財(cái)政支農(nóng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：基于全球視野的分析

摘"要"推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的題中之義，研究全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展現(xiàn)狀并研判涉農(nóng)政策的有效性，能夠?yàn)榧涌旖ㄔO(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與施政參考。本文基于全球視野，在對(duì)全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平進(jìn)行測度比較的基礎(chǔ)上，實(shí)證檢驗(yàn)政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策的有效性，并對(duì)全球典型案例的農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行比較。研究結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)政策對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有關(guān)鍵作用，符合自身資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、本土社會(huì)文化價(jià)值的農(nóng)業(yè)政策體系是推動(dòng)內(nèi)生性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要路徑。因此，為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，中國應(yīng)完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策支持體系，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與約束框架，加大農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金投入，以數(shù)智賦能農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞"農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化"農(nóng)業(yè)支持政策"財(cái)政政策"國際比較

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“從世界各國現(xiàn)代化歷史看，有的國家沒有處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，農(nóng)業(yè)發(fā)展跟不上，農(nóng)村發(fā)展跟不上，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)不足，不能有效吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，大量失業(yè)農(nóng)民涌向城市貧民窟，鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)走向凋敝，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走入困境，甚至造成社會(huì)動(dòng)蕩，最終陷入‘中等收入陷阱’。”

習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020：255.黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步聚焦“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”。推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的題中之義，也是加快全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然要求。政府在推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著重要作用，通過政府財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展是全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的共同選擇。近年來，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長迅速，在全球農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用日益提升，擁有著龐大的農(nóng)業(yè)資源，是全球農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率提升的主要貢獻(xiàn)者。雖然發(fā)達(dá)國家和其他新興經(jīng)濟(jì)體在農(nóng)業(yè)資源稟賦、土地制度、經(jīng)濟(jì)水平、人口結(jié)構(gòu)等方面與中國有很大區(qū)別，但全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的政策也呈現(xiàn)一些共性和規(guī)律。基于此，本文擬通過比較分析全球財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平及政策，以期為推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供參考。

一、文獻(xiàn)回顧

全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程在第二次世界大戰(zhàn)之后進(jìn)入快速發(fā)展期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提高，糧食產(chǎn)量持續(xù)增長。學(xué)界圍繞如何發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開展了深入系統(tǒng)的研究。這其中包括對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論探討，如舒爾茨（1987）強(qiáng)調(diào)人力資本投入的重要性，孟德拉斯（1991）分析法國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的社會(huì)機(jī)制，范德普勒格（2013）主張發(fā)展具有自主性和可持續(xù)性的“新小農(nóng)階級(jí)”。針對(duì)歐美（胡月和田志宏，2019）、東亞（周維宏，2019）等地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)，特別是農(nóng)業(yè)合作社角色的研究（Chaddad"amp;"Cook，2004），也占據(jù)了學(xué)術(shù)討論的一席之地。更多的研究則集中于農(nóng)業(yè)政策工具的實(shí)施及其效果，強(qiáng)調(diào)政策引導(dǎo)、科技創(chuàng)新、資金投入和高技能勞動(dòng)力供給作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，其效用的發(fā)揮依賴于政府政策工具的有效實(shí)施。同時(shí)，農(nóng)業(yè)政策在制定和改革進(jìn)程中，呈現(xiàn)出不同的階段性特征和地區(qū)差異。

崔海霞等（2019）對(duì)美國、歐盟農(nóng)業(yè)政策及政策調(diào)整過程中的潛在環(huán)境影響進(jìn)行了比較分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持政策越來越重視環(huán)境影響，逐漸從資源退出向在用資源有效管理轉(zhuǎn)變，并指出中國要以強(qiáng)制性投入限制政策獲取最低環(huán)境效益。

馬紅坤和毛世平（2019）通過日本和歐盟農(nóng)業(yè)支持政策的分析，發(fā)現(xiàn)日本選擇以提高小農(nóng)競爭力為首要目標(biāo)推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，歐盟則是以促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展能力提升為重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策改革。朱滿德和鄧喻方（2019）選取世界農(nóng)產(chǎn)品主要出口國作為研究對(duì)象，從農(nóng)業(yè)支持強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)隨著農(nóng)產(chǎn)品出口的擴(kuò)大，各國逐步轉(zhuǎn)向采用直接補(bǔ)貼措施，并以掛鉤補(bǔ)貼為主，注重對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、營銷和推廣的財(cái)政支持，不斷提高補(bǔ)貼支持政策的針對(duì)性和有效性。

羅屹和武拉平（2020）回顧了美國、歐盟和日本的農(nóng)業(yè)支持政策，提出中國應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)村振興階段的農(nóng)業(yè)支持體系，重點(diǎn)支持規(guī)模農(nóng)戶。韓楊（2021）對(duì)比分析了中國和美國適用于世界貿(mào)易組織（WTO）《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)則及其對(duì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的影響，認(rèn)為要充分考慮中美農(nóng)業(yè)差異，審慎完善農(nóng)業(yè)支持政策。

肖衛(wèi)東（2022）研究發(fā)現(xiàn)，歐盟通過制定嚴(yán)格的法律法規(guī)和完善的規(guī)劃控制體系，實(shí)現(xiàn)框定、調(diào)整財(cái)政支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策體系、主要方向和重點(diǎn)，加強(qiáng)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金的整合與管理，不斷優(yōu)化完善農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策。

馬國群等（2022）研究發(fā)現(xiàn)，印度的信貸支農(nóng)規(guī)模和信貸補(bǔ)貼力度均呈現(xiàn)不斷提升的態(tài)勢(shì)，

