系統觀視閾下新污染物治理的法治障礙與改善路徑

都仲秋

（北京航空航天大學 法學院, 北京 100191）

幾十年來，我國采取了一系列措施來規制二氧化硫、氮氧化物、細顆粒物、化學需氧量、氨氮等常規環境污染物，旨在通過優化環境治理機制改善環境質量。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會明確提出“重視新污染物治理”，表明我國生態環境保護工作已逐步從“霧霾”“黑臭”等感官指標治理，向隱藏在“天藍水清”背后的具有更加長期性、隱蔽性危害的新污染物治理階段發展。[1]2022 年5 月24 日國務院正式發布《新污染物治理行動方案》，為新污染物治理提供了法律基礎和政策導向。①參見國務院辦公廳：關于印發新污染物治理行動方案的通知國辦發〔2022〕15 號[EB/OL]， http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/24/content_5692059.htm，最后訪問日期 2022 年 6 月 10 日。有研究指出，未來十年重金屬、揮發性有機物等六類非常規污染物排放量將會呈現增長態勢，傳統污染物將會和新型污染物同時并存，治理難度、處理成本和污染管理都會更加錯綜復雜。[2]

目前學界研究多將新污染物作為化學品環境管理對象之一，主張通過完善化學品環境管理制度①此類文獻可參見葉旌, 劉洪英, 周荃. 美國有毒物質控制法修訂進展及對我國化學品環境管理的啟示 [J]. 科技管理研究, 2019, 39(06): 222-228；參見申進忠. 我國化學品環境規制的不足與完善 [J]. 中州學刊, 2019(06):93-98.、推進化學品環境立法②此類文獻可參見吳衛星. 中國化學品環境立法的完善方向 [J]. 南京工業大學學報 (社會科學版), 2013,12(02): 44-48；參見毛巖,常紀文. 我國《化學物質控制法》之立法展望——兼論歐盟之經驗 [J]. 中國地質大學學報 (社會科學版), 2008(01): 50-55.的方式予以調整；也有學者通過比較研究、歸納域外國家在新污染物法律制度、監管體制方面的經驗，為我國新污染物治理提供可行方案③此類文獻可參見高桂華, 聶晶磊, 孫強, 尹杰. 美國《有毒物質控制法》的修訂進展和啟示 [J]. 化工環保, 2010, 30(06): 505-508；參見艾麗麗. 美國正重新修訂國家化學品管理法 [J]. 中國環境科學, 2010,30(05): 676；參見李政禹. 化學品環境無害化管理的國際發展趨勢 [J]. 化工環保, 2004(S1): 434-441.。通過梳理可知，新污染物尚未成為我國污染控制領域的獨立類型，現有研究對“新污染”的概念、種類、屬性和危害定義模糊，大多將其統稱為危險化學品、有毒有害物質和化學品。筆者認為，從構成要素上看，盡管新污染物以化學物質為主，在污染治理模式和管理手段上可以適當借鑒，直接將化學品法律規制體系套用在治理新污染物問題上，忽視新污染物自身的屬性特點，其合理性有待商榷。新污染物治理是一項系統工程，系統內各構成要素的發展、變化都會對新污染物的治理效果產生影響。新污染物的有效治理一方面要以“整體系統觀”為指引，把握系統的整體性、動態性和復雜性特征，通過優化系統內部各要素配置推動新污染物的整體性治理。另一方面也要結合我國經濟社會發展狀況和法制體系，準確把握新污染物治理的難點和障礙，才能實現“對癥下藥”。

一、新污染物系統性治理的理論溯源與法治邏輯

新污染的“新”是與傳統常規污染物相比，出現時間或受關注較晚的物質，由于該類物質生產、使用歷史相對較短，治理體系和監管機制也有待完善。《新污染物治理行動方案》將“新污染物”定義為“新近發現或被關注，對生態環境或人體健康存在風險，尚未納入管理或者現有管理措施不足以有效防控其風險的污染物”。④參見生 態 環 境 部 ：《新 污 染 物 治 理 行 動 方 案 征 求 意 見 稿 》[EB/OL]，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202110/ t20211011_956084.html，最后訪問日期 2021 年11 月10 日。新污染物治理是一個系統性工程，既要從全局出發對新污染物進行整體把控，也要對新污染物內部各組成要素開展精準化治理。

（一） 新污染物系統性治理的理論溯源

系統性治理包含兩個部分，即“系統”和“治理”。系統論思想是由奧地利生物學家貝塔朗菲（L.V. Bertalanfy）在20 世紀中葉率先提出的，后來經過法國數學家托姆（René Thom）的突變論、前聯邦德國物理學家哈肯（Hermann Haken）的協同論等理論不斷豐富與完善，形成了一套具有自身特色的理論、范疇和方法。[3]系統是由諸多要素相互作用組成的綜合體，具有整體性、動態性和開放性特征，系統內任何一個要素的變化都會引起其他要素以及整體變化。

