水利工程建設(shè)項目移民征地工作思考

蘇文松，王雅燕

（1.淮河水利委員會水文局（信息中心），安徽 蚌埠 233001；2.水利部淮河水利委員會，安徽 蚌埠 233001）

1 概述

為保障水利工程建設(shè)順利進行，需完成相應(yīng)土地征收及依賴土地生活生產(chǎn)原住民的遷移安置，移民征地工作涉及前期、實施、后評估，政策性強、涉及面廣，關(guān)系到移民群眾的切身利益和社會和諧穩(wěn)定，一直受到社會各界廣泛關(guān)注，各國對此方面開展了工作實踐，出臺了一系列的法律法規(guī)和配套政策等。如，美國的水庫移民工作多以平等協(xié)商的方法為主、公益征收的強制手段為輔，在征地單位支付給移民一定補償金以后，由移民自行選擇去向，保證了移民工作和庫區(qū)建設(shè)的順利進行；巴西土地補償標準低，難以覆蓋新的土地購置需求，導(dǎo)致失地農(nóng)民基本生活條件得不到滿足，導(dǎo)致移民遷建難以順利推進。這些經(jīng)驗和教訓(xùn)對我國水利工程的移民征地工作有一定借鑒和參考意義。

2 我國水利工程移民征地工作演變分析

中華人民共和國成立以來，水利工程移民征地工作主要經(jīng)歷了四個階段：1949—1957 年，水利工程建設(shè)以盡可能減少遷移人口為原則，移民個人補償較少，但有等量的土地補償，基本能夠做到搬遷之后生活水平不降低，征地移民工作較為積極穩(wěn)妥；1958—1978 年，水利工程建設(shè)重工程輕安置，對移民工作重視不夠，多采用簡單的后靠安置，補償標準低，歷史隱患諸多；1978—2003 年，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展方針影響了移民工作思路，提出開發(fā)性移民理念，依據(jù)1986 年土地管理法，1991 年國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《移民條例》），并陸續(xù)出臺了多項征地移民配套政策，補償標準不斷提高；2004 年之后，頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》強調(diào)了最嚴格的耕地保護，2017 年國務(wù)院修訂的《移民條例》要求水利工程與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地采用同等補償標準，征地移民工作逐步規(guī)范。

3 水利工程移民征地工作的特征

水利工程移民是工程建設(shè)的重要組成部分，移民問題解決的好壞，不僅關(guān)系到水利水電工程能否順利建設(shè)，更關(guān)系到廣大移民的切身利益，關(guān)系到社會穩(wěn)定和移民長遠發(fā)展?？v觀我國水利工程移民征地工作實踐，體現(xiàn)出一定的獨特性值得探討。

3.1 非自愿性

移民遷移范圍和時間由工程建設(shè)決定，不受移民自身意愿控制，要求在工程開工前完成搬遷，且要求完全放棄原生活環(huán)境和不能帶走的生活生產(chǎn)資料，攜帶所有可攜帶財物徹底搬遷。以淮河行蓄洪區(qū)居民遷建為例，在行蓄洪區(qū)內(nèi)且在設(shè)計洪水位以下生活的群眾需遷至安全區(qū)域，通常在搬遷時會與當(dāng)?shù)卣炗喎艞壵亍⑼獍徇w等協(xié)議，一旦遷建方案批復(fù)實施后，群眾將放棄現(xiàn)有的土地、住宅等生產(chǎn)生活資料前往新的居住地，以后也不能再返遷。

3.2 補償非充分性

我國水利工程征地補償和移民安置工作的開展遵循以人為本，保障移民的合法權(quán)益，顧全大局，兼顧國家、集體、個人利益等原則，基于我國發(fā)展中國家的基本國情，移民補償目前難以實現(xiàn)充分補償，移民利益關(guān)系復(fù)雜，利益相關(guān)者眾多，既存在既得利益，又涉及利益的重新分配、談判、妥協(xié)等諸多問題。現(xiàn)行條例確定統(tǒng)一的補償補助原則，實踐中不同工程間、不同時間段補償補助標準又存在差異，甚至同一工程在不同區(qū)域（省際）之間補償補助標準不統(tǒng)一，往往引發(fā)移民不滿情緒，工作難度大，影響了移民搬遷安置的順利進行和社會穩(wěn)定。

