明確參與邊界是慈善組織參與應(yīng)急治理的關(guān)鍵

☉ 陳斌

2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過關(guān)于修改慈善法的決定，其中亮點之一即增設(shè)應(yīng)急慈善專章，系統(tǒng)規(guī)范重大突發(fā)事件應(yīng)對中的慈善活動。重大突發(fā)事件的復(fù)雜性與不確定性，要求包括慈善組織在內(nèi)的多元主體共同參與治理，而合作共治的前提是明確各參與主體的邊界。

宏觀層面：明確政府與慈善組織的參與邊界

在應(yīng)對重大突發(fā)事件中，堅持政府主導(dǎo)、社會參與的方針是我國現(xiàn)行政策法規(guī)中的規(guī)定，亦是國際社會通行的做法，即政府是應(yīng)急治理的主導(dǎo)力量和首要責(zé)任者，慈善力量在其中扮演的是補充性角色。在明確兩者定位的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)政府資源與慈善資源相互整合，進而提升應(yīng)急治理的效果。

在支持慈善組織參與應(yīng)急治理中，政府的職責(zé)主要包括以下幾個方面：一是制定專項慈善應(yīng)急預(yù)案，建立慈善組織參與重大突發(fā)事件的引導(dǎo)機制。這個預(yù)案需具體且具有操作性，比如需明確多少人口、多大范圍啟動什么級別的響應(yīng)機制，每個響應(yīng)級別需要什么樣的專業(yè)慈善組織，其應(yīng)承擔(dān)何種任務(wù)，等等。二是建立政府與慈善組織之間的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制，在堅持政府主導(dǎo)的原則下厘清其責(zé)任邊界，重在為慈善組織參與應(yīng)急治理提供服務(wù)。比如，政府需建立一個應(yīng)急救援慈善組織數(shù)據(jù)庫，了解不同慈善組織的專長，并且在平時加強與這些慈善組織的互動與交流，建立日常聯(lián)系機制，這樣才能真正引導(dǎo)慈善力量有序參與應(yīng)急救災(zāi)。三是及時提供需求信息，健全慈善信息共享機制。建立科學(xué)合理的慈善信息共享機制、健全完善的慈善供需信息共享平臺，是避免慈善資源利用上的“旱澇不均”，實現(xiàn)資源有序配置的基本條件。為此，有必要通過當(dāng)?shù)刂鞴懿块T提供“需求清單”，來建立統(tǒng)一的接收捐贈與需求信息平臺，并充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)優(yōu)勢，據(jù)需分配善款善物，提高慈善資源的使用效率。四是為捐贈款物的及時分配與送達提供支持。新修改的慈善法規(guī)定：“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為捐贈款物分配送達提供便利條件。鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處和村民委員會、居民委員會，應(yīng)當(dāng)為捐贈款物分配送達、信息統(tǒng)計等提供力所能及的幫助。”

慈善組織在重大突發(fā)事件應(yīng)對中的職能，主要體現(xiàn)在以下三個層面：一是募集款物，提供資金與物資支持。根據(jù)民政部歷年統(tǒng)計公報發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，凡是有重大災(zāi)難的年份，我國的慈善捐贈均會顯著增加。比如，2008年汶川地震社會各界捐贈款物達到738億元，且個人捐贈首次超過了企業(yè)捐贈；2020年新冠疫情暴發(fā)之時，全國各級慈善組織、紅十字會共接受捐款419.94億元，物資10.94億件（截至2020年4月23日）。二是招募志愿者，彌補人力資源不足。根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的減災(zāi)行動》白皮書顯示，汶川地震后，深入災(zāi)區(qū)的國內(nèi)外志愿者達300萬人以上，在后方參與抗震救災(zāi)的志愿者人數(shù)達1000萬以上。國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書顯示，截至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，志愿服務(wù)項目超過46萬個，記錄志愿服務(wù)時間超過2.9億小時。三是針對特定人群實施專項慈善項目。比如，湖北省慈善總會針對基層一線從事疫情防控工作的人員（如公安民警、社區(qū)工作者、公益人士、民政服務(wù)機構(gòu)人員等）以及感染新冠肺炎和因感染新冠肺炎去世的困難群眾，設(shè)立了“疫情防控關(guān)愛計劃項目”；深圳市恒暉公益基金會針對疫情期間不幸犧牲的抗疫英雄設(shè)立了“傳薪計劃”項目，為其子女提供長期的教育資金和公益陪伴關(guān)懷。武漢市慈善總會則實施了“愛滿江城”慈善項目，通過慈善組織募集資金，組織社會工作者提供專業(yè)心理疏導(dǎo)服務(wù)，對新冠肺炎病亡者家屬、新冠肺炎康復(fù)患者家庭、受疫情影響的特殊困難家庭、一線社區(qū)工作者及醫(yī)護人員家庭等重點人群開展心理疏導(dǎo)，緩解其心理問題。