新污染物治理本身就是一個系統工程，它與自然生態保護、生物多樣性、社會生活和治理途徑等要素密切關聯。“治理”本意是掌舵、引導和操縱。從形式上看，新污染物的系統性治理主要體現在法律規范體系和監管制度的系統性。一個外在形式完善的法律規范體系應該包括處于基礎性地位的法律、綜合性的行政法規、適應不同部門需求的部門規章以及適應不同地方需求的地方性立法。如若不然，恐會造成法律規范體系的碎片化。在監管制度方面，系統性治理需要借助銜接順暢、運行有序的監管機制，監管模式或形成“事前—事中—事后”，或形成“源頭—過程—末端”。污染治理領域通常采用后者——以防范為基本導向的全過程監管模式。從實質上看，系統性治理要求在治理對象上從單一要素走向整體形態，而非對一種或部分要素開展治理。新污染物是多種有毒有害物質的集合，僅就部分要素實行治理無法將治理效果推及整體，立足整體展開的治理則可以促進系統內部各要素的優化。此外，系統本身具有開放性和動態性特征，系統內諸多要素自然也處于動態變化之中。因此，新污染物的系統性治理不僅要從整體出發、對新污染物集合內部要素開展整體性治理，也要重視各組成要素的動態化特征，以發展和變化的眼光看待污染治理，對新污染物構成要素及時更新，才能確保治理對象的精準性和有效性。

新污染物既有傳統污染物的一般特質又有特殊性。除了環境污染固有的隱蔽性和潛在性，它對環境造成的污染更持久，能依附環境介質進行遠距離遷移，累積性、不易分解性更突出而且具有多重生物毒性，①新污染物的多重毒性包括器官毒性、神經毒性、生殖和發育毒性、免疫毒性、內分泌干擾效應和遺傳毒性等。參見李倉敏,王燕飛.新污染物治理與現有環境治理措施銜接的探討[J]. 環境保護, 2023, 51(07): 14-17.治理難度也遠超常規污染物。新污染物的特殊屬性決定了治理方式的特殊性。作為化學品生產使用的大國，我國新污染物治理面臨種類繁多、分布廣泛、底數不清的問題。新污染物涉及行業廣泛、產業鏈長，在環境中含量低、布局分散，部分新污染物是無意產生的物質或代謝產物，研究生成機理和減排技術的成本較高，這些都加劇了新污染物治理的難度。

整體看來，新污染物治理可謂是“牽一發而動全身”。新污染物從形式到實質，均要求立足全局，借助系統整體性、開放性和動態性特征完善現有的治理模式，這也是實現新污染物的精準、高效化治理的必然選擇。要把握系統內部各要素的獨特性也要注重各要素之間的關聯性，綜合運用行政、市場、法治、技術等多種手段，貫徹深入打好污染防治攻堅戰的決策部署，秉持系統性治理觀念，注重綜合治理、系統治理和源頭治理。

（二） 新污染物系統性治理的法律控制特征

在新污染物治理問題上，國際社會和美國、歐盟等國家較早注意到了該問題。經過多年探索和實證考察，在新污染物治理問題上歸納出法律控制的一般特征。

考慮到新污染物的潛在風險有逐步擴大的趨勢，國際社會和域外國家都主張以立法的方式控制新污染物的不利后果，加快修訂、完善國內立法的同時也極力尋求在國際范圍內達成共識，為應對新污染物問題提供解決之道。首先在法律體系結構上，主要呈現兩種模式。其一是單行立法（化學品）配套具體法規、規章和政策規劃，如歐盟《關于化學品注冊、評估、授權與限制的法規》（2007）（以下簡稱“REACH 法規”）是歐盟內部統一控制現有化學品和新化學物質的生產、上市銷售及使用的法規。當前圍繞“REACH 法規”已發展出多項環境立法、指令和決定，為防范新污染物風險提供了必要的法律前提。其二是以現有法律中相關條款為基礎，配套具體法規、規章和政策，以美國、加拿大和日本為代表。美國以《有毒物質控制法案》（Toxic SubstanceControl Act, 簡稱“TSCA”，1977）作為規制新污染物的基本法規，由《清潔空氣法》（1970）、《清潔水法》（1977）、《安全飲用水法》（1974）和《資源保護與回收法案》（1976）對有毒化學物質向環境中的排放和污染情況進行分別管理規制，其他領域由各單行立法進行法律控制。②例如農藥、食品、藥品、化妝品等分別依據《聯邦殺蟲劑、殺鼠劑和殺菌劑法》《聯邦食品、藥品和化妝品法》進行管理。

其次，管理制度和監管體制的構建圍繞“系統性治理”展開，在科學劃分新污染物的種類性質、屬性和潛在危害等級的前提下針對各環節開展“無縫監管”。歐盟在2012 年成立了迄今為止全球范圍內最大的物質自分類數據庫，對新污染物各組成要素劑量、濃度等及時更新，該平臺為開展分類和標簽管理提供了技術支持和數據來源，也為后續確定新污染物的重點監管行業、對象和精準化治理提供了可靠樣本。①參見US EPA：Hazardous Substances Data Bank(EB/OL]，https:/toxnet. nlm. nih.gov/cgi-bin/sis/htmlgen? HSDB，最后訪問時間：2023 年12 月8 日。主管部門被賦予雙重角色，既是管理主體也是執法主體，為監管政策的落實提供了制度保障，執法效果的實效性得以有效維護。

