城鎮化進程中城鄉教育協調發展的理論誤區及其辨正

摘要：隨著我國城鎮化進程持續推進，城鄉教育協調發展作為城鎮化建設重要一環的作用逐漸凸顯。然而城鄉教育的發展或許效率不高、不夠公平、不太科學。這與現實障礙和理論誤區有關。現實中制度和觀念的障礙已逐步緩解，理論認識的誤區也許仍無明顯改觀。相關研究更多強調城鎮化進程的消極性和漫長性，忽略城鎮教育的重要性，以學校為本。然而從城鄉教育協調發展的前提來看，城鎮化進程中城鄉（教育）都會受益，我國城鎮化進程正在逐步深化。從城鄉教育協調發展的方向來看，城鎮化進程中農村教育問題已逐步緩解而城鎮教育問題仍較為突出，應按照擴大城鎮教育資源供給的方向改進工作，同時兼顧農村教育的實際需求。從城鄉教育協調發展的本質來看，城鄉教育的發展都應以人為本，把握住人會因制度的改變而更為充分地流動，確保教育資源的空間布局和學齡人口的空間變局相適配。面向未來，應在理念上繼續加強對相關的前提性、方向性、本質性問題的省思，在政策上確保城鄉總體、城鎮、農村等各個層面都突出差異化。

關鍵詞：城鎮化；城鎮教育；農村教育；人口流動；農村學生

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

本文系教育部人文社會科學研究規劃青年基金項目“城鄉學齡人口空間格局變化下教師資源優化配置研究”（項目編號：22YJC880092）、國家社會科學基金重大項目“教育阻斷貧困代際傳遞的政策設計與評估研究”（項目編號：18ZDA338）研究成果。

一、引言

黨的二十大報告提出“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”[1]的戰略目標，而“城鎮化是城鄉協調發展的過程”[2]。城鎮化進程中城鄉教育也應協調發展。有學者就指出：“在城鎮化進程中，農村教育與城鎮教育同樣承擔著提高國民素質、助力城鎮化發展與人的城鎮化的重任”[3]。那么，城鎮化進程中該如何推動城鄉教育協調發展？有研究表明：區域發展導向的三個基本原則即“效率優先”“兼顧公平”“科學為上”[4]。城鄉教育協調發展，也應該遵循。然而現實中城鄉教育的發展可能與上述原則相悖。

第一，效率不高。有調研表明：西部某鄉鎮“一所2014年建成、能容納千名學生的學校，現在僅有19個學生、13名老師”[5]。有學者也在田野調查中發現：“農村教學點花費高昂成本所建設的場地，使用率卻十分低。……廣西B縣一所教學點學生所剩無幾了，地方政府還花費了幾百萬元改建學校”[6]。據此可知，部分農村地區教育資源利用效率不高。或許正因為此，有政策在論述“努力辦好鄉村教育”的措施時，才有針對性地提出“要切實提高教育資源使用效益，避免出現‘邊建設、邊閑置現象”[7]。

第二，不夠公平。有學者指出：“在城鄉二元體制覆蓋下的教育領域中，更確切地說是‘城市覆蓋鄉村的體制中，優質生源和師資也被城市抽取。最后，這些師生都匯入城市學校的總體業績中”[8]。言下之意，城市二元體制中城市教育受益而農村教育受損。廣西鳳山縣便是如此。“縣教育局副局長羅岳坦言，在鳳山，最富裕家庭的孩子或者成績最好的孩子，會被送到南寧、柳州，次一點的去河池，……（鳳山高中）每年都有十幾位教師離開”[9]。除了整體的體制環境之外，一些具體政策的實施也可能導致不公平。比如城鄉教師交流政策雖然有助于農村教育的發展，但也令城鄉教師在不同程度上都感到不公。比如“各縣市為了讓優秀教師愿意去支教，教育部門會出臺大量的優惠政策，使得本就收入微薄的農村教師感到不公平”[10]。“這些在縣城高中任教的教師還與被派往農村學校的教師比較，發現的居然都是自己的劣勢和被不公平對待的待遇”[11]。

