國有企業穩增長：跨周期調節機理與實施路徑

[摘 要：穩增長是國有企業的核心功能之一。文章從跨周期調節視角論述了國有企業穩增長的內在機理、經驗事實與實施路徑，研究發現：國有企業穩增長要堅持發揮國家發展規劃的戰略導向作用，以做實做強做優實體經濟為著力點，以促進經濟增長方式轉變、結構優化、動力轉換為重點，堅持穩中求進方法論，促進高質量發展；國有企業在基礎設施、科技創新、區域平衡發展、收入分配、社會責任等領域的跨周期調節表現較為突出；新發展階段，國有企業穩增長的實施路徑包括：拓展有效投資空間和領域、優化國有資本空間行業布局、發揮價格調節機制在降低宏觀經濟運行成本中的基礎性作用、提供更多高質量的基本公共產品和服務。

關鍵詞：國有企業；穩增長；跨周期調節；國家發展規劃；高質量發展

中圖分類號：F276.1；F124" " " 文獻標識碼：A 文章編號：1007-5097（2024）05-0103-11 ]

Keeping Stable Economic Growth for the State-owned Enterprises：

Cross-Cycle Regulation Mechanism and Implementation Path

JIANG Jianping1a，b，XIAO Weijie1a，b，HE Zhaopeng2

（1.a. School of Business; b. Research Center of Socialist Economic Theory，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China；

2. School of Economics，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Abstract：Keeping stable economic growth is one of the core functions of the state-owned enterprises. The article discusses the internal mechanism，empirical facts，and implementation path of keeping stable economic growth for the state-owned enterprises from the perspective of cross-cycle regulation. The study finds that keeping stable economic growth for the state-owned enterprises should adhere to the strategic guidance role of national development planning，attach importance to making the real economy stronger and better，focus on promoting the transformation mode，structural optimization and power transformation of the economic growth，adhere to the methodology of seeking progress while maintaining stability，and ultimately promote the high-quality development. The state-owned enterprises have performed well in cross-cycle regulation in areas such as infrastructure，scientific and technological innovation，balanced regional development，income distribution and social responsibility. The implementation path of keeping stable economic growth for the state-owned enterprises in the new development stage includes expanding effective investment space and areas，optimizing the spatial and industrial layout of state-owned capital，giving play to the basic role of the price adjustment mechanism in reducing macroeconomic operating costs，and providing more high-quality basic public goods and services.

Key words：state-owned enterprises；keeping stable economic growth；cross-cycle regulation；national development plan；high-quality development

一、引 言

2022年中央經濟工作會議強調，要“突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作”，2023年中央經濟工作會議強調，要“多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策”，“穩增長”仍是當前和今后一個時期我國經濟發展的首要任務。2022年，我國經濟總量達121萬億元，增速為3%［1］，低于預期目標2.5個百分點，穩增長壓力依然較大。國有企業是推進中國式現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。截至2022年底，我國國有企業資產總額339.5萬億元，國有金融企業資產總額400.9萬億元，兩者合計740.4萬億元［2］，是同期我國GDP的6.1倍；上榜2023年《財富世界500強》的國有企業數量達到97家，占上榜中國企業總數（142家）的68.3%［3］。習近平總書記在2022年和2023年中央經濟工作會議上都強調，國有企業要增強核心功能與提高核心競爭力，穩增長既是國有企業的核心功能之一，也是檢驗國有企業核心競爭力的重要表現。長期以來，國有企業在國民經濟運行中發揮了“穩定器”和“壓艙石”作用，通過逆周期調節有效應對了多次周期性經濟波動，保障了中國經濟持續快速增長。但國有企業逆周期調節在實現短期穩增長目標過程中，可能因過度投資而導致產能過剩、地方政府債務擴張等風險，難以適應新時代經濟高質量發展的內在要求，需將逆周期調節升級為跨周期調節。

2020年7月30日，中共中央政治局會議提出，“完善宏觀調控跨周期設計和調節，實現穩增長和防風險長期均衡”，首次提出“跨周期調節”概念。2021年中央經濟工作會議強調，要“加大宏觀政策跨周期調節力度，提高宏觀調控的前瞻性針對性”，2023年中央經濟工作會議再次強調，要“強化宏觀政策逆周期和跨周期調節”。相較于逆周期調節，國有企業穩增長的跨周期調節模式更強調統籌長期供給管理和短期需求管理，以做實做強做優實體經濟為著力點，重點解決制約經濟發展的結構性、體制性等問題，促進經濟總量平衡、結構優化、內外均衡，實現穩增長與防風險長期均衡。新時代新征程，深入研究國有企業穩增長的跨周期調節機理與實施路徑，是轉變經濟增長方式、優化經濟增長結構、轉換經濟增長動力的重要途徑，也是健全中國式現代化宏觀經濟治理體系的重要課題。