主要是通過優(yōu)先部門貸款計(jì)劃、自助組—銀行連接計(jì)劃、利率資助計(jì)劃等方式來對(duì)農(nóng)民進(jìn)行金融支持。此外，巴爾蘇科娃（2018）研究發(fā)現(xiàn)，俄羅斯農(nóng)業(yè)支持政策缺少長期的發(fā)展計(jì)劃，政治環(huán)境波動(dòng)較大，致使農(nóng)業(yè)政策缺乏穩(wěn)定性，缺少能夠涵蓋多樣化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的制度框架。

克萊因等（2019）認(rèn)為，巴西農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的深刻變化，雖然生產(chǎn)率的提高使得農(nóng)業(yè)能夠成功參與國際市場競爭，并使巴西成為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國和出口國之一，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并沒有惠及整個(gè)農(nóng)村地區(qū)，許多農(nóng)民仍然處于貧困之中，其他經(jīng)濟(jì)部門停滯不前或增長非常緩慢。

總體來看，國際農(nóng)業(yè)支持政策的經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)較為豐富，從多維度、多對(duì)象對(duì)一些典型國家和地區(qū)政策支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。然而，這些研究多聚焦于單一國家或地區(qū)、同一經(jīng)濟(jì)體類型的政策，或是中國與其他國家的比較，研究視角不夠全面，政策啟示相對(duì)有限，難以完全適用于中國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。基于此，本文主要聚焦三個(gè)方面：一是對(duì)全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平進(jìn)行測度，分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平較高的經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展特征；二是通過比較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)業(yè)財(cái)政支持情況，全面揭示農(nóng)業(yè)支持水平與結(jié)構(gòu)的差異；三是結(jié)合中國鄉(xiāng)村發(fā)展的具體國情，深刻把握“大國小農(nóng)”的階段性特征，探討中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策重點(diǎn)。

二、全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平與財(cái)政政策的有效性檢驗(yàn)

（一）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平評(píng)價(jià)與現(xiàn)狀

1.全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高附加值、高生產(chǎn)率現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)績效、農(nóng)業(yè)國際競爭優(yōu)勢(shì)以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力是衡量一國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平（AML）的關(guān)鍵指標(biāo)（Fuglie"et"al.，2013）。借鑒胡志全等（2018）以及程美秀和陳秧分（2022）的方法，本文構(gòu)建全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平指標(biāo)評(píng)價(jià)體系（表1）。其中，一級(jí)指標(biāo)包括產(chǎn)出效益、國際競爭力與可持續(xù)發(fā)展，選取2011—2021年全球185個(gè)經(jīng)濟(jì)體的面板數(shù)據(jù)測度全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

2.全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平現(xiàn)狀及特征

先對(duì)截面數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱標(biāo)準(zhǔn)化處理，再對(duì)每個(gè)細(xì)分維度無量綱指標(biāo)進(jìn)行主成分分析（PCA），以第一特征向量轉(zhuǎn)置特征值作為三級(jí)指標(biāo)權(quán)重，合成二級(jí)指標(biāo)及一級(jí)指標(biāo)權(quán)重，最終加權(quán)算術(shù)平均合成各經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平（AML），以及二級(jí)分維度指數(shù)PRD、CMP和SUS

本文農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平及分維度指數(shù)測算結(jié)果均為0—1。。表2的測算結(jié)果分析如下：第一，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平隨著人均居民收入的增加不斷提升。全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的差距加大，高收入經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化整體水平接近最低收入經(jīng)濟(jì)體的7倍，表明加快提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平是提升居民收入、推動(dòng)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。第二，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益、國際競爭力以及可持續(xù)發(fā)展水平的差距。其中，農(nóng)業(yè)國際競爭力的差距最大，而產(chǎn)出效益低、可持續(xù)發(fā)展能力弱則成為影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的重要因素。

（二）財(cái)政政策影響全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的實(shí)證檢驗(yàn)

1.實(shí)證設(shè)計(jì)

為檢驗(yàn)農(nóng)業(yè)政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的政策有效性，構(gòu)建如下面板固定效應(yīng)回歸檢驗(yàn)農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的影響：

Yit=α0+α1Policyit+α2Controlit+ui+vt+εit（1）

其中，i、t分別表示經(jīng)濟(jì)體和年份。α為待估系數(shù)。Yit為被解釋變量，用基于表1指標(biāo)體系測度的全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平AML、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益AGP、國際競爭力ICM以及可持續(xù)發(fā)展能力SUS表示。Policy為農(nóng)業(yè)政策核心解釋變量，用經(jīng)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）平減的各經(jīng)濟(jì)體財(cái)政涉農(nóng)經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出總額占GDP的比重AEXR衡量。Control為控制變量。u為經(jīng)濟(jì)體固定效應(yīng)，v為年份固定效應(yīng)，ε為隨機(jī)誤差項(xiàng)。另外，考慮到式（1）可能存在的內(nèi)生性與反向因果問題，引入Yit-1項(xiàng)作為工具變量，使用系統(tǒng)廣義矩估計(jì)（SYSGMM）進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

2.控制變量

選取影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的控制變量如下：農(nóng)業(yè)科技使用農(nóng)業(yè)研發(fā)投入資金占GDP比重AINO表示，涉農(nóng)投資使用農(nóng)業(yè)領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資形成額占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重AFIX表示，可耕農(nóng)業(yè)用地規(guī)模則用耕地面積占農(nóng)用地面積比重ALAD表示。此外，用適齡婦女生育子女?dāng)?shù)表示的生育率FERT、農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占全社會(huì)就業(yè)人口的比重AEMP分別反映人口與就業(yè)規(guī)模對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的影響。鑒于城市化程度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平產(chǎn)生影響，選擇城市化率URB與人均居民收入PGNI反映城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。實(shí)證變量設(shè)定及數(shù)據(jù)來源詳見表3，變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表4。