第三，不太科學。有研究表明：當前教育硬件資源已經出現“有教育需求的城市地區（特別是在超大城市），教育供給并沒有相應增加，造成教育資源緊張，農村子弟常常被拒之門外；在教育需求不斷萎縮的農村地區，學校和教學點的硬件設施齊全，但是利用率很低”[12]的城鄉錯配問題。不僅如此，教師人力資源也出現了城（人口流入地）鄉（人口流出地）錯配的問題[13]。有調查表明：“在河南某縣，小規模學校的師生比為1：3.83，按照1：19的標準師生比計算，該縣鄉村小規模學校多配備了1000余名教師”[14]。由此可見，我國教育資源配置的政策導向與學齡人口布局的現實樣態不適配。

根據以上分析，近年來，我國教育事業雖然已經取得了較大的成就，但城鄉教育發展不協調的問題依舊突出。究其原委，現實中制度和觀念上的一些障礙不無關聯。前者體現在當前的戶籍制度、中高考制度、教師流動制度等并不完善，后者體現在鄉愁、平均主義、農村人口進城加重城市病等觀念。筆者曾撰文就這些現實的障礙進行了詳細論述，在此不贅 [15]。

本文則主要關注理論認識的誤區。具體來看，眾多學者就城鄉教育協調發展及其相關問題①進行了卓有成效的探索。相關研究成果在帶來積極影響的同時，也難免有認識上的誤區。這些誤區即便不是導致城鄉教育發展不協調的決定因素，也應該會加劇城鄉教育發展不協調的問題。進一步而言，現實中制度和觀念障礙雖然仍有較大的影響，但整體情況正在逐步好轉。比如公安部制定推出調整優化超大、特大城市落戶政策，完善積分落戶制度，更好地解決進城普通勞動者的落戶問題等舉措[16]，推動了戶籍制度的改革。再比如習近平總書記指出：“不同地區的經濟條件、自然條件不均衡是客觀存在的，如城市和鄉村……之間的差異，不能簡單、機械地理解均衡性”[17]。這有助于我們克服平均主義。

而相比于現實障礙的緩解，理論認識的誤區也許仍無明顯改觀。“有些教育哲學、理念卻仍發揮著重要作用，導致一些政策或制度的出臺及改革與教育實踐及實際相差甚遠”[18]。那么，相關研究的主張是什么？其中又有哪些疏漏？城鎮化進程中城鄉教育發展的實情是什么？又該如何推動城鄉教育協調發展？本研究將試圖解答這些問題。這也有助于辨明城鄉教育協調發展的前提、方向、本質和未來。

二、澄清前提：如何正確看待城鎮化進程

（一）已有研究強調城鎮化進程中農村（教育）受損，但事實上城鎮化進程中城鄉（教育）都會受益

不難發現，城鄉教育協調發展由城鄉協調發展衍生而來。研究者對城鄉協調發展及其相關問題的認識在一定程度上決定了他們對城鄉教育協調發展的認識。如果前者有誤，則后者就可能有偏差。比如“隨著城鎮化的推進，人口、土地、資本等要素都向城市集聚——城市在國家經濟發展與個體的經濟生活中處于中心地位，而農村處于邊緣的地位。所以，城市教育在城鎮化進程中獲得越來越多的重視與資源，而農村卻被‘掏空，城鄉教育陷入馬太效應的惡性循環之中”[19]。換言之，城鎮化進程中城市受益而農村受損，城市教育受益而農村教育受損。然而事實果真如此嗎？為此，我們有必要辨明城鎮化（城市化）的內涵和影響。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：“城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程”[20]。進一步而言，“如果生產要素（特別是勞動力）能夠在城鄉和地區間充分流動，人均收入和生活質量的平衡就更加容易實現”[21]。事實也確實如此。2010年至2020年，我國鄉村流向城鎮的人口增加了1.06億[22]。而根據《中國統計年鑒》（2010年、2020年）的相關數據計算可知，在此期間城鄉居民人均可支配收入比值卻從2.99下降為2.56。

究其原因，“如果生產要素（特別是勞動力）在區域間能夠自由流動，那么（城鎮）既可以獲得由集聚效應產生的生產效率”[23]，而“隨著農村人口逐步向城鎮轉移，農民人均資源占有量相應增加，可以促進農業生產規模化和機械化，提高農業現代化水平和農民生活水平。城鎮經濟實力提升，會進一步增強以工促農、以城帶鄉能力，加快農村經濟社會發展”[24]。由此可見，城鎮化進程中城鄉都會受益。