最后是治理主體的系統性參與。一方面表現在主體身份的系統性——從企業、社會組織到公民，鼓勵多元化主體共同參與新污染物治理。另一方面表現在參與階段的系統性，例如在源頭預防環節，美國《水污染防治法》（1972）、《有毒物質釋放清單》（簡稱“TRI 制度”）規定了企業的信息報告義務，企業需要向美國環保署報告有毒有害物質的生產、利用和預防情況，鼓勵企業在新污染物治理中發揮能動性，既能提高新污染物治理效果也能降低部門監管成本；為鼓勵公眾和社會組織參與積極性，歐盟專門設立了“歐洲經濟與社會委員會”作為政府和公眾之間溝通的樞紐，公眾發現源頭、過程或末端排污行為可隨時告知專門機構并參與到政府決策和政策制定過程。如此，既能為政府有效獲知新污染物排放源提供可靠信息，也能為各利益主體之間提供風險交流的平臺和契機，發揮社會輿論監督作用。公眾的系統性參與有助于形成新污染物治理的科學決策，也減少了污染防治措施的推行阻力，提高各項政策的可操作性。

域外國家的實踐印證，新污染物治理需要從法律體系和規范內容的融貫性、管理體制和執法機構的協同性、監管手段和監管內容的多樣性以及信息來源和參與主體的廣泛性等方面共同構建新污染物治理框架。系統性治理是貫穿前后的邏輯鏈條，促使新污染物治理各環節有機銜接和一體化運行的治理模式。

二、我國新污染物系統性治理的法治化現狀分析

隨著“五位一體”總布局和生態文明體制的推進，傳統污染物得到了有效控制，環境質量得到明顯改善。常規污染物得以有效遏制之際，以有毒有害化學物質為主的新型污染物危害逐步凸顯，或將成為制約生態文明建設的突出短板。所謂“新污染物”，是相對“舊污染物”而言的，“新”表現在：（1）新集合體內部的組成要素不再是大氣污染中的二氧化硫、二氧化碳或水污染中存在的有機污染物、無機污染物和病原等，取而代之的是環境內分泌物、抗生素和微塑料等新物質元素；（2）原有《有毒有害大氣污染物名錄》《有毒有害水污染物名錄》未將其作為污染元素納入其中，且現有常規管控措施不足與有效控制其攜帶的環境風險；（3）需要樹立“風險預防”的治理理念，采取全生命周期監管的控制手段，而非單純的預防理念和源頭、末端控制這兩條控制途徑；（4）污染物產生源頭不單限制在工業生產、農業生活和交通工具，還拓展到軍事消防、醫藥化工、水產養殖等其他行業；[4]（5）污染物形態分布與生物介質分布的同步性，在工業化、城市化等人類活動密切相關的地區呈現明顯的區域聚集性，不同物質的重點分布區域與行業類型密切相關，尤其是生物富集和累積效應明顯，各類新污染物在人體中均有測出。新污染物的上述新型特性給污染物治理工作帶來了極大挑戰，既要從宏觀把控污染物治理的整體性特征，也要從微觀著手針對特定污染元素展開有效控制。

（一） 新污染物系統性治理的法治化需求

新污染物的系統性治理是推進生態文明體制建設的重要組成，也是踐行生態文明觀、綠色發展觀和實現生態安全的必然選擇。環境污染、生態服務功能退化和生態災害是威脅生態安全的直接原因。[5]新污染物打亂了生態系統的平衡狀態，對生物多樣性造成極大威脅。[6]再加上新污染物能夠通過環境要素傳播，保障人民賴以生存的水、土壤等環境要素都會受到破壞且無法確保切斷污染擴散路徑，這些都沖擊了生態安全的固有防線。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新污染物治理，在多個重要場合反復強調新污染物治理的重要性。