3.實(shí)證結(jié)果分析

表5基于式（1）的農(nóng)業(yè)政策有效性檢驗(yàn)結(jié)果分析如下：第一，以涉農(nóng)經(jīng)費(fèi)表示的農(nóng)業(yè)支持政策對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平具有促進(jìn)作用，這一結(jié)果在控制模型內(nèi)生性及反向因果問題的SYSGMM中依然成立。這意味著，提升政府農(nóng)業(yè)政策支持力度、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)財(cái)政支出規(guī)模是推動(dòng)全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的重要手段。第二，財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益的邊際拉動(dòng)效應(yīng)幅度高于農(nóng)業(yè)國際競爭力提升和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，表明涉農(nóng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)能直接帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，從而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。第三，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的促進(jìn)作用明顯，但提高可耕農(nóng)業(yè)用地規(guī)模僅能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益提升，對(duì)提高農(nóng)業(yè)國際競爭力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展并不存在可觀測的影響。這一情況在生育率和農(nóng)業(yè)就業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的影響檢驗(yàn)中同樣存在。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不斷提升的過程，單純依賴土地和勞動(dòng)力投入的粗放式農(nóng)業(yè)發(fā)展較難實(shí)現(xiàn)以高投入產(chǎn)出績效為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。然而，提高城市化和人均居民收入水平能有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這意味著，城鄉(xiāng)融合與市場規(guī)模擴(kuò)大有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供求的高水平均衡，也能加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

三、全球主要農(nóng)業(yè)國財(cái)政支農(nóng)政策的異質(zhì)性分析

（一）財(cái)政支農(nóng)的總體水平差異較大且變動(dòng)顯著

目前國際上分析評(píng)價(jià)政府財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方法有WTO和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）兩種模式。相較于WTO的政策衡量方法，OECD農(nóng)業(yè)支持政策監(jiān)測評(píng)估體系界定的政策范圍廣、功能齊全、便于追蹤觀察，是國際認(rèn)可度較高的財(cái)政支持農(nóng)業(yè)水平分析工具。其主要涉及指標(biāo)有：農(nóng)業(yè)總支持水平絕對(duì)值（TSE）、農(nóng)業(yè)總支持水平相對(duì)量（%TSE）、生產(chǎn)者支持絕對(duì)量（PSE）、生產(chǎn)者支持相對(duì)量（%PSE）、一般服務(wù)支持絕對(duì)量（GSSE）、一般服務(wù)支持相對(duì)量（%GSSE）

農(nóng)業(yè)總支持水平估計(jì)值（TSE）由三部分組成：生產(chǎn)者支持（PSE）、一般服務(wù)支持（GSSE）以及從納稅人向消費(fèi)者的轉(zhuǎn)移支付（TCT）。由于絕大多數(shù)國家TCT占比較小，農(nóng)業(yè)總支持水平結(jié)構(gòu)的相關(guān)研究一般重點(diǎn)分析PSE和GSSE的占比情況。。本文重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)總支持水平和一般服務(wù)支持水平，在分析國際農(nóng)業(yè)總支持水平變動(dòng)的基礎(chǔ)上，開展GSSE這一重要“綠箱”措施的國際比較

根據(jù)WTO與OECD政策分類的對(duì)應(yīng)關(guān)系，GSSE構(gòu)成中涵蓋了WTO規(guī)則下“綠箱”政策中的一般服務(wù)和公共儲(chǔ)備兩大類，并且以提升農(nóng)業(yè)發(fā)展能力為目標(biāo)，不對(duì)具體生產(chǎn)者進(jìn)行支持，不會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場價(jià)格造成扭曲，因而成為各經(jīng)濟(jì)體“綠箱”政策的主體部分。，以期為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)體系建設(shè)提供啟示。

由表6可知，美國農(nóng)業(yè)總支持水平估計(jì)值（TSE）呈現(xiàn)穩(wěn)定增長趨勢(shì)，由2000年的71687億美元增加到2021年的127087億美元。在債務(wù)危機(jī)背景下，美國在《2014年農(nóng)業(yè)法案》中對(duì)農(nóng)業(yè)政策開支進(jìn)行大幅削減，此后在《2018年農(nóng)業(yè)法案》中又有所恢復(fù)，其調(diào)控手段總體趨于市場化，逐步減少對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場的直接干預(yù)。相比之下，日本的農(nóng)業(yè)總支持水平顯著下降，從2000年的63947億美元降至2021年的42381億美元，主要是因?yàn)槿毡菊畯谋粍?dòng)防御轉(zhuǎn)向主動(dòng)進(jìn)攻，通過推動(dòng)增強(qiáng)小農(nóng)競爭力和改變提供高度保護(hù)的做法，降低了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持水平。韓國和歐盟的農(nóng)業(yè)總支持水平相對(duì)穩(wěn)定，僅呈現(xiàn)輕微的波動(dòng)。