進一步而言，城鎮化進程中城鄉教育也都會受益。究其原因，一方面，教育資源向城鎮的集聚，有助于城鎮教育的發展，進而會增強以城鎮教育輻射帶動農村教育的能力：向農村學校援助優質的師資、傳播前沿的教育理念、普及先進的教育技術等。另一方面，農村學齡人口向城鎮的集聚，既有助于流動的學生享受更為優質的教育資源，也有助于留守的學生人均教育資源占有量的增加。這為農村“學校縮小班額帶來重要契機”，從而有助于“老師有更多精力關照到每一個孩子的特質，學生有更多機會實現個性化發展”[25]。這在一定程度上會提高農村教育的吸引力，促進農村教育的進一步發展。比如浙江諸暨市東白湖鎮斯民小學得益于自身小班額的優勢，吸引了城市的生源陸續來校就讀，孕育了進一步發展的潛能[26]。總之，城鎮化的進程為城鄉教育發展的優質均衡提供了可能性。

（二）已有研究強調我國城鎮化進程的漫長性，但事實上我國城鎮化進程正在逐步深化

除了指出農村（教育）的不利處境之外，有研究還強調城鎮化進程的漫長性甚至可逆性，由此總是會有相當數量的人口留守農村，就需要發展農村教育。比如“城市化畢竟是個緩慢的過程，它可能經歷幾代人才會實現，在不能突然間讓大部分農村人口變成城市人口的時候，學校就不應脫離它所處的鄉村環境”[27]。“雖然隨著城市化的推進，農村學校總量減少是不可避免的發展趨勢，但這絕不意味著農村教育的消亡或消失。做出這樣的判斷不只是因為西方早發國家在城市化高度發展之后出現了‘逆城市化趨勢，更為重要的是，……也會導致人口向農村的重新聚集。中國是人口大國，大都市化的發展模式并不完全符合中國國情，……有人口就需要相應的教育”[28]。然而事實或許并非如此。

“20世紀50-70年代，西方發達國家曾經出現‘郊區化‘逆城市化的現象。……但是，人口離開大城市（特別是其中心城區）的現象在20世紀80年代中后期就戛然而止。這個趨勢和產業結構調整有關，……人們又重新回到了城市的中心地區居住和工作”[29]。進一步而言，第七次人口普查數據表明：“我國城鎮常住人口持續增加，常住人口的城鎮化率進一步提高。10年間城鎮常住人口增加了2.36億人，常住人口城鎮化率提高了14.21個百分點，比上一個10年的增幅又上升了0.75個百分點”[30]。“（我國）人口集中趨勢加強，主要流向沿海和中心城市”[31]。

由此可見，西方早發國家在城市化高度發展后出現的“逆城市化”趨勢早已逆轉，其人口重新向大城市（特別是其中心城區）集聚。而我國農村人口向城鎮集聚是主流趨勢，而且正在逐步深化。大都市化的發展模式完全符合中國國情。習近平總書記就指出：“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，……促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，……要使優勢地區有更大發展空間”[32]。

根據以上分析，鑒于“有人口就需要相應的教育”，政策資源就應向城鎮教育傾斜，以提升城鎮地區的教育承載力，從而確保城鎮地區有更大發展空間。這也有助于減少農村人口及其子女進城的阻力，深化城鎮化進程。有研究就表明：“（大城市）中小學建設得越多，師資提升得越快，越能容納適齡學童，戶籍制度改革的阻力就越小”[33]。但就現實情況而言，相關政策資源卻在向農村教育傾斜[34]。這與相關研究未充分認識城鎮教育問題的復雜性和艱巨性有關。

三、厘清方向：城鎮教育為何如此重要

（一）已有研究相對重視城鎮化進程中農村教育問題，而事實上城鎮教育正面臨諸多問題

研究者在論述城鄉教育協調發展及其相關問題時，相對重視農村教育議題，而相對忽視城鎮教育議題。如有學者在論述“構建城鄉一體化義務教育人事調配體制機制”時，主要論述了農村教師問題[35]。即便有論者探討城鎮教育問題，也往往是與農村教育問題一并闡述。比如“城市幾乎從未從農村取用教育改革的觀念和行動資源——除了優質生源和優質師資以外”[36]。“通過連續多年的（城鎮教師）支教政策的實施，L縣的農村中小學的廣大學生、教師是實實在在的受益者，其具有廣泛而良好的積極效果”[37]。言外之意，城鎮教育在一定程度上不是導致農村教育衰敗的“肇事者”，就是幫助農村教育發展的“拯救者”。而無論好壞，農村教育都相對弱勢而城鎮教育都相對強勢。然而事實或許并非如此。