法乃治之端也。在生態文明建設有序推進之際，更需要用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境，[7]發揮法律的規范和指引作用，為建設美麗中國提供體制機制保障。通過制定和完善新污染物法律體系促進系統內部各要素協調穩定、避免各要素之間相互作用對生態環境和人體健康產生危害，鼓勵生產者以綠色生產理念為指導開展實現綠色經營，共同維護生態安全整體狀態。在新污染物治理層面，我國已初步形成由法律、行政法規和一系列規劃、標準以及國際公約組成的法律體系，為新污染物治理提供了良好的法律前提。國際公約方面，我國自1990 年以來陸續簽署了《巴塞爾公約》（1992）、《鹿特丹公約》（2004）和《斯德哥爾摩公約》（2004），對危險廢物的生成、越境轉移和管理、危險化學品和農藥進出口以及持續性有機污染物的生產使用和排放等工作開展國際化合作。國內立法方面，基本法《環境保護法》（2014）①《環境保護法》第42 條規定污染物包括廢氣廢水廢渣醫療廢物粉塵惡臭氣體放射性物質；第48 條規定生產、儲存、運輸、銷售、使用、處置化學物品和含有放射性物質的物品，應當遵守國家有關規定，防止污染環境。和專項立法如《安全生產法》（2021）②《安全生產法》第117 條規定危險物品包括易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等能夠危及人身安全和財產安全的物品。、《大氣污染防治法》（2018）、《水污染防治法》（2017）、《突發事件應對法》（2007）等。國務院制定的行政條例《危險化學品安全管理條例》（2002）在危險化學品生產、使用、經營等階段確立了相應的安全管理制度；《水污染防治行動計劃》（2015）規定了對新污染物實行以風險評價為手段的管理模式。在部門規章層面，《新化學物質環境管理辦法》（2003）首次實現了對化學品物質的源頭控制；《化學品首次進口及有毒化學品進出口環境管理規定》（2007）明確要求對化學品進出口環節實行專項管制。

規劃層面，國務院2007 年出臺《〈關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約〉 國家實施計劃》，生態環境部（原環境保護部）發布《化學品環境風險防控“十二五”規劃》《國家環境保護“十三五”環境與健康工作規劃》規定對新污染物開展風險評估、實行淘汰限制措施等。自2007 年起我國陸續出臺《生活飲用水衛生標準》《鋁工業污染物排放標準》《海洋微塑料監測評價技術規程》等一系列技術標準，用來規范新污染物排放行為，要求鋁、銅等工業污染物排放不得超過氟化物排放限值，海洋垃圾和微塑料的排放需經有關部門的監測和安全評價，旨在最大限度減輕污染排放的不利影響。管理制度方面，我國采用分級、分類和重點管控相結合的方式對新污染物實行管理，建立了新物質登記制度、有毒化學品進出口環境管理登記制度以及優先控制化學物質的環境管控制度、危險化學品登記制度、農藥管理制度，對部分新污染物形成從生產、運輸、銷售、使用、進出口等環節的全過程環境風險管控。

截至2023 年，我國在應對新污染物治理的問題上，已全面或部分淘汰40 余種（類）持久性有機污染物質，[8]并制定和實施了各種減排計劃，對新污染物實行動態化監測、識別和管控，在新污染物治理方面取得了階段性成效。

（二） 新污染物系統性治理的法治障礙

從當前到2035 年前后，大幅削減主要污染物、減少碳排放仍是我國環境治理的主線。[9]然而，面對新污染物種類繁多、污染來源涉及行業廣泛等治理難題，現有法律法規、管理制度和治理主體呈現碎片化形態，客觀上阻礙了系統性治理的應然效果。總體看來，我國新污染物治理面臨的法治障礙表現為碎片化的多重面向。

1. 立法上的碎片化

立法形式的碎片化，表現為中央立法層面尚未出臺一部專門治理新污染物的法律法規。《環境保護法》（2014）作為環境領域的綜合性立法，沒有明確新污染物的范圍，也沒有針對新污染物屬性作出特殊的防治基本規定，這是基于《環境保護法》（2014）在修訂時新污染物尚未成為主要污染治理對象。例如《危險化學品安全管理條例》（2013）的體例和內容編排是以2002 年發布的《安全生產法》為制度基礎，雖然條例第1 條融入了“保護環境”的立法宗旨，但其規范對象仍然集中在危險化學品和常規污染物，諸如生育毒性物質、容易產生積蓄效應的新污染物元素均未被納入重點規制范疇；2015 年出臺的“大氣十條”“水十條”“土十條”這三項污染防治行動計劃中，也未出現與新污染物治理、風險管控等相關的銜接適用條款。例如《水污染防治行動計劃》只停留在“嚴格控制環境激素類化學品污染”的要求，忽略了其他新污染物在水體中影響，也沒有指明“嚴格”這一程度的界定標準，存在規范性指向不明的問題。

由于《〈關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約〉 國家實施計劃》（2007）簽訂至今已久，《重點管控新污染物清單（2023 年版）》 新增了14 種具有突出環境風險的新污染物，但與國際公約規定的新污染物清單名錄相比仍有疏漏，不能滿足目前我國對新污染物的實際防范要求，現有關于新污染物治理的法律規制也不足以涵蓋新污染物全部種類。截至目前，我國新污染物法律體系的規范對象仍只限制在環境分泌干擾物、全氟化合物、微塑料和抗生素。同時，現有規定之間也存在表述不一的問題。2017 年《環境保護綜合名錄》將“添加塑料微珠的化妝品和清潔用品”“塑料為主添加劑”列入“高污染、高環境危險”產品名錄，①參見環境保護部：環境保護部發布《環境保護綜合名錄(2017 年版)》[EB/OL]，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/06/ content_5264316.htm，最后訪問日期2021 年11 月20 日。但沒有明確限制“塑料微珠”在其他行業的使用（如建設工程行業），大量富含塑料微珠的產品在國內市場正常銷售生產，增加了我國微塑料污染的風險。地方立法層面，各省市對新污染物治理也沒有給予足夠重視，主要表現在各地區至今也沒有出臺區域性新污染物治理規劃。此外，我國現行地表水、大氣和土壤環境質量標準以及各類污染物排放標準、優先控制污染物種類有限，對于國際社會普遍關注的典型新污染物質量濃度、排放標準限制以及可能造成的環境污染和毒理效應都沒有進行相應的技術規定，造成與國際新污染物治理進程的錯位和滯后。實地監測數據表明，現階段我國新污染物已經明顯呈現空間集聚樣態，如果不加以控制，污染范圍和污染程度都會進一步蔓延惡化，并對生態安全和人類健康產生極大危害，然而碎片化的立法結構無法為新污染物治理提供必要的制度支撐和法律保障。