3.3 長期性

移民大部分為農(nóng)民，工程建設(shè)占用了他們賴以生存的耕地、園地和房屋，使他們不得不背井離鄉(xiāng)，重建家園。由于移民人數(shù)多，環(huán)境容量偏小，新安置地基礎(chǔ)條件差，重建家園相當(dāng)艱難，有的還由于前期工作不細致，發(fā)生各種特殊情況而不得不二次、三次搬遷。要將移民安置好，達到搬得出、穩(wěn)得住，逐步能致富，并具備長治久安的生產(chǎn)生活條件，往往需要一代人甚至幾代人的時間。

4 存在的主要問題

水利工程移民征地工作的非自愿性、補償非充分性和長期性，造成了橫向上存在移民、政府、建設(shè)單位之間利益協(xié)調(diào)和博弈的問題，縱向上存在現(xiàn)實與歷史交織的問題，為此在諸多層面采取了針對性的措施。政府層面，通過政策、規(guī)劃等規(guī)范移民征地工作。出臺了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》等系列政策文件，明確了移民征地工作民本位性質(zhì)，規(guī)范了水利工程移民征地工作程序，要求以多元化方式盡可能滿足移民訴求；組織建立國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，提前規(guī)劃水利工程建設(shè)用地，一定程度上減少了后續(xù)移民征地工作量，為移民征地開展“定方向、控大局”。前期工作層面更加深入細致，減少移民征地的不確定性。根據(jù)流域內(nèi)水利工程移民前期工作調(diào)研，增強了移民的實物調(diào)查、移民規(guī)劃成果審查審批的深度，工作流程更加細化，工作周期一般為5～7 年。通常在工程“停建令”發(fā)布前對占地范圍內(nèi)實物開展摸底調(diào)查，“停建令”發(fā)布后對實物量進行復(fù)核、公示，取得縣級人民政府的確認，編制移民安置規(guī)劃大綱，經(jīng)水利部門和移民主管部門審查后報送水利部聯(lián)合工程沿線地方人民政府共同批復(fù)同意，在此基礎(chǔ)上，編制工程移民安置規(guī)劃并要求取得地方人民政府移民主管部門的審核意見。前期工作的深入細致和移民公眾的廣泛參與，以及多部門、多層級的聯(lián)合審查審批減少了后續(xù)移民征地工作過程中的矛盾和糾紛。補償標準層面，考慮移民生存與發(fā)展，力求公平緩解移民征地工作矛盾?！兑泼駰l例》多輪次修訂后，實行水利工程移民征地與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補償標準，實現(xiàn)同地同價，各地也適時依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平提高征地區(qū)片綜合地價的補償標準，緩解了矛盾沖突。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實際工作仍存在以下問題：

4.1 國土“三調(diào)”和實際調(diào)查的土地權(quán)屬、類型不一致，影響前期工作開展

自然資源部公布第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果（簡稱“三調(diào)”）后，要求項目法人辦理用地預(yù)審?fù)恋貦?quán)屬和類型必須套用“三調(diào)”成果，但這與實測地形地類圖成果存在差異，給后續(xù)實施帶來困難。在治淮項目實施中就存在部分河灘地、河流水面在“三調(diào)”成果中顯示為農(nóng)用地甚至為永久基本農(nóng)田的情況，若不采用“三調(diào)”成果，則無法計列相關(guān)稅費，用地手續(xù)難以辦理；采用“三調(diào)”成果，與周邊同類工程或相鄰?fù)恋匮a償標準不一，易造成工作反復(fù)，影響前期工作進展。

