國外應對重大傳染病疫情的軍地協同模式與策略

丁陶，栗美娜

在世界各國抗擊重大傳染病疫情行動中，軍隊發揮了重要的作用，很多時候軍地合作成為抗擊疫情的關鍵［1］。在一些國家，軍隊在應對疫情方面做出了重要貢獻，得到了民眾的認可和贊譽，而在另一些國家，軍隊的參與引發對民眾權利的擔憂，破壞了軍民互信的建立［2］。在重大傳染病大流行的情況下，軍隊如何參與以及軍地如何協同的問題仍缺乏深入研究。本文對國外應對重大傳染病疫情的軍地協同模式、關鍵要素及策略與啟示進行了探討。

1 外軍參與應對重大傳染病的背景與實例

重大傳染病暴發時，對醫療設施和物資需求的猛然增加，許多國家地方衛生力量難以滿足抗擊疫情的需要。為填補地方能力的不足，軍隊參與抗疫行動并提供支持。在世界幾次重大傳染病抗疫過程中，如在應對埃博拉病毒、亞洲流感、寨卡病毒、大流行性流感以及新型冠狀病毒的傳播中，各國軍隊均發揮了重要作用。為應對新型冠狀病毒，意大利、法國和瑞典等國家動用軍隊建立方艙醫院，并提供必要的醫療設備［3］。匈牙利武裝部隊在多家醫院安裝醫療帳篷，開展新冠病毒篩查工作。意大利倫巴第大區向民眾開放軍隊醫院，提高國家衛生系統應對傳染病的能力［4］。瑞典、匈牙利等國派出軍隊醫療人員加強其地方醫院的醫療力量［5］。英國軍隊提供氧氣和個人防護設備等抗疫物資［6］。比利時和德國征用軍用救護車和飛機運送患者和物資等。

2 應對重大傳染病的軍地協同模式

一般來說，影響軍隊參與應對重大傳染病模式的因素有很多，包括不同國家的政治環境與體制制度、人口密度、軍隊的組織能力和傳染病的流行程度等。根據軍隊參與的程度，可分為以下3 種模式［7］。但這3 種模式并不是一成不變的，會隨著疫情的動態、國家的控制能力做出相應的調整，本文僅對這3 種模式的規律進行總結，并重點分析其中的優缺點。

2.1 軍隊最低限度參與的軍地協同模式 該模式主要是由地方主導，軍隊一般以提供技術支持的形式在有限的范圍內參與，主要根據傳染病的傳播水平和地方應急響應能力決定是否參加。采用軍隊有限參與模式的國家，一般在疫情發生的初期，軍隊參與較少，軍隊參與的工作一般局限于專業技術支持（主要是后勤、運輸能力或邊境控制）。這些國家具備初級保健能力，也為重大傳染病疫情處置做了必要準備。例如韓國、新西蘭、瑞典及加拿大在新冠病毒流行期間提供有限的軍隊技術支持［8］。國家層面上，加拿大總理在新聞發布會上明確表示避免軍事介入；在地方層面，加拿大魁北克省部署了少部分軍隊參與疫情處置。在瑞典，北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization， NATO）利用軍事危機等級管理系統處理斯德哥爾摩主要醫院的患者激增問題［9］。軍隊有限參與的軍地協同模式的優點是由地方主導疫情處置，對地方事務的影響小，指揮權和控制權的爭議較小，各司其職，軍地關系比較順暢，同時成本也遠遠低于其他2 種模式。缺點是，由于缺少軍隊的主導性作用，地方控制能力相對較弱，尤其是邊境管制能力不足，不利于傳染病的封鎖與控制。

2.2 地方主導的軍地協同模式 地方主導的軍地協同模式是應對重大傳染病疫情的最常見和更廣泛的操作模式，能夠顯著提高公共衛生系統應急處置能力。該模式下軍隊與地方協同形成軍地聯合機構。例如塞爾維亞的貝爾格萊德萊爾臨時醫院，以及位于米盧斯的法國野戰醫院都是在地方公共衛生醫療機構難以應對疫情時建造的臨時性軍隊醫院。美國向地方醫院派遣醫療隊，并將醫院船派往紐約與洛杉磯來彌補地方衛生力量的不足［10］。新加坡軍隊向民眾分發口罩，追蹤密接患者，并協助在機場進行人員篩查［11］。南非部署國防軍開展健康支持服務、保護隔離點等任務［12］。地方主導的軍地協同模式優點突出，軍隊參與抗擊疫情的做法穩定了民心，提高了民眾對抗擊重大傳染病的信心，同時該模式下資源的整合更加高效，資源的補充、邊境控制、隔離封鎖能力都顯著提高。該模式的缺點是指揮和控制權容易出現權責不清現象，如何處理主導權是這一模式的最大難題。