中觀層面：明確不同類型慈善組織的參與邊界

根據(jù)慈善組織在應(yīng)急治理中的分工與功能定位，可將其劃分為介入型慈善組織、協(xié)調(diào)型慈善組織和資助型慈善組織等三種類型，不同類型的慈善組織在突發(fā)事件應(yīng)對中的職責(zé)不一。

介入型慈善組織，是指直接參與應(yīng)急救援或災(zāi)后重建，直接為受災(zāi)群體提供救助服務(wù)的慈善組織。對于深入突發(fā)事件一線的介入型慈善組織來說，需在進行需求評估的基礎(chǔ)上開展款物募集、志愿者招募、慈善服務(wù)供給等活動，同時亦需注重資源整合，并根據(jù)災(zāi)情的變化及時調(diào)整自己的關(guān)注點，在突發(fā)事件后期注重受災(zāi)群眾的安置與心理撫慰等工作。

協(xié)調(diào)型慈善組織，是指以介入型慈善組織為主要服務(wù)對象，通過信息共享、平臺搭建等方式協(xié)調(diào)應(yīng)急治理中不同主體之間關(guān)系的慈善組織。對于協(xié)調(diào)型慈善組織而言，其主要職責(zé)是在突發(fā)事件中負責(zé)平臺搭建、信息搜集與共享，協(xié)調(diào)不同類型慈善組織在應(yīng)急治理不同階段有序參與，進而提升應(yīng)急治理的效率。在應(yīng)急救援過程中，參與救災(zāi)的慈善組織眾多，政府難以與每一個慈善組織進行對接，否則溝通協(xié)調(diào)的成本太高。因此，需發(fā)揮協(xié)調(diào)型慈善組織的積極作用，加強慈善組織之間的合作，建立統(tǒng)一的聯(lián)動機制，互通有無、相互協(xié)調(diào)，以此確保慈善活動有序與高效運作。

資助型慈善組織，是指通過資助介入型或協(xié)調(diào)型慈善組織間接參與的慈善組織。對于資助型慈善組織而言，其并不直接深入一線參與應(yīng)對突發(fā)事件，主要是根據(jù)突發(fā)事件的需求開展款物募集，然后根據(jù)具體需求將資源分配給介入型或協(xié)調(diào)型慈善組織進行具體運作，同時對款物的使用進行全過程管理。資助型慈善組織往往是通過設(shè)立慈善項目的形式來進行資助。

微觀層面：明確慈善組織在應(yīng)急治理不同階段的參與邊界

當(dāng)前，我國慈善組織往往擅長于常態(tài)下的慈善項目開發(fā)，對于非常態(tài)下的應(yīng)急救援項目開發(fā)與服務(wù)能力較為欠缺，大量慈善組織集中在緊急救援階段進行款物募集，而到災(zāi)后恢復(fù)與重建階段需要慈善力量支持時，卻少有慈善組織參與。突發(fā)事件通常包括發(fā)生、暴發(fā)、控制、后續(xù)支持等多個階段，相應(yīng)的應(yīng)對活動則包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等全過程，而慈善組織在不同階段均能發(fā)揮相應(yīng)作用。

在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段，慈善組織可參與應(yīng)急預(yù)案設(shè)計、應(yīng)急資源籌措、應(yīng)急宣傳與培訓(xùn)等活動；在監(jiān)測與預(yù)警階段，慈善組織可發(fā)揮信息監(jiān)測、風(fēng)險研判、不良信息上報與預(yù)警等功能；在應(yīng)急處置與救援階段，慈善組織可以從事緊急救助、風(fēng)險評估、應(yīng)急協(xié)調(diào)與信息管理等活動；在事后恢復(fù)與重建階段，慈善組織可以介入效果評估、災(zāi)區(qū)重建、社會融入等活動。

綜上所述，慈善組織參與應(yīng)急治理不僅需要明確政府與慈善組織的參與邊界，亦需明確不同類型慈善組織以及慈善組織在應(yīng)急治理不同階段的參與職責(zé)，唯其如此，才能真正實現(xiàn)慈善力量有序參與并提升應(yīng)急治理的效率。