在新興經(jīng)濟(jì)體中，農(nóng)業(yè)總支持水平的差異較大，變化幅度也較為顯著。巴西在20世紀(jì)90年代初期經(jīng)濟(jì)停滯不前，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼出現(xiàn)負(fù)值，之后巴西逐步建立起以信貸支持和價(jià)格支持為主的農(nóng)業(yè)支持政策體系，農(nóng)業(yè)支持水平大體上呈現(xiàn)波動(dòng)增長態(tài)勢(shì)。俄羅斯的總支持量波動(dòng)性較大，2010年為16473億美元，2021年降至5643億美元，這主要是因?yàn)槎砹_斯宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不景氣，導(dǎo)致其對(duì)農(nóng)業(yè)的總支持量有所下降。印度近年來注重農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加大對(duì)一般服務(wù)的支持力度，補(bǔ)貼數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的征稅，總支持水平由負(fù)值轉(zhuǎn)為正值。中國在2006年取消農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)以“中央一號(hào)文件”的形式不斷完善農(nóng)業(yè)扶持政策，加大涉農(nóng)資金投入，對(duì)農(nóng)業(yè)的總支持量呈明顯上升態(tài)勢(shì)。

從TSE占GDP比重（%TSE）和TSE占農(nóng)業(yè)增加值比重這兩個(gè)指標(biāo)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。美國、歐盟和日本的%TSE已降至1%以下，顯示出這些經(jīng)濟(jì)體依靠良好的資源優(yōu)勢(shì)、持續(xù)的財(cái)政資金投入和農(nóng)業(yè)政策支持已經(jīng)提升了農(nóng)業(yè)的競爭力，使得對(duì)農(nóng)業(yè)的支持投入處于較低水平。從TSE占農(nóng)業(yè)增加值比重來看，2000—2002年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體超過35%，而新興經(jīng)濟(jì)體則不足12%；2019—2021年，新興經(jīng)濟(jì)體的比率有所上升，但整體上仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，說明發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)增加值中財(cái)政補(bǔ)貼的比重遠(yuǎn)高于新興經(jīng)濟(jì)體。

（二）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和國際貿(mào)易政策約束導(dǎo)致農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持水平存在差異

在全球范圍內(nèi)，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支持農(nóng)業(yè)服務(wù)已成為各經(jīng)濟(jì)體支持農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵方式之一。這種支持主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)進(jìn)行財(cái)政資助，屬于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者集體而非單獨(dú)個(gè)體的支持形式。觀察不同經(jīng)濟(jì)體的情況可以發(fā)現(xiàn)，歐盟在農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持方面總體呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的趨勢(shì)，并在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中占據(jù)最高支持總量的位置，這反映了歐盟對(duì)農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持政策的高度重視與偏好。美國在2000—2010年經(jīng)歷了快速增長期，之后總體保持穩(wěn)定狀態(tài)。韓國呈緩慢增長趨勢(shì)且一直維持比較低的水平，表明其以對(duì)生產(chǎn)者支持為主的補(bǔ)貼政策變化不大。日本的農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持水平波動(dòng)較大，這主要?dú)w因于日本政府的GSSE投入較早且規(guī)模較大，已經(jīng)建立起較為完善的農(nóng)業(yè)服務(wù)支持體系，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高。日本政府在1995年的GSSE總量已高達(dá)24574億美元，是美國、歐盟和中國總和的13倍；直至2005年，日本的GSSE總量仍高于美國（見表7）。在新興經(jīng)濟(jì)體中，中國的GSSE總量位居第一，其次是印度，兩國的支持總量持續(xù)增長，表明兩國均加大了對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的投入。其他國家的支持水平較低，尤其是近年來，受全球宏觀經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)加之新冠病毒感染疫情的影響，許多國家的CSSE有所下降。總體而言，新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)農(nóng)業(yè)一般服務(wù)的支持占農(nóng)業(yè)增加值的比重遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高的OECD成員方，其中在2019—2021年，OECD成員方比例為35%，而新興經(jīng)濟(jì)體為23%

一般服務(wù)支持率（%GSSE）反映的是總農(nóng)業(yè)支持（TSE）中用于一般服務(wù)的比例，數(shù)值越高表明對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及貿(mào)易的扭曲程度越低，即弱化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場的干預(yù)，重視農(nóng)業(yè)公共服務(wù)建設(shè)。2000年以來，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的%GSSE呈現(xiàn)較為穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)，新興經(jīng)濟(jì)體的%GSSE波動(dòng)較大且偏高。2000年，美國、日本、韓國和歐盟的%GSSE分別為74%、21.0%、134%和85%（見表8），這表明其農(nóng)業(yè)支持資金大部分用于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接支持。相比之下，中國、俄羅斯、巴西等新興經(jīng)濟(jì)體在同一時(shí)期更傾向于運(yùn)用農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持政策。但是到2010年，美國和歐盟%GSSE維持在12.5%以上，這表明這一時(shí)期更加注重GSSE相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的使用；日本、韓國和巴西則保持相對(duì)穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)；中國則下降了近40%，僅為15.5%；俄羅斯也呈現(xiàn)較大幅度的下降態(tài)勢(shì)。這種結(jié)構(gòu)性變化的主要原因是各經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不同，且面臨的國際貿(mào)易政策約束存在差異。歐美發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持政策起步早、規(guī)模大、體系完備，受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)“黃箱”政策的約束，特別是在中國加入WTO之后，歐美發(fā)達(dá)國家逐步將農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整轉(zhuǎn)向GSSE。日本因前期對(duì)GSSE的大規(guī)模投入，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施日益完備，且處于設(shè)施維護(hù)階段，其2000—2010年的%GSSE略有下降。2012年年底，安倍政府二次上臺(tái)之后，將增強(qiáng)日本小農(nóng)競爭力作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要目標(biāo)，構(gòu)建了一整套進(jìn)攻型、競爭力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系，此后%GSSE穩(wěn)步上升并穩(wěn)定在20%以上。中國的%GSSE在2005—2010年下降幅度較大，主要原因是2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼（PSE）逐步加大，而并不是GSSE投入額降低。