2. 體制機制的碎片化

體制機制碎片化主要表現在管理體制、管理職能和監管對象的碎片化。相關部門在管理過程中沒有對各方參與主體職責邊界進行合理劃定，中央和地方、部門和部門以及跨區域之間的關系沒有理順，造成管理體制機制整體聯動性不強。從縱向結構上看，無論是為履行《斯德哥爾摩公約》（2001）設置的履約工作協調組亦或者是以危險化學品安全為主要監管目的的部際聯席會議，都不屬于國家層面的統一協調機制，進而導致在統籌協調、工作指導、執法督查、重大決策、聯合執法等方面均無法滿足新污染治理的現實需求。

從橫向結構上看，我國相關法律法規授權的新污染物監管主體分散，涉及生態環境、農業農村、工業化和信息化多個部門，但各部門職能設置重疊嵌套、職責界限不明。各部門監管內容和側重點不同，在履職過程中必然會產生監管主體政出多門、規范客體范圍交叉空白、管理對象受到多重制約等問題，既浪費行政執法資源也使行政執法效率大打折扣。①例如《危險化學品安全管理條例》規定了對危險化學品生產、儲存、使用、經營、運輸實施安全監管管理的部門包括安全生產監督管理部門、公安機關、質量監督檢驗檢疫部門、環境保護主管部門、交通運輸主管部門、衛生主管部門、工商行政管理部門和郵政管理部門。生產環節的監管主體包括安全生產監督管理部門、質檢部門、工商行政部門和公安機關；運輸環節的監管主體包括公安機關、交通部門、工商行政部門、安監部門和郵政部門；儲存環節由工商行政部門、安檢部門和公安機關負責；經營環節由安監部門、公安、質監和工商行政部門負責；使用環節由安監、公安和衛生部門負責；廢棄處理由環保和公安部門負責；事故處置由當地政府、環保、衛生和公安負責。以微塑料污染為例，塑料的生產使用、入海塑料處理、海洋塑料分解、微塑料源頭管控和檢測涉及海洋局、發改委、農業部、生態環境部等多個部門。在實際監管過程中各部門大多依據本部門規章進行管理，極易導致職責范圍重疊，特定種類的新污染物監管體系也因此呈現破碎化。此外，由于新污染物多存在于水體、空氣、土壤等環節介質中，容易遷移擴散，目前的流域生態環境監督管理機構和區域生態環境督查機構均未將新污染物作為重點監管對象，也沒有設立跨區域跨流域的污染物協調與合作機制，側面反映出監管主體對新污染物屬性的認知仍然有待強化。

3. 管理手段的碎片化

管理手段碎片化表現在管控措施和監測標準的碎片化。監測標準上，我國尚未建立起新污染物的系統評估框架，現有評估在數據采集、數據分析、評估標準等方面存在缺口，無法對新污染物的毒性、危害進行科學評價。大部分新污染物種類由于監測技術限制尚未納入我國環境監測范圍之內，尤其是對污染來源、組成類型和數量范圍測算不實，造成新污染物底數摸排不清的最終結果。雖然2015 年生態環境部（原環境保護部）曾提出對部分新污染物開展整體性監測活動，由于缺乏對新污染物監測數據的篩選和評估框架以及技術限制等原因，我國目前仍然無法全面掌握新污染物的生產、使用和排放現狀。即使是已經初步建立數據監測的新污染物，如2005 年建立的全國耐藥性監測計劃，也存在監測標準和方法不統一、監測覆蓋面不充分、信息公開不夠及時等問題。[10]

在管控措施上，我國現階段對新污染物多采用常規污染物的末端治理方式，忽略了新污染物治理的特殊性。末端處理技術無法有效去除新污染物，極有可能造成“環境直排”，對環境質量和自然生態環境產生直接沖擊。新污染物導致的健康風險、毒理風險沒有確定相應的風險閥值，微塑料、環境內分泌物等新污染物尚未確定危險邊界。總之，當前我國在新污染物基礎研究的深度和廣度均存在局限性，新污染物治理在理論基礎研究和技術應對層面都面臨桎梏，這就造成了管理手段和管控措施的效果都存在滯后性。