4.2 征地補償政策變化調(diào)整多，省際差別大

各省人民政府一般每3～5 年調(diào)整征地區(qū)片綜合地價，工程實施時土地補償標準往往高于初步設(shè)計批復(fù)標準，為保證移民的合法權(quán)益和工程的順利實施，項目法人大多采用新發(fā)布的補償標準進行補償，但區(qū)片地價調(diào)整幅度較大，征地移民補償投資存在缺口。此外，由于現(xiàn)行條例沒有規(guī)定統(tǒng)一的補償補助標準，實踐中出現(xiàn)了同一區(qū)域不同工程、同一工程不同區(qū)域補償補助標準不同，引發(fā)移民不平衡心理，工作難度大，影響了移民搬遷安置的順利進行和社會穩(wěn)定。以淮河干流浮山以下段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程為例，該工程涉及蘇皖兩省，由于地方財政、物價水平不同，以河為界包括插花地帶的兩省群眾居住地距離極近，但補助標準差距較大，同地不同價現(xiàn)象難以避免，一定程度上影響了工程推進。

4.3 前期工作公眾參與度不高，移民安置設(shè)計與實際需求相差較大

公眾參與是保障移民合法權(quán)益的重要途徑，實際工作過程中在移民規(guī)劃、搬遷安置和生產(chǎn)恢復(fù)三個階段，通常采用座談會、信訪、聽證以及民意調(diào)查四類方式。按《移民條例》要求，移民規(guī)劃階段按規(guī)定實物調(diào)查成果應(yīng)逐戶由戶主簽字認可，以村為單位進行公示，搬遷安置和生產(chǎn)恢復(fù)階段也不同程度要求公眾參與，但實際工作中公眾參與度不高，主要原因有：座談會等方式需要耗費較多的時間成本，應(yīng)付心理廣泛存在；由于戶籍管理制度和征地移民實物調(diào)查中的人口調(diào)查之間不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了部分實物調(diào)查對象有機會重復(fù)登記或存在漏登現(xiàn)象；實物調(diào)查涉及范圍廣、人數(shù)多，且距實際開工間隔時間較長，公眾參與積極性隨時間推移不斷降低，且群眾外出務(wù)工較多，人員流動變化大易造成實物調(diào)查成果多變，難以準確反應(yīng)實際情況；面對突出的利益矛盾又缺乏積極和有效的利益表達渠道來反映移民自身的訴求，可能造成批復(fù)的安置方案、集中安置點等設(shè)計難以滿足移民意愿和實際需要，在實施階段需要進行變更，影響工程實施進度。

4.4 耕地占補平衡方案難落實，用地手續(xù)不易辦理

我國目前實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍２糠种位垂こ陶鞯財?shù)量大且主要集中在一定行政區(qū)域內(nèi)，僅僅依靠工程所在區(qū)域難以解決耕地占補平衡問題。在工程前期工作階段，建設(shè)單位多次積極爭取，但僅部分工程耕地占補平衡指標購買費用被納入了工程概算中（且不參與中央投資分攤），耕地指標越來越少，指標購買費用逐年增加，各工程項目法人普遍反映耕地占補平衡方案不落實，建設(shè)用地手續(xù)難以辦理，影響工程建設(shè)進度。以淮河入海水道二期工程為例，該工程占用工程永久征地7.5 萬畝，其中耕地約5.3 萬畝，按照國家統(tǒng)籌、省內(nèi)購買指標各50%測算，若落實耕地占補平衡方案則需補充耕地指標購買費用約120 億元，地方政府難以出具資金承諾，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，工程自2011 年啟動前期工作后，直至2022年方開工建設(shè)，影響了工程實施進度。