得益于相關政策資源的大力投入，現實中農村教育事業雖然仍有不足，但整體情況正在逐步好轉。以農村教師隊伍建設為例，有通報就指出：“鄉村教師生活補助政策實施以來，鄉村教師職業吸引力明顯增強，職業榮譽感和幸福感顯著提升，鄉村教師‘下不去、留不住的局面得到有效緩解，一些地方出現了城鎮教師爭相到鄉村學校任教的可喜局面”[38]。相較而言，城鎮教師仍面臨著工作壓力大、編制緊缺、代課教師數量較多、隊伍不穩定等問題。

比如“隨著城鎮化進程加快，當前政策允許農民工子女在城市學校上學，……相對學生人數日益增多的城鎮學校來說，教師總是不足，城鎮教學班級規模越來越大，教師工作壓力越來越大”[39]。“而編制管理部門、人事管理部門和財政部門又解決不了（城鎮）教師的編制問題、待遇問題，致使不少學校招聘臨時‘代課教師以應急需。這些人員待遇低下、流動性強，其職業素養、社會保障、專業發展都值得憂慮”[40]。

根據《中國教育統計年鑒》（1987年、2020年）①的相關數據計算也可知，1987年至2020年，我國城鎮小學代課教師從38803人增長到了106074人，占小學代課教師總數的比例從11.48%增長到了65.02%；城鎮普通中學代課教師從33193人增長到了54681人，占普通中學代課教師總數的比例從24.53%增長到了86.57%。由此可見，城鎮化進程中城鎮教育正面臨諸多問題。這些問題卻未得到應有的重視。

（二）即便有研究統籌把握城鄉教育問題，但將城鄉等量齊觀，城鄉卻應有主有次

近年來，有學者開始關注城鎮教育問題。比如“隨著城鎮化的推進，城市流動兒童不斷增加，城市學校學生人數不斷增加與學校建設緩慢之間的矛盾不斷加劇”[41]。在此背景下，城鎮化進程中城鎮教師資源相對緊張的問題逐漸凸顯。與此同時，農村教師資源相對富余卻結構性緊缺的問題也逐漸凸顯。有學者將這兩個問題一并討論，指出：“我國城鄉中小學教師編制目前還存在‘雙短缺的現象”，進而強調“以一體化統籌區域和城鄉，化解城鄉學校教師‘雙短缺難題”[42]。推而廣之，針對城鄉教育發展不協調的問題，學者們也紛紛強調城鄉教育統籌或城鄉教育一體化的重要性。

比如“一體化觀念下城鄉義務教育的地位是平等的，資源融通共享，發展目標雙贏”[43]。“實現城市學校和鄉村學校的對稱互惠共生發展”[44]。不難發現，這些論述體現了“兩點論”，強調了城鎮教育和農村教育都要發展；卻未充分彰顯“重點論”。習近平總書記指出：“協調是發展兩點論和重點論的統一”[45]。城鄉教育協調發展也應是城鄉教育發展兩點論和重點論的統一。

那么，在城鄉教育兩點中，何為重點？有研究表明：“2035年較2020年（農村小學生）減少約1079.18萬。村小需求數也呈快速下降趨勢，到2035年所需學校數可能還不足2020年一半，只需3.55萬所。未來農村地區會有大量教育資源是閑置狀態，除了保留必要的教學點和鄉村小規模學校以外，在脫貧任務完成后，建議不再向農村地區傾斜教育資源，……在大方向上，總量上，資源一定要向城鎮傾斜。……把教育資源優先投向城區是更有效率的，也能更好保障最大多數的學生接受更優質的教育”[46]。

換言之，在快速城鎮化和農村學齡人口大量進城上學的形勢下，我們應按照擴大城鎮教育資源供給的方向改進工作，做到城鄉教育的協調發展。這符合效率優先的原則。當然，我們在改進工作中也要兼顧公平，滿足農村教育的實際需求。那么，該如何正確把握城鄉教育的關系？