4. 治理主體的碎片化

新污染物治理涉及多個行業部門，在生產鏈條各環節上均有可能產生污染泄漏事件。一直以來我國的環境管理工作以行政主體為主，由政府負責多方面協調、整合人力和財力資源，協調經濟發展和生態環境保護兩者間關系，在生態保護治理體系中處于主導性地位。目前新污染物治理體制系統性尚需進一步完善，各部門在新污染物監管問題上積極性和能動性有待提高，尚未達到科學治污、精準治污的整體要求，遠不能適應社會主義現代化經濟體系建設的需要。[11]公眾對新污染物的認知和重視不足同樣會影響政策實施的應然效果。例如在微塑料問題上，如果公眾對塑料顆粒對生態環境、人體健康和生物多樣性等可能造成的危害認知不清。再加上生產者、企業主體大多局限在經濟利益大于環境效益的“怪圈”，秉持“先污染、后治理”的末端治理思路，憑借傳統“命令—控制”主導的行政手段和政策規定是難以真正有效解決污染問題。

新污染物治理是一個專業性強、涉及面廣、具有代際傳遞效應的過程。[12]現階段我國在新污染物治理問題上形成的實然模式與應然邏輯之間仍有較大間隙，需要以系統性治理為指導理念，對當前法律規范體系、管理體制機制、監管手段和治理主體進行規范化整合，扭轉新污染物治理的碎片化效果。因此，要把握系統性治理的整體性、動態性和開放性特征，構建新污染物精準化、高效化的治理體系。

三、未來我國新污染物系統性治理法治化的改善對策

法治“以公開透明的規則確定治理主體能做或不能做的行為邊界，并將行為規則滲透到治理體系的各個方面”[13]。立法形式、管理體制機制、管理手段和治理主體等碎片化問題導致新污染物陷入治理困境。面對碎片化現狀，亟需以系統理念為指導，把握新污染物治理的整體性特征，通過制定綜合性行政法規、系統性治理制度和協同治理機制，實現新污染物的整全性治理。

（一） 把握系統整體性特征，制定綜合性行政法規

新污染物治理本身就是一個復雜系統，對新污染物的治理應該視為完整統一系統來實現優化和提升，克服治理實踐中的碎片化和單一化問題，通過更新立法理念、科學立法確保良法之治，推動實現污染排放強度逐步降低、生態環境質量秩序改善、治理體系和能力全面提升的總體目標。

現階段我國污染物治理機制仍將化學需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物四項污染物列為主要污染物實施控制，尚未從國家層面明確新污染物的概念、種類和主要特征。從域外國家治理經驗來看，明確新污染物定義是控制污染和防范風險的起點，對于后續制定排放源和風險源清單、采取應對措施具有重要影響。法律規范體系是一種基于邏輯構架和規則適用的整體性安排，筆者認為，以現有法律規范為基礎來完善配套規章政策，既能提高法律規范之間的融貫性，也能節省立法資源。我國《環境保護法》（2014）作為環境領域的綜合性立法已經對新污染物治理做出原則性規定，污染防控領域的基本法律制度如環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、污染事故報告和處理制度和落后生產工藝設備淘汰制度，加上防治環境污染領域的淘汰落后工藝、設備制度、清潔生產制度、排污申報登記制度等為新污染物治理提供了法制保障。《水污染防治法》（2017）、《大氣污染防治法》（2018）等專項立法確立總量控制制度、排污許可制度和禁止超標排污制度等措施仍可繼續沿用，作為專項領域內部控制新污染物的規制手段。例如，《水污染防治法》（2017）已經將環境激素類化學物質納入有毒有害物質名單，水體中環境激素類含量就需要按照規定進行有效管控。①根據《重點管控新污染物清單（2021 年版）》，全氟己基磺酸及其鹽類和相關化合物(PFHxS 類) 五氯苯酚及其鹽類和酯類等按照危險廢物進行管理；二噁英類按照土壤污染物進行管理；二氯甲烷、三氯甲烷、三氯乙烯、四氯乙烯、甲醛、乙醛等按照《大氣污染防治法》《水污染防治法》進行管理。由此可以看出，對新型污染物各組成要素的管控仍然將其還原至各專項領域立法、按照各自規定分別進行管制。換言之，目前治理方式仍然采取將新污染物由整體還原至各要素分別管控，部分新污染物要素面臨“無法可依”的困境，能夠從宏觀高位層面進行統籌把控的只有《環境保護法》（2014）規定的基本制度和污染防治領域的具體法律制度。從實施角度看，基本法的“統領”作用不可能依靠自身的原則性規定自動實現，而必須依靠具體制度的構建與完善。[14]因此，依靠專項領域立法規制、對要素分別管制的路徑不足以有效覆蓋和應對新污染治理所需，需要更高位階的綜合性立法進行整體調控。