（三）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征等因素導(dǎo)致各經(jīng)濟(jì)體財(cái)政支持農(nóng)業(yè)一般服務(wù)的結(jié)構(gòu)存在較大差異

GSSE為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供所需的有利環(huán)境和條件，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展更具生產(chǎn)力、更具可持續(xù)性。根據(jù)2014年修訂的OECD農(nóng)業(yè)支持政策評(píng)估體系，一般服務(wù)支持政策（GSSE）被細(xì)分為六個(gè)類別：農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系；檢驗(yàn)檢疫和防控；基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)；農(nóng)產(chǎn)品營銷推廣；公共儲(chǔ)備；其他。其中，農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系包括研發(fā)支出、農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)和推廣服務(wù)；檢驗(yàn)檢疫和防控包括農(nóng)產(chǎn)品安全和檢驗(yàn)服務(wù)、病蟲害防治以及使用投入的管控；基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)既包括水文基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、倉儲(chǔ)和銷售等設(shè)施以及服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施，也包括農(nóng)場重建。

由表9可知，在政府財(cái)政支持農(nóng)業(yè)一般服務(wù)的結(jié)構(gòu)上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體側(cè)重于農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系及基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)投入，這兩項(xiàng)合計(jì)占比大多超過50%。2021年，美國、歐盟、日本和韓國的這兩項(xiàng)之和分別占到49.10%、68.88%、87.66%、78.16%；日本僅基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)一項(xiàng)占比就高達(dá)77.68%；韓國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)占比52.87%，其中大部分是用于水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（13.14億美元），占GSSE的36.79%。農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系在許多經(jīng)濟(jì)體中起著關(guān)鍵作用，歐盟在該項(xiàng)處于優(yōu)先地位，占GSSE的50%以上，其中用于農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)和推廣服務(wù)的占比接近30%。美國和歐盟在農(nóng)產(chǎn)品市場營銷推廣方面的投入占GSSE比例在20%以上，這表明二者更注重提升農(nóng)產(chǎn)品的品牌競爭力，不斷健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系。綜合分析發(fā)現(xiàn)，在四個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，美國GSSE支持結(jié)構(gòu)比較均衡，覆蓋農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品市場營銷推廣、檢驗(yàn)和控制等方面；歐盟偏重于農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)；日本與韓國支持結(jié)構(gòu)相似，偏重于基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)。

在新興經(jīng)濟(jì)體中，印度的GSSE支持主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)，占比超過80%。巴西則將重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系上，近年來的支出占比一直在90%以上。俄羅斯的農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系占比超過三分之一，并且一直保持對(duì)檢驗(yàn)檢疫和防控的較高支持力度，主要是因?yàn)槎砹_斯致力于發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，不僅提高了進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)，在外交實(shí)踐中也在利用這一因素對(duì)部分國家實(shí)施制裁，有關(guān)有機(jī)產(chǎn)品的法律于2020年生效，俄羅斯農(nóng)業(yè)部正在與其他主管部門一起制定包括維護(hù)有機(jī)生產(chǎn)者登記注冊(cè)在內(nèi)的法規(guī)，以及一系列國家標(biāo)準(zhǔn)（劉凡溪等，2021）。近年來，中國GSSE支出中有約40%花費(fèi)在農(nóng)產(chǎn)品公共儲(chǔ)備方面，30%左右花費(fèi)在基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與發(fā)展方面，這既表明中國注重農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與糧食安全，也反映出中國在農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系投入上的不足，農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)和推廣服務(wù)有待加強(qiáng)。此外，巴西通過支持農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系，農(nóng)村數(shù)字化已經(jīng)得到廣泛運(yùn)用，農(nóng)民依托數(shù)字化技術(shù)在國際市場競爭中與北美、歐洲的農(nóng)民處于同等地位（王晶和聶鳳英，2021）。俄羅斯在檢驗(yàn)檢疫和防控支持上的投入不斷加大，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)化，其在2016年專門頒布了限制轉(zhuǎn)基因技術(shù)使用的法令，禁止飼養(yǎng)轉(zhuǎn)基因動(dòng)物、種植轉(zhuǎn)基因作物，這一法令將幫助俄羅斯成為生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)先國家，使其占領(lǐng)更大的世界綠色食品貿(mào)易市場（郭翔宇和崔寧波，2021）。印度政府注重農(nóng)業(yè)的水土保持、用水效率、土壤健康管理，大力支持農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。中國的一般服務(wù)支持政策日益多元，服務(wù)于國家糧食安全的公共儲(chǔ)備、服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)仍是重點(diǎn)支持領(lǐng)域。

（四）各經(jīng)濟(jì)體不斷調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支持農(nóng)業(yè)一般服務(wù)的結(jié)構(gòu)