四、廓清本質：人對城鄉教育協調發展到底意味著什么

（一）已有研究更多以校為本，而不是以人為本，人的流動卻勢在必行也勢不可擋

“教育是培養人的活動”[47]。教育的這一本質啟發我們，城鄉教育的目的都是促進人的發展。有學者就指出：“無論是城市教育還是農村教育，均是國家基礎教育體系的組成部分，必須面向城鄉每一個兒童的知識、能力和精神的健康全面發展。由此，城鄉教育應在地位互認的基礎上，有一個共同的教育目的要求，應該在同一目的框架規定之下得以實施。即……都要為人的全面發展服務”[48]。概而言之，城鄉教育的發展都應以人為本。而如前所述，我國人口向城鎮流動和集聚的趨勢在不斷深化。學齡人口，也不例外。

根據《中國教育統計年鑒》（2011年、2021年）的相關數據計算可知，2011年至2021年，義務教育階段進城務工人員隨遷子女在校生從12609719人增長到13724133人。與此同時，農村學生在總體趨勢上不斷減少。根據《中國教育統計年鑒》（2011年、2021年）的相關數據計算可知，2011年至2021年，義務教育階段農村在校生數從52281799人下降為28573377人，占在校生總數的比例從34.87%下降為18.09%。部分研究者對此持謹慎態度。

比如“每次看到條件這么好卻人去樓空的學校時，我似乎看見了一種人心的‘塌陷。人們不再信任一個村小可以安穩地扎根在這個村子里頭，能給家長和孩子提供一種穩定的對未來的預期”[49]。“盡管農村學校取得了很大進步，但城鎮學校對眾多的農村生源仍然具有更大的吸引力。任憑生源自然流動的趨勢發展下去，城鄉教育均衡發展的美好愿望將會遙不可及”[50]。不難發現，學者們對于農村學生進城后的農村學校的衰敗感到擔憂。那么，我們可否為了農村學校的保護和延續而限制農村學生進城？廣西河池市某縣為了留住生源，就曾規定，公務員和教師子女，無論中考成績如何必須在本縣就讀，否則年終考評不合格[51]。

顯然，這類舉措是以農村學校為本，而不是以農村學生為本。一方面，這有違教育的本質，并不可取。有研究表明：農村學生進城上學，可以讓自身多方面受益，發展得更好[52]。那么，即便農村學校因為農村學生的流失變得衰敗，也瑕不掩瑜。另一方面，這也不可行。正如“農民工并沒有因為‘建設新農村運動的興起而更愿意留在老家，……而是毫不猶豫地直奔遙遠的大城市”[53]。農村人口（包括農村學生）在總體趨勢上也不會因為農村教育的發展而更愿意留在老家，而是直奔城市。有研究就表明：“即使公共服務（基礎教育和醫療服務等）均等化政策能夠促使人口分布適度分散，仍然無法改變勞動力向大城市集聚的趨勢。在極端的情況下，即使城市間的公共服務完全均等化，從而使勞動力流動完全不為公共服務，人們還是會為了更高的工資和更好的就業而向大城市集聚”[54]。

事實也確實如此。“例如，2020年，湖北某市一村小人數不到50人，按照教育均衡政策的標準，政府投資兩三百萬元改造一棟教學樓，結果不到兩年，學校的學生就全部流失，校舍閑置，最后只能計劃租給村委會做辦公大樓”[55]。前文的論述也表明：在新農村建設、鄉村振興等惠農政策實施的背景下，農村人口（包括農村學生）在總體趨勢上仍向城鎮集聚。總之，農村學生的流動勢在必行也勢不可擋。農村學生進城后農村學校的衰敗“并不值得擔憂，相反，這正是中國要素流動障礙不斷被拆除，資源配置在空間更為合理，內部大循環更加通暢的結果”[56]。

（二）人的流動即便被關注，卻被低估，但事實上人的流動會因制度的改變而更為充分

近年來，學者們開始正視農村學生的流動問題。比如“單就教育的公平性來說，不可否認，農民子弟有走出鄉村進入更廣泛的社會領域的權力和愿望”[57]。“‘人往高處走，學生和教師的流走或流動似乎是自己的主動意愿，是追求更優質的教育資源，追求更好的收入和職業發展機會，無可厚非”[58]。進一步而言，學者們認為即便城鎮化進程中農村人口（包括農村學生）持續外流，但這一進程往往較為漫長，也總會趨于穩定。