5 完善水利工程移民征地工作的建議

5.1 強化組織領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化補償標準

堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)是完成水利工程移民征地工作的堅實基礎(chǔ)。移民工作要做好，必須依賴于地方政府的高度重視和積極組織、配合，明確各方責(zé)任才能形成工作合力。強化組織領(lǐng)導(dǎo)，加大人員投入，提高規(guī)劃成果質(zhì)量，加快前期工作進度，盡量減少政策變化帶來的風(fēng)險，能夠有力推進征地移民工作。除了做好移民征地工作外，各地要結(jié)合物價、經(jīng)濟水平并參考已建、在建的水利工程來合理確定本地的具體補償標準，標準要合理、可行、全面，同時考慮地方的差異性，報省政府批準后實施，減少由于工程建設(shè)地區(qū)差異、時空差異引發(fā)的利益糾紛。

5.2 實事求是地采用土地調(diào)查成果，保證工程順利實施

目前部分項目為順利通過用地預(yù)審，項目法人在辦理用地預(yù)審、計算相關(guān)稅費時使用“三調(diào)”土地成果；為維護移民的合法權(quán)益，保證工程移民安置工作大綱和規(guī)劃順利通過審批，以及確保工程后續(xù)實施順利，在編制移民安置大綱和規(guī)劃時又使用實地調(diào)查土地成果，“三調(diào)”土地成果和實地調(diào)查成果“混搭”使用，規(guī)避了兩者的矛盾，但“合理不合規(guī)”。建議有關(guān)部門要從維護移民利益、保障工程順利實施的角度出發(fā)，推動土地調(diào)查成果在移民工作中的普遍運用。國土部門應(yīng)及時更新土地成果數(shù)據(jù)，保證其有效性和可靠性；項目法人和設(shè)計單位要堅持實事求是的原則，充分考慮工程實施困難，盡可能采用實地調(diào)查成果。

5.3 兩手發(fā)力，落實耕地占補平衡方案

隨著“兩手發(fā)力”的不斷深入，建議充分考慮水利工程特別是重大供水工程的公益性特征，積極爭取中央財政加大配套比例，用足用好地方政府專項資金，吸引社會投資參與工程建設(shè)，多措并舉地妥善解決耕地占補平衡難題，保證工程建設(shè)順利。此外，建議設(shè)計單位進一步優(yōu)化主體工程方案，減少工程永久占地。同時積極爭取在國家層面統(tǒng)籌改革完善耕地占補平衡政策，并研究在工程投資中增列補充耕地指標交易有關(guān)費用，為落實耕地占補平衡方案創(chuàng)造條件。

5.4 拓寬公眾參與渠道，維護移民合法權(quán)益

工程的順利實施離不開移民的理解與支持，建議有關(guān)部門進一步拓寬公眾參與渠道，注重與移民群眾的互動，通過多種路徑和方法，關(guān)注移民群眾的意愿，保障移民群眾的合法權(quán)益。完善公眾參與平臺，引導(dǎo)移民從項目立項階段參與工程決策，過程中及時對移民訴求作出反饋，提高公眾參與積極性；地方政府在充分尊重村民自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，幫助移民有組織地、主動地參與工程前期工作；設(shè)計單位應(yīng)嘗試利用新媒體、新技術(shù)，擴大公眾參與范圍，充分保障外地務(wù)工人員參與移民遷建相關(guān)事務(wù)的合法權(quán)利。

6 結(jié)語

水利工程移民征地是一項非常復(fù)雜也十分重要的工作，目前主要存在土地權(quán)屬與實際存在差異、補償政策調(diào)整多差異大、前期工作開展深度不夠、用地手續(xù)辦理難度大等問題。要解決這些問題，就要與時俱進，以發(fā)展的眼光看問題，采取強化組織領(lǐng)導(dǎo)、深化實物調(diào)查成果、落實耕地占補平衡方案、強化公共參與等措施，不斷探索新時期移民征地問題的解決方法，充分體現(xiàn)“民意、民生、民心”，從而推動移民征地工作有序開展，為確保水利工程建設(shè)順利進行奠定基礎(chǔ)