隨著時(shí)間的推移，各經(jīng)濟(jì)體根據(jù)本地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，不斷調(diào)整和優(yōu)化其支出結(jié)構(gòu)。美國的營銷與推廣從2010—2021年一直呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長的態(tài)勢(shì)，公共儲(chǔ)備則一直維持在低水平（見表9）；檢驗(yàn)檢疫和防控支持政策始于1990年，之后一直保持比較穩(wěn)定的投入水平，表明美國在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中重視農(nóng)產(chǎn)品安全問題；農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系一直是美國農(nóng)業(yè)政策支持的重點(diǎn)，農(nóng)業(yè)研究服務(wù)是投入比較大的子項(xiàng)目，這得益于美國農(nóng)業(yè)經(jīng)過長期發(fā)展，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平較高，形成了面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的技術(shù)創(chuàng)新體系，加上長期穩(wěn)定的投入進(jìn)一步激發(fā)了美國農(nóng)業(yè)知識(shí)創(chuàng)新的動(dòng)力，保證了其農(nóng)業(yè)科技在全球處于領(lǐng)先地位；美國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和維護(hù)的支持逐步從物質(zhì)型基礎(chǔ)設(shè)施支持轉(zhuǎn)向服務(wù)型基礎(chǔ)設(shè)施支持轉(zhuǎn)變，2021年對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)管理操作補(bǔ)償高達(dá)1761億美元，占基礎(chǔ)設(shè)施支出的73%，形成了完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持體系。日本的檢驗(yàn)檢疫和防控支持占比較低，其中大部分支出還是用于對(duì)病蟲害防治的支持，農(nóng)產(chǎn)品安全及檢測的支持大部分年份為0，這主要是因?yàn)槿毡久癖娛芄栴}的困擾，對(duì)食品安全問題的重視比較早。20世紀(jì)80年代后期和90年代前半期，日本的生態(tài)農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展壯大，農(nóng)作物的栽培不使用化學(xué)肥料而是用有機(jī)肥料來提高土壤肥力，以此來提高土地自身的生產(chǎn)能力；病蟲害防治通過生物等方法，盡可能減輕農(nóng)業(yè)產(chǎn)品用藥和對(duì)生物多樣性的破壞；農(nóng)藥和化學(xué)肥料的單位土地面積使用量逐步減少，也就形成了日本主要對(duì)病蟲害防治進(jìn)行政策支持的情況。韓國從2005年開始實(shí)行公共儲(chǔ)備制度，對(duì)公共儲(chǔ)備支出也較為重視，其占比從2000年的1623%上升到2010年的1958%；此后，韓國政府在2012年頒布《海外農(nóng)業(yè)開發(fā)綜合計(jì)劃（2012—2021）》，通過海外農(nóng)業(yè)開發(fā)來穩(wěn)定國內(nèi)市場并加強(qiáng)糧食安全（徐振偉，2023），導(dǎo)致公共儲(chǔ)備支出占比呈下降趨勢(shì)。歐盟從2005年開始在農(nóng)產(chǎn)品市場營銷推廣方面的支持占比一直在20%以上。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的高低決定了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，而包括產(chǎn)品品牌、服務(wù)和產(chǎn)地形象等在內(nèi)的非價(jià)格因素也會(huì)影響市場競爭。由于農(nóng)產(chǎn)品市場交易雙方間的信息不對(duì)稱，開展市場營銷活動(dòng)、培育品牌形象，對(duì)擴(kuò)大市場份額、提升農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力具有十分重要的作用，比如荷蘭的花卉和法國的葡萄酒均蜚聲世界。

巴西對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新的支持占比從2010年開始進(jìn)入持續(xù)上升期，近年來一直保持在95%以上，這主要是因?yàn)樵?0世紀(jì)70年代初期，巴西農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新受限，土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率并不高，國內(nèi)社會(huì)受到糧食危機(jī)和食品價(jià)格高漲的影響。為此，巴西不斷加大農(nóng)業(yè)科研投入，以內(nèi)涵式的科技進(jìn)步推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。巴西早在2001年12月頒布的第10332號(hào)法令第一條第一款就明確提出，政府每年用于農(nóng)牧科技項(xiàng)目的投入要占到當(dāng)年稅收總額的175%。持續(xù)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新支持投入為巴西農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出了巨大貢獻(xiàn)，也有力推動(dòng)了其農(nóng)業(yè)出口競爭力的快速提升。

印度在一般服務(wù)領(lǐng)域，其支出主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)，特別是與灌溉有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。2019年、2020年、2021年印度灌溉的資金支付分別占到GSSE的7378%、7772%、7593%。由于人口快速增長，水資源缺乏有效利用，再加上工業(yè)和居民用水浪費(fèi)嚴(yán)重，印度面臨嚴(yán)重的水資源危機(jī)，農(nóng)業(yè)年均耗水量約占全印用水總量的八成（李柏軍，2021）。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的灌溉問題，印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行（NABARD）還設(shè)立了微灌專項(xiàng)基金，用于鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本對(duì)微灌的投資。

俄羅斯的一般服務(wù)支持大部分用于農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系，其比例占到GSSE的30%—40%。通過大力采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)手段，俄羅斯不斷拓展農(nóng)業(yè)可耕種面積。與2021年相比，2022年俄羅斯可種植面積較上年增加了100多萬公頃（宗義湘等，2023）。俄羅斯在基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)方面的支持比較穩(wěn)定，近年來多用于農(nóng)業(yè)土壤改良、農(nóng)村電力網(wǎng)絡(luò)以及道路修建和維護(hù)。為實(shí)現(xiàn)《2014—2017年和至2020年農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展聯(lián)邦專項(xiàng)綱要》，俄羅斯用于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的資金總額為299167億盧布，其中聯(lián)邦預(yù)算資金90415億盧布，俄羅斯聯(lián)邦主體綜合預(yù)算資金150612億盧布，預(yù)算外資金5814億盧布（孫化鋼和郭連成，2016）。