由此總是會有相當數量的人口（包括學生）留守農村，就仍然需要重視農村教育。比如“事實上，不可能所有的農村都實現城市化，即使到2020年我國城鎮化水平達到57%左右，農村仍有6.2億農民，農村教育培養目標定位不能不考慮農村發展的這個現實”[59]。“即使在未來二三十年我國的城鎮化率達到70%—80%，我國仍擁有數量龐大的農村人口，即使城鎮化處于趨于穩定的狀態，農村人口仍會占到總人口的10%”[60]。然而事實或許并非如此。

如前所述，我國城鎮化進程正在逐步深化，達到較高城鎮化水平的過程可能并沒有那么漫長。第七次人口普查數據顯示，2020年我國城鎮化率為64%左右[61]，比上述學者的預測值高出7個百分點。不僅如此，“只有當流動人口在這個國家的任何地方生活效用都一樣時，流動才會停下來”[62]。而我國城鄉經濟、教育、文化等都存在較大的差異。因此今后較長一段時間內，我國農村人口會為追求更大的生活效用而持續流出，城鎮化水平將持續提升。“城鎮化趨于穩定”一說還言之尚早！

進一步而言，農村人口（包括農村學生）之所以仍有較大的數量，主要是與戶籍制度和土地制度的阻礙有關[63]。這意味著那些主張因城鎮化進程漫長而應重視農村教育的觀點，忽視了特定的制度背景下農村人口流動的未完成性和不徹底性。然而制度本身是可以改變的，如果改變這些制度，人口的流動將會更為充分和更為徹底，農村人口（包括農村學生）的數量只會繼續減少[64]。如此，如果既有的教育資源配置格局不被突破，上述教育資源城鄉錯配的問題恐怕更不容樂觀。

鑒于此，我們應順勢而為，與人口流動的方向相一致，推動教育資源的空間布局和學齡人口的空間變局相適配。這已經逐步體現在某些地方的實際工作中。比如南陽新野縣“決定從縣內農村學校中選聘部分教師到城區學校任教”，便是因為“隨著我縣城市化進程步伐加快，城區生源不斷增加，教師缺口日益突出，為有效盤活教師資源，緩解城區教師緊缺的壓力”[65]。不僅如此，我們還應乘勢而上，“讓他們（兒童）更多地隨父母遷入工作所在地區，然后對人口流入地的教育補短板”，而不是“讓更多兒童在農村和老家的小城鎮接受教育”[66]。這也逐步體現在某些地方的實際工作中。比如山東平原縣“率先讓農村孩子全部進城上初中。一步到位，實現了農村初中以上教育的城鎮化”[67]。合而觀之，基層實踐在城鎮化進程的推進上比有關研究表現得更具方向感、時代性和創造性。

值得一提的是，因為重大變故、生活習慣、鄉土情懷、社會政策等原因，某些人群會選擇在農村生活、工作和學習。這類人也需要得到應用的重視及相應的教育資源的投入。

五、展望未來：城鄉教育協調發展終究如何推進

綜上分析，城鄉教育發展的不協調與理論誤區有關。相關研究更多強調城鎮化進程的消極性和漫長性，忽略城鎮教育的重要性，以學校為本。然而如前所述，事實并非如此也不應如此。據此，城鄉教育協調發展的前提得以澄清、方向得以厘清、本質得以廓清。面向未來，城鄉教育的協調發展有賴于戶籍制度、土地制度等的進一步改革。以戶籍制度為例，當前“人口流入多的發達地區和較發達地區，尤其是一些超大和特大城市，仍然存在著落戶壁壘，在與戶籍制度相關的公共服務方面，外來人和本地人之間待遇不平等”[68]。換言之，相關制度正在逐步改善，但仍任重而道遠。除此之外，我們還應從理念的省思和政策的差異化落實兩個層面來推動城鄉教育協調發展。