為節約立法資源，就新污染物治理專門立法并非必要之策。可以在現有法律基礎上，由國務院研究制定有毒有害化學物質環境風險管理條例，條文設計采用“概括+列舉”的規范表述，一方面可以把現階段典型的污染物種類納入法律規制范圍，確保調整對象的全面性和完整性；另一方面為未來可能產生的新污染物種類留有適用空間，以專門性立法或基本立法中確立的原則為導向，實行動態化調整，為法律規范適用提供了內在張力和合法性來源。與此同時，修訂《環境保護法》（2014）等相關法律法規，增加新污染物治理和風險管控要求，提高各項法律規范之間適用的銜接性。此外，與新污染物相關行業的法律法規及配套文件應加強與有毒有害化學物質環境風險管理相關制度的銜接，提高法律規范適用的系統性和靈活性。這種自上而下的管控模式以法律、行政法規為基礎，以部門規章、規范性文件、政策和技術標準為補充，為新污染物治理提供了統一完整的法律規范體系。既能增強法律的執行性，為新污染物治理提供明確的執法依據和程序指導，也符合系統整體性治理的要求，有益于增強新污染物治理法規體系的實效性。

（二） 完善系統性治理制度，健全環境風險管理體制

系統具有整體性特征，提升整體性就是促使構成系統的不同要素優化協同以實現整體功能的提升。在新污染物治理問題上，構建新污染物全生命周期的環境風險管控，將風險監管范圍延伸至全過程，實現縱向上的全鏈條治理。我國現有的污染物管理體制，如總量控制、許可制度等更多地將監管重點放置于源頭或末端控制，而新污染物自身攜帶的風險屬性是客觀存在且能夠預知的，需要對其進行全過程風險監管。由于現有的管理體制尚不足以為新污染物提供全鏈條式監管，亟需在現有管理體制上以風險預防原則為指引進行必要調整。

在管理體制上，由于新污染物治理涉及諸多環境要素和多個不同管理部門，各國新污染物管理體制的確立也受到相應立法模式和環境管理體制等因素影響。為了促進新污染物得到系統性治理，提高行政效率和治理效果，可結合我國國情，在國家層面組建新污染物風險防范協調機制。由生態環境部門發起，聯合科技部、工業部等相關部門參與的跨部門協同治理機制，統籌推進新污染治理工作，堅持一級抓一級、層層抓落實，[15]有效彌補新污染物風險管控的制度缺失和監管不力。推進中央—地方執法機構的垂直化聯動，加強橫向層面相關機構開展協同化監管和信息共享，實現執法效果和聯合查處的縱深化落實，保障各部門在新污染物治理方面實現有效分工，提高整體監管效率，確保各項監管措施得以有效落實。

在監管手段上，強化監管執法。法律的生命在于實施,法律的權威在于執行。①參見人民網：法律的生命在于實施[EB/OL]， http://opinion.people.com.cn/n/2015/0209/c159301-26528509.html，最后訪問日期2021 年11 月20 日。完善的法律體系需要搭配高效的執法手段才能達到良好的規制效果。在新污染物治理上以剛柔并濟的執法手段督促企業落實主體責任，從外部構架起對相關主體的檢查、核查制度；從內部看，有必要以政策支持和經濟激勵的方式鼓勵企業開展監督自查，建立以行政剛性手段約束和柔性激勵政策并行的雙軌模式，構建以無害化結果為基本導向的全過程監管新樣態。

在監管程序上，新污染物治理應秉持風險預防的基本理念，回應新污染物風險管控的現實需求。提高對新污染物的安全審查密度和審查強度以應對未知和潛在的可能風險。新污染物來源廣泛，種類繁多，能依附多種環境介質對生態系統、人體健康產生危害。新污染物的潛在危險要求國家和相關部門面向未然決策。我國《新化學物質環境管理辦法》順應了國際化學品風險管理趨勢，對新化學物質實行源頭預防行政審批制度。企業在申報新化學物質之前對其可能產生的危害、環境風險和健康風險進行評估并制定相應的風險控制措施。新污染物的主要組成部分是化學物質，對新污染物的風險防控應側重源頭預防式管理，而非依靠環境介質的末端治理。為防范新污染產生，首先要加強源頭管控，全面落實新化學物質環境管理登記制度。明確企業在新污染物治理體系中的主體性地位，加大對違法企業的處罰力度。其次是強化過程控制，減少新污染物排放。強化產品全生命周期綠色管理，嚴格限制企業排放有毒有害氣體或以有毒有害化學物質為原料進行生產，對企業生產過程實行有效監督。最后應深化末端治理，持續降低環境風險。加強新污染物多環境介質協同治理，制定相關污染控制技術規范，加強對有毒有害大氣污染物、有毒有害水污染物環境治理，強化含特定新污染物廢物的收集利用處置。

（三） 堅持系統性治理理念，構建環境協同治理機制

系統的關聯性是指，系統與子系統之間、系統內部各子系統之間以及系統與環境之間相互依存、相互作用。新污染物的系統性治理要求在治理過程中, 統籌考慮污染物的源頭預防、末端污染控制和污染場地的修復，解決原有治理模式中存在的碎片化問題，實現系統內各個子系統之間和內部的協同治理。現代治理體系中，治理結構由科層制的垂直治理向扁平化的網絡治理結構轉變，運作機制由傳統命令控制轉為指導善治，治理主體由政府“一元”走向“多元”參與。順勢而為，新時代我國新污染治理體系應構建以黨委領導、政府主導、企業、社會組織和公眾共同參與的多元共治格局。

