牢工會代表性的群眾基礎。

三是整合各種社會資源。“工會被賦予樞紐型社會組織的角色，要對勞動領域的社會組織進行政治引領、示范帶動和聯系服務。”［19］一方面，承接政府在勞工治理領域的部分職能，工會可以利用自身體制、政策和資源優勢為相關社會組織培育和發展提供孵化平臺和管理機制，推動社會組織參與勞工治理的制度化、法治化；另一方面，聚合草根性組織和社會組織延伸工會的觸角，為工會參與國家治理、服務職工提供更多社會化資源支撐。

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