（一）在理念上繼續加強對相關的前提性、方向性、本質性問題的省思

本研究表明：城鄉教育協調發展領域有諸多問題有待廓清。比如，在前提上如何認識城鎮化，如何看待城鎮化對城鄉（教育）的影響？“逆城市化”是階段性的還是長期性的？我國城鎮化進程在總體趨勢上是逐步深化還是逐步放慢？我國城鎮化進程何時會封頂？我國區域發展的政策導向是不是應該優先發展中心城市和城市群等經濟發展優勢區域？再比如，在方向上城鎮化進程中城鎮教育會面臨哪些問題？原因是什么？這些問題有沒有得到應有的重視？相對而言，是城鎮教育還是農村教育在逐步好轉？應不應該按照擴大城鎮教育資源供給的方向改進工作？

還比如，在本質上教育是以人為本還是以校為本？如何看待城鎮化進程中農村學生的外流和農村學校的衰敗？農村學校衰敗的根源是不是農村學生的外流？短期來看，進城的農村學生會不會享受更為優質的教育資源？長期來看，進城的農村學生今后會不會獲得更好的發展前景？隨著農村教育的發展，農村學生在總體趨勢上是選擇留守還是進城？如果農村學生選擇留守，他們在多大程度上是受到特定制度的影響？如果破除制度障礙，會不會有更多的農村學生選擇流動？這會不會有助于人口空間變化格局的合理調整，進而緩解人口負增長帶來的負面影響？

進一步而言，“我們首先應該在學術層面上把這些問題都討論清楚，在討論中逐步達成一定共識，把今天的大方向確定以后，再進一步討論政府應該怎么去做，政策如何調整，進度如何控制”[69]。換言之，我們在探討城鄉教育協調發展時，首先應該將上述前提性、方向性、本質性的相關問題研究清楚，再進行政策實踐。若非如此，政策實踐就往往收效欠佳。比如不“區分哪些現象是必然發生的，哪些是轉型時期的體制性問題”[70]，就貿然行事，相應的政策實踐就會收效甚微。上述部分農村地區教育資源閑置的問題就與農村學生在總體趨勢上必然會逐步減少被忽略有關。這又與特定的制度背景下農村人口流動的未完成性和不徹底性被忽略有關。

鑒于此，我們應繼續加強對相關問題的理論省思和實證研究。特別值得一提的是，考慮到城鄉教育協調發展議題的復雜性和重要性，教育學學者應認真對待經濟學、社會學、民族學等學科的相關研究成果。前文的分析就表明：就城鎮化的內涵、影響、進程等問題而言，教育學的解釋和經濟學的解釋有著較大的差異。而經濟學的解釋或許更符合我國城鎮化建設的實際情況。據此，教育學學者對經濟學的相關解釋應“擇其善者而從之”，而不能過多地強調“教育不是經濟”[71]的立場，從而失去獲得真理或完善真理的機會[72]。

（二）在政策上確保城鄉總體、城鎮、農村等各個層面都突出差異化

除了加強研究之外，城鄉教育的協調發展“需要針對人口流入地和人口流出地采取差別化（差異化）的政策”[73]。由上觀之，我國城鎮化進程正在逐步深化，農村人口（包括農村學生）逐步減少，造成農村地區教育資源相對富余。與此同時，城鎮人口（包括城鎮學生）逐步增加，造成城鎮地區教育資源相對緊缺。面向未來，城鄉教育協調發展應以城鎮為重點，增加城鎮教育資源的供給；同時兼顧農村，向農村投入必要的教育資源。

在城鎮層面也要采取差異化的政策。具體而言，“在農村居民逐漸向城市集中的進程中，同時會發生城市人口向以大城市為核心的都市圈集中的趨勢”[74]。第七次人口普查數據就表明：“人口持續向沿江、沿海地區和內地城區集聚，長三角、珠三角、成渝城市群等主要城市群的人口增長迅速，集聚度加大”[75]。鑒于此，在城鎮層面發展教育事業應以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點，增加優勢區域教育資源的供給；同時兼顧非優勢區域，向當地投入必要的教育資源。進一步而言，在非優勢區域，教育資源的投入也需要差異化。以縣城為例，有政策分類制定縣城發展方向：加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展[76]。據此，在縣城層面教育資源的投入就需要差異化：以大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城為重點，增加這三類縣城教育資源的供給；同時兼顧重點生態功能區縣城、人口流失縣城，向這兩類縣城投入必要的教育資源。