中國自加入WTO以來，對(duì)GSSE的投入有了顯著增加，支持項(xiàng)目也變得更加多樣化。然而，在所有支持項(xiàng)目中，對(duì)公共儲(chǔ)備的支持仍然占據(jù)最大比重。在2000年年初，此類支持的比例高達(dá)6084%；盡管這一比例在2022年下降到3877%，但在全球范圍內(nèi)依然居于較高水平。作為一個(gè)人口眾多且人均農(nóng)業(yè)資源有限的發(fā)展中國家，中國的糧食安全問題對(duì)國家的和諧穩(wěn)定和社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要。因此，農(nóng)業(yè)支持政策的制定重點(diǎn)側(cè)重于以糧食安全為目標(biāo)的儲(chǔ)備策略。公共儲(chǔ)備支持比重的下降反映出中國政府有意識(shí)地減少對(duì)公共儲(chǔ)備的依賴，以解決糧食庫存過剩的問題。中國對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場營銷推廣的支持比較弱，2005年這方面的支出占比為0，2015年為155%，遠(yuǎn)低于大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與維護(hù)的支持重點(diǎn)是在農(nóng)田水利建設(shè)和節(jié)水改造方面，2010年新增對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)執(zhí)法以及對(duì)農(nóng)場土地平整的支持。農(nóng)業(yè)知識(shí)與創(chuàng)新體系在注重研發(fā)的同時(shí)，近年來更側(cè)重于知識(shí)的形成，研發(fā)略高于轉(zhuǎn)化。例如，2021年農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的投入為4482億美元，農(nóng)業(yè)知識(shí)轉(zhuǎn)化（農(nóng)業(yè)推廣和產(chǎn)業(yè)化服務(wù)）的支出為2047億美元。在檢驗(yàn)檢疫和防控支出中，2010年增加了食品質(zhì)量安全計(jì)劃與農(nóng)業(yè)資源保護(hù)項(xiàng)目，加大對(duì)病蟲害防治的投入。總體而言，中國在不斷增加農(nóng)業(yè)政策支持的投入的同時(shí)，參照國際貿(mào)易規(guī)則，持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)論與政策啟示

在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，如何運(yùn)用政府政策支持推動(dòng)農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈提升、產(chǎn)業(yè)鏈延伸，及如何在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中維護(hù)國家社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民發(fā)展權(quán)益，成為國際社會(huì)廣泛關(guān)注的問題。對(duì)于中國來說，“大國小農(nóng)”的獨(dú)特階段性特征意味著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)尤為艱巨。因此，要結(jié)合中國的具體國情，批判性地吸取發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒新興經(jīng)濟(jì)體積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的特色做法，進(jìn)而探討適合中國財(cái)政支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相關(guān)政策。

（一）政府主導(dǎo)的內(nèi)生性農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

首先，國家農(nóng)業(yè)財(cái)政支出是推動(dòng)全球農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的共性政策經(jīng)驗(yàn)。在全球范圍內(nèi)，美國、歐盟、日本和韓國這些經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平位居前列，得益于政府財(cái)政的有力支持。與此同時(shí)，作為新興經(jīng)濟(jì)體的印度、巴西、俄羅斯和中國也在積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的作用，形成了各具特色的實(shí)踐模式。雖然近年來受新冠病毒感染疫情影響，政府財(cái)政支持有所波動(dòng)，但其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中仍然發(fā)揮著重要作用。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體都注重通過以法律法規(guī)為基礎(chǔ)的財(cái)政支持體系推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平（PSE）處于較高水平，農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持水平（GSSE）不斷調(diào)整優(yōu)化。基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和維護(hù)、農(nóng)業(yè)知識(shí)與創(chuàng)新體系是各經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的投入重點(diǎn)，成為財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的共性政策經(jīng)驗(yàn)。

其次，各經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)存在顯著差異并不斷調(diào)整優(yōu)化。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的現(xiàn)代化起步早，城市化水平高，城鄉(xiāng)融合與市場規(guī)模擴(kuò)大有力加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；同時(shí)，依靠前期持續(xù)的財(cái)政資金投入和農(nóng)業(yè)政策支持，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)業(yè)競爭力顯著提升，呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出強(qiáng)度處于較低水平的態(tài)勢(shì)。但是從農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占農(nóng)業(yè)增加值比重來看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)增加值中財(cái)政補(bǔ)貼的比重遠(yuǎn)高于新興經(jīng)濟(jì)體。農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持水平和結(jié)構(gòu)不僅受到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的影響，同時(shí)也是國際貿(mào)易政策約束的結(jié)果。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體由于農(nóng)業(yè)支持政策起步早、體系完備，受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)“黃箱”政策的約束，其逐步將農(nóng)業(yè)支持政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持政策。新興經(jīng)濟(jì)體則在國際貿(mào)易政策體系中處于弱勢(shì)地位，農(nóng)業(yè)服務(wù)支持體系尚未完善，農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力普遍不強(qiáng)。隨著時(shí)間的推移，各經(jīng)濟(jì)體根據(jù)本地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，不斷地調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支出結(jié)構(gòu)。

最后，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出有效契合農(nóng)業(yè)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征是提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的內(nèi)生動(dòng)力。無論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是新興經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程都離不開政府的農(nóng)業(yè)財(cái)政支持，但是更為關(guān)鍵的是要綜合考量地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征和本土文化價(jià)值，使得財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策與區(qū)域具體發(fā)展的情況同頻共振，激發(fā)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。農(nóng)業(yè)財(cái)政支持只有面向本地經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。農(nóng)業(yè)資源稟賦差異決定了不同的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，如印度的水資源影響著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，因而其重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中灌溉等水文設(shè)施的投入；日本的小農(nóng)經(jīng)營決定了政府要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)加大投入。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征是決定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時(shí)代背景。例如，巴西選擇以農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系為主的投入機(jī)制，與其現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的困境密切相關(guān)；俄羅斯推動(dòng)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)的檢驗(yàn)檢疫和防控投入，這與其面臨的國際形勢(shì)、農(nóng)業(yè)政策政治化高度關(guān)聯(lián)。本土社會(huì)文化價(jià)值是激活農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的催化劑，也是區(qū)別于第二、第三產(chǎn)業(yè)的重要特質(zhì)，歐盟特色農(nóng)產(chǎn)品的品牌塑造有著深厚的鄉(xiāng)村歷史文化底蘊(yùn)，日本和韓國的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化深刻影響著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的模式和政策支持領(lǐng)域。