2.3 軍隊主導的軍地協同模式 軍隊主導的軍地協同模式，是由軍方領導整個重大傳染病的處置工作。采用這一模式的典型國家有印度尼西亞、斯里蘭卡、緬甸、泰國和菲律賓［13］。另一些國家在疫情初期采用地方主導的軍地協同模式，后轉向以軍隊為主導的模式。代表性國家為阿根廷、巴西、墨西哥、智利、烏拉圭、厄瓜多爾和秘魯［14］。例如，隨著新冠病毒危機的惡化，巴西軍方逐漸開始承擔并領導疫情防控工作［15］。軍隊主導模式的優點是控制和封鎖能力明顯增強，應對重大傳染病的效率高、速度快，資源補充迅速。缺點是容易引發對指揮控制權等問題的擔憂。

3 軍地協同應對重大傳染病的關鍵要素

3.1 軍地信任的建立 信任關系的建立是軍地協同處置重大傳染病疫情中的關鍵問題之一。組織間協作是一個復雜的系統過程，具有各自的目標和組織結構，具備各自的職責與自主權，此外在協作過程中由于各自的組織目標差異而出現分歧［16-17］。即使是制定了詳細的合作計劃，在執行過程中也可能出現各種突發狀況而無法完全實現預期目標，從而導致信任危機。從各國處置重大傳染病疫情的軍地協同實踐看，軍隊和地方機構如果缺乏明確和持久的合作關系，在協作過程中就容易在領導、運行和后勤合作等方面產生爭議。而且疫情初期由于缺乏對疫情的全面態勢感知，以及對抗疫需求難以充分判斷，對軍地之間的信任度都會造成一定的阻礙。因此，在軍地協同處置重大傳染病疫情中求同存異、建立信任尤為重要。

3.2 指揮控制沖突的解決 如何處理軍地雙方指揮控制沖突也是軍地處置重大傳染病疫情的關鍵問題。指揮控制的目的是實現組織間的協同作用，這意味著需將軍地組織的目標整合為同一目標，并監督目標的實現。軍地聯合組織一般是臨時性的組織，在制定目標時經常遇到挑戰。實踐中由于缺乏明確性的統一目標，以及疫情形勢的快速變化導致軍地組織優先處理的目標和事務不明確。而且許多軍地聯合組織多或少地依賴于各自的組織特點和管理模式，而不是依賴于標準操作程序和計劃來運行。同時由于2 個組織考慮自身的控制權，又具有不同的任務目標和“指揮鏈”，因此兩者之間存在溝通的差異和控制權的分歧［18］。因此，軍地協同處置重大傳染病疫情有必要制定共同目標與標準作業流程，從而解決組織間的指揮控制沖突。

3.3 潛在負面影響的控制 軍地協同處置重大傳染病疫情中還需要控制其潛在的負面影響。一方面是對地方事務的影響。許多研究學者都強調了軍隊參與疫情防控可能會產生的一系列負面問題［19］。這些擔憂集中于軍隊在執行治安管控等任務時對地方政府和公民權利的影響［20］。例如秘魯和洪都拉斯由軍方執行宵禁。在薩爾瓦多和危地馬拉，軍隊審問和拘留那些違反封鎖控制措施的民眾。另一方面是對軍隊戰斗力的直接或間接影響。軍隊參與重大傳染病疫情處置，對軍隊的演訓及戰備工作帶來一定影響。軍隊需要綜合評估參與抗擊重大疫情的影響，尤其是要評估對軍人健康造成的風險以及執行疫情防控任務對作戰能力的影響。因此，在軍地協同處置重大傳染病疫情中需要控制其可能產生的負面影響，促進疫情防控任務的完成。

4 軍地協同應對重大傳染病的策略與啟示

4.1 建立軍地信任機制 建立互信機制是軍地協同成功的關鍵要素。富有成效的軍地協同組織取決于組織的共同價值觀、優先處理原則以及標準化的流程［21-22］。建立信任的第一步是軍地雙方共享信息、制定防控計劃和共同展開活動，在領導控制、安全和溝通問題上加強協調與合作，整合兩個組織的資源從而獲得人力、資源及管理方面的雙重能力優勢。其次需要良好的溝通，以加強軍地對疫情的態勢感知和評估、加強兩者之間的資源分配、技術合作和信息共享，以促進相互理解。

4.2 建立軍地聯合指揮機構 軍地協同處置重大傳染病疫情要合理運用軍地資源，建立基于統一目標共識的軍地聯合指揮機構，以加強組織間的合作。然而軍地聯合指揮機構的工作較為復雜，其復雜性主要由以下原因引起：兩者需要執行的任務不同、軍地之間的協同程度、任務的緊急性、不同的組織文化以及領導模式和方法差異、各自的自主權不同［23］。因此需要制定標準作業程序保障軍地各自衛生系統的檢查結果互聯互通互認，保障患者順利轉移以及減少軍地之間的程序差異而引起的合作爭議。

4.3 加強軍地聯合培訓與演習 軍地聯合培訓與演習有利于提高重大傳染病疫情處置的應急能力。首先，針對軍地醫務人員及主官開展聯合培訓，能夠提升醫務人員疫情處置技術水平，促進軍地了解各自的運作方式并加強信任。其次，開展基于情景的針對重大傳染病疫情處置的軍民聯合演練，遴選預備隊骨干人選參加演練，及時動態更新救援隊、應急隊和預備隊人選信息，能夠提高應急行動的能力，為應對未來可能的突發衛生事件做好準備。