在農村層面仍要采取差異化的政策。如前所述，因為種種原因，部分人口會選擇在農村生活、工作和學習，由此向農村需要投入必要的教育資源。這種投入仍然需要差異化。有政策將現有村莊分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類，并分別制定了發展方向，而不搞一刀切[77]。據此，在農村層面教育資源的投入就需要差異化：以集聚提升類村莊、城郊融合類村莊為重點，增加這兩類村莊教育資源的供給；同時兼顧特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊，向這兩類村莊投入必要的教育資源。

需要特別指出的是，這種差異化的教育政策并不是絕對的。究其原委，并不是所有的集聚提升類村莊、城鄉融合類村莊的人口都會持續增加。對于那些“當前有人口小幅度流入，或者人口流出現象并不明顯，但未來可能轉變成人口流出地”[78]的集聚提升類村莊、城鄉融合類村莊，我們就不能盲目擴大教育資源的供給。與此類似，也不是所有的大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產品縣城的人口都會持續增加。有研究就表明：“一些人口流入城市的外圍區縣，人口反而是負增長的，典型的如華北地區和粵北地區”[79]。對于那些人口已經或未來可能流出的大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產品縣城，我們也不能盲目擴大教育資源的供給。否則，就有可能導致資源的閑置。

不僅如此，“對于公共政策來說，資源有限，在一件事上做過了頭，就必然在另一件事上做得不夠”[80]。在人口流出區域盲目擴大教育資源投入，就會擠占人口流入區域教育資源的投入，從而在一定程度上導致人口流入區域教育資源的緊張。有研究就表明：“在中西部薄弱學校改造計劃和城鄉義務教育均衡項目中，國家將大量資源投入農村教學點，……由于教學點數量多，這種‘撒胡椒面式的資源投入方式反而影響了對中大規模學校的投入。比如本應該投入資源到鄉鎮中心小學，卻因為項目資源不足，無法有效解決學生的寄宿問題，導致大量家長在鄉鎮租房陪讀”[81]。這又令農村人口（包括農村學生）流動的阻力有增無減，從而阻礙城鎮化進程。鑒于此，各地在配置教育資源時，要充分考慮和積極適應人口的流動性。而由于種種原因，各地在根據人口流動的態勢配置教育資源時，可能會心有余而力不足或者力有余而心不足，抑或是心力皆不足。為此，要“充分發揮中央政府的協調作用”[82]，推動各地盡可能地合理配置教育資源：增于所當增，減于所當減。

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作者簡介：

徐龍：講師，博士，研究方向為教育學原理。

Theoretical Misconceptions and Their Rectification in the Coordinated Development of Urban and Rural Education in the Process of Urbanization

Xu Long

Faculty of Education， Southwest University， Chongqing 400715

Abstract： With the continuous advancement of urbanization in our country， the coordinated development of urban and rural education plays an important role in urbanization construction gradually. However， the development of urban and rural education may not be efficient， fair or scientific. This is related to practical obstacles and theoretical misunderstandings. In reality， the obstacles of system and concept have gradually eased， and the misunderstanding of theoretical understanding may not be significantly changed. Relevant studies emphasize the negative and protracted nature of the urbanization process， ignoring the importance of urban education and focusing on schools. However， on the premise of the coordinated development of urban and rural education， both urban and rural areas （education） in the process of urbanization will benefit， our countrys urbanization process is deepening step by step. From the perspective of the coordinated development of urban and rural education， the problem of rural education has gradually eased in the process of urbanization， while the problem of urban education is still prominent. The work should be improved in the direction of expanding the supply of urban education resources， while taking into account the actual needs of rural education. From the essence of the coordinated development of urban and rural education， the development of urban and rural education should be people-oriented， grasp that people will flow more fully due to changes in the system， and ensure that the spatial layout of educational resources is compatible with the spatial change of school-age population. Facing the future， we should continue to strengthen the reflection on the relevant preconditions， directions and essential issues in the concept， and ensure that all levels of differentiation in urban and rural areas as a whole， urban and rural areas are prominent in the policy.

Keywords： urbanization； urban education； rural education； population mobility； rural students

收稿日期：2023年11月17日

責任編輯：趙云建

① 包括城鄉教育均衡發展、城鄉教育一體化、城鄉教育統籌等問題。

① 《中國教育統計年鑒》（2021年）中“代課教師”的相關數據缺失，故不予統計。