（二）國際比較視野下中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策選擇

從近期看，在中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須立足于特定的國情和農(nóng)情，即“大國小農(nóng)”的現(xiàn)實(shí)。這里，“大”指的是中國龐大的國家經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口數(shù)量，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面臨著巨大的市場需求壓力；而“小”則反映在農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模較小和農(nóng)業(yè)競爭力相對(duì)較弱。農(nóng)產(chǎn)品出口是農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力的重要體現(xiàn)，也是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的重要指標(biāo)。通過2001年和2021年世界農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口額前15位國家情況分析

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)WTO數(shù)據(jù)庫整理計(jì)算。可以看出，中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口從2001年全球第8位上升到2021年第1位，全球占比高達(dá)124%；中國農(nóng)產(chǎn)品出口的位次由全球第11上升到第5，全球占比41%，落后于美國（94%）、荷蘭（60%）、巴西（52%）、德國（49%），中國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力還有待加強(qiáng)。

從遠(yuǎn)期看，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化影響著國家現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是現(xiàn)代化國家的前提和底線，是國家比較優(yōu)勢(shì)和國際競爭力的綜合體現(xiàn)。只有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化位居世界農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的前列，才能具備支撐國家現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要聚焦全球前沿趨勢(shì)，把握世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的特征，順應(yīng)數(shù)字社會(huì)、大數(shù)據(jù)、人工智能、綠色產(chǎn)業(yè)、多功能農(nóng)業(yè)等發(fā)展趨向的要求，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代科技、教育、文化、生態(tài)環(huán)境之間的深度融合。

糧食安全、農(nóng)民就業(yè)、鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展是影響中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策選擇的重要因素。糧食安全是前提，農(nóng)民就業(yè)是關(guān)鍵，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展是目標(biāo)。要統(tǒng)籌好這三大影響因素，才能推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有序發(fā)展。通過比較分析世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體在政府財(cái)政支持農(nóng)業(yè)方面的政策經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化近期和遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，要重點(diǎn)從四個(gè)方面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程：

第一，完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策支持體系，建立更加健全的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和約束框架。結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，充分利用國際規(guī)則，在原有農(nóng)業(yè)政策框架下優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)。借鑒美國、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體關(guān)于農(nóng)業(yè)支持政策改革的舉措，逐步減少政府財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接轉(zhuǎn)移支付，制定符合中國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段性特征的最低價(jià)格支持，完善細(xì)化最低收購價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品公共儲(chǔ)備，科學(xué)調(diào)整地方儲(chǔ)備糧規(guī)模、布局及結(jié)構(gòu)，適度降低公共儲(chǔ)備支持水平，大力實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為目標(biāo)高效運(yùn)用農(nóng)業(yè)政策資金。

第二，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金要向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜。以完善農(nóng)村物流體系和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和維護(hù)的支持力度。完善農(nóng)村新型信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策，順應(yīng)數(shù)字社會(huì)的來臨，進(jìn)一步提升農(nóng)村通信網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量和覆蓋水平。構(gòu)建符合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的現(xiàn)代物流政策體系，打通農(nóng)產(chǎn)品流通鏈條“堵點(diǎn)”，充分發(fā)揮電子商務(wù)企業(yè)的流通配送作用，推動(dòng)以縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)物流體系建設(shè)，提升縣鎮(zhèn)村寄遞物流服務(wù)水平，完善鄉(xiāng)村冷鏈物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，也要結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)人口特征、村落特征、產(chǎn)業(yè)區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面，系統(tǒng)科學(xué)考量農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的布局，避免資源浪費(fèi)和過度建設(shè)。

第三，加大農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系的投入，以數(shù)智賦能農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。推進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的應(yīng)用創(chuàng)新，注重發(fā)揮智慧化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營平臺(tái)的示范性、帶動(dòng)力，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主體的數(shù)字素養(yǎng)，開展農(nóng)產(chǎn)品市場信息獲取、網(wǎng)絡(luò)電商、智慧農(nóng)業(yè)等相關(guān)政策培訓(xùn)。拓展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的數(shù)智化應(yīng)用場景，健全城鄉(xiāng)數(shù)字綜合生態(tài)，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)、共享農(nóng)業(yè)、定制農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)新形態(tài)，以在線化、數(shù)據(jù)化和網(wǎng)絡(luò)化優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源、環(huán)境、設(shè)施裝備等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全面感知、定量決策、智能控制。

第四，堅(jiān)持和合共生的發(fā)展理念，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。注重政策措施的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，加快發(fā)展生態(tài)低碳農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中對(duì)于化學(xué)物質(zhì)的投入關(guān)注度高，雖然能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量增長，但過量使用會(huì)對(duì)耕地地力、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、農(nóng)村人居環(huán)境受到很大挑戰(zhàn)。因此，要遵循城鄉(xiāng)長期共生的客觀規(guī)律，重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能性，除了保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中要進(jìn)一步挖掘生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化傳承體驗(yàn)等功能，研究可再生資源的綜合利用技術(shù)，推進(jìn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，加強(qiáng)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品品牌化建設(shè)，以綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興旺驅(qū)動(dòng)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：李思慧）