新污染物的協同治理在治理結構上要協同部門監管。在明確有關部門職責的前提下加強部門間合作溝通和信息共享，打破政策壁壘，推動部門間法律法規協調和制度銜接。考慮到新污染物治理的復雜性，有必要建立跨區域綜合協調機制，并將防范典型危險化學品等新污染物風險作為生態環境部流域生態環境監管機構與區域督察機構職能之一，同時建立國家新污染物治理專家委員會，為新污染物治理提供技術和專家支持。

合作治理主體在環境治理中的作用更大程度上取決于治理轉型中的系統制度設計。當公眾和其他治理主體嵌入制度化的多元治理網絡中，當公共精神、社會資本嵌入多元利益表達網絡中才能優化治理效果。[16]新污染物的精準治理離不開政府、公民和企事業單位的共同參與，尤其是公民和社會組織在發現污染苗頭方面具有明顯優勢，這也是維護公民環境權益的有效途徑。因此，以新污染物治理為核心的環境風險管理體系要牢牢把握風險溝通這一關鍵環節。風險溝通核心價值體現在雙向互動，[17]溝通主體包括政府、企業、公眾等利益相關方。以現行環境保護法中的公眾參與制度為基礎，我國可以考慮依托企業信息數據庫建立一個集企業信息申報、公眾監督和行政監管一體的綜合管理平臺，以外部監管力量助推企業完善信息公開，鼓勵企業自覺報備與新污染物相關的產品信息，行政部門開設社會公眾信息查詢入口，定期公布行業監管報告，為公眾提供獲取信息、數據資訊和技術服務的渠道，通過完善企業信息數據庫和信息共享平臺接受公眾和社會輿論監督，為新污染物的精準化治理提供技術支持和信息儲備。

我國現有的化學品管理責任主要由政府及相關部門承擔，弱化了其他社會主體在治理體系中的應有地位。《新化學物質管理條例》規定的登記管理制度也是由行政部門承擔主要監管責任，①參見《新化學物質管理條例》，規定政府須承擔申報資料形式規范性及內容符合性審查、測試報告與風險評估報告有效性及科學性審查、危害評估分類、風險評估結論等多項責任。而無外部配套的激勵機制來鼓勵企業主動規避風險、尋求安全替代性產品。就新污染物治理而言，公眾享有了解企業產品安全性的知情權以及選擇健康或環境友好產品的參與權，這也是以該權利為基石可以倒逼企業承擔控制化學品風險的主體責任，提高新污染物管理效率。[18]

（四） 落實系統性治理要求，提高環境治理實效性

系統既追求時間維度的動態平衡、也追求空間向度的區域平衡。新污染物在空間分布上具有差異性，這就提示新污染物在治理模式上要堅持以問題為導向，辨別新污染物治理面臨的癥結，根據客觀需求及時對治理體系、制度政策和監管機制進行查漏補缺和適時調整，增強新污染物治理方案的針對性和有效性。同時，根據不同地區新污染物堆積種類、數量和當地經濟社會發展情況統籌考慮，結合當地特征和發展階段等要素，在滿足新污染物治理剛性要求的前提下，鼓勵地方因地制宜出臺新污染物治理政策，貫徹科學、精準和依法治污的基本原則。

在此基礎上，系統性構建化學物質環境風險評估與管控技術標準體系，逐步完善新污染物環境監測技術體系，關注國際新污染物種類和檢測標準并及時更新對接。依據國家和地方需求，動態發布重點管控新污染物清單。對新污染物治理要貫徹“一品一策”管控策略，研究制定禁止或限制用途的化學物質名錄。各地區在落實國家任務要求的基礎上，因地制宜制定地區重點管控新污染物補充清單和管控方案，在遵守國家標準的前提下，發揮地方政府在新污染物治理工作中的能動性，實現治理效果和治理效率的雙重提升。

四、結 語

良好生態環境是高質量發展的應有之意，也是生態文明建設和“美麗中國”目標的內在要求。目前我國已經取得了常規污染物治理的階段性勝利，生態環境得以明顯改善，但是也要看到我國面臨著新污染物帶來的環境風險。鑒于新污染物的種類、形態和屬性都有別于傳統污染物，僅憑源頭治理、末端治理不足以有效防范新污染物自身危害。新污染物治理是一項系統工程，需要在把握系統整體性、動態性和開放性特征的前提下，破解立法零碎化、體制機制零碎化、管理零碎化和治理主體零碎化的問題，以系統性理念為指引，落實系統性治理要求，通過完善新污染物治理體系和法制建設，實現對污染物的精準化治理，形成對新污染物的全生命周期監管，勾勒新污染物治理、生態環境保護和社會經濟發展三者齊頭并進之宏偉圖景。