二、文獻綜述

（一）發揮國有企業穩增長作用是大多數國家應對經濟周期性波動的普遍做法

西方資本主義國家在堅持資本主義私有制主體地位的同時，也強調國有企業對社會經濟的調節和補充作用。私有企業具有順周期性，在經濟危機時傾向于減少或推遲投資，會加劇經濟衰退（Bloom，2009）［4］。國有企業具有政策工具屬性和逆周期特征，能實現穩增長的宏觀調控目標（Snyder，1971；Bai等，2000）［5-6］。為應對2008年的經濟危機，美國、英國、瑞典、荷蘭等國紛紛將部分金融機構、公用事業領域的企業國有化，有效緩解了經濟衰退之后出現的“滯后”效應（Summers，2014；Szarzec，2017）［7-8］。

（二）國有企業穩增長的政策導向應從逆周期調節升級為跨周期調節

逆周期調節主要關注短期經濟波動問題，政策往往缺乏前瞻性謀劃，容易出現調節過度導致的經濟虛假繁榮，對長期結構性、體制性問題缺乏調控能力（劉安長，2021；馬海濤，2022）［9-10］。當經濟下行時，受軟預算約束和政府隱性擔保及落實穩增長目標的影響，國有企業容易盲目擴大負債規模和投資規模，存在加大自身債務風險和產能過剩風險的可能性（鐘寧樺等，2016；皮建才和李梓馨，2022）［11-12］。相較于逆周期調節，跨周期調節從國民經濟中長期發展視角出發，統籌長期供給管理和短期需求管理，逐漸破除制約經濟增長的結構性、體制性問題，將傳統財政貨幣政策與產業政策、人口政策等有機結合，在多重目標中尋求動態平衡，最終實現穩增長和防風險長期均衡（陳小亮等，2022）［13］。因此，國有企業穩增長的政策導向由逆周期調節升級為跨周期調節具有歷史必然性。

（三）國有企業穩增長的跨周期調節機理和路徑還不明晰

目前學界關于國有企業穩增長實現機理和路徑的研究主要集中于逆周期調節。從短期視角看，國有企業因政治關聯度較高、規模性反應時滯等特點，其投資具有低波動性和逆周期性特征（郭婧和馬光榮，2019）［14］。當經濟下行時，國有企業通過加強投資力度、增加上繳稅收等路徑，對經濟增長形成正向影響（白彥鋒和王中華，2019；王賢彬和黃亮雄，2021）［15-16］。從長期視角看，國有企業可通過投資基礎設施，降低市場交易成本，保障國民經濟循環暢通（林毅夫等，2022）［17］；通過投資具有技術溢出效應的基礎性研發等領域帶動全社會科技進步，進而實現經濟高質量發展（葉靜怡等，2019）［18］。

綜上所述，現有研究為本文提供了有益參考。國有企業作為落實國家發展戰略的重要力量以及財政、貨幣政策傳導到實體經濟的重要載體，從跨周期調節的中長期視角來研究國有企業穩增長的機理與路徑具有重要理論價值和現實意義。但現有關于國有企業穩增長的跨周期調節機理與實施路徑的相關研究還較缺乏，因此，本文將從以下三個方面繼續深化研究：第一，論證國有企業穩增長的跨周期調節機理；第二，梳理總結國有企業穩增長的跨周期調節經驗事實；第三，歸納總結新發展階段國有企業穩增長的跨周期調節實施路徑。

三、國有企業穩增長的跨周期調節機理

（一）國有企業穩增長的邏輯起點：堅持發揮國家發展規劃的戰略導向作用

馬克思主義基本原理認為，要吸取資本主義生產和再生產無政府狀態導致國民經濟失衡問題的教訓，社會主義生產和再生產要更加注重發揮計劃調節的重要作用，遵循有計劃按比例發展的規律，保障國民經濟跨周期平穩運行。國家發展規劃旨在為一定階段的國民經濟社會發展定方向、定目標、定任務、定政策。從1953年的第一個五年計劃到目前的第十四個五年規劃，我國始終堅持發展規劃先行的策略。強有力的事實證明，發展規劃對我國經濟發展起到了非常重要的戰略導向作用。

由于國有企業穩增長的逆周期調節模式更多關注短期經濟波動問題，臨時任務可能會打亂國有企業既定改革發展路線，延緩甚至中斷國有企業既定轉型升級步伐，進而導致制約中長期經濟增長的結構性、體制性問題遲遲得不到解決。與逆周期調節模式不同的是，國有企業穩增長的跨周期調節模式不是對經濟短期波動問題的“修修補補”，而是服從和服務于國家發展規劃，更注重從中長期發展的戰略高度來解決制約經濟增長的深層次結構性、體制性問題，統籌長期供給管理和短期需求管理，保障中國經濟在不斷變化的國內外復雜經濟環境中保持穩定的發展節奏。總的來看，國有企業穩增長的跨周期調節模式強調，要跳出政策追趕經濟周期的思路，要保持國有企業改革發展的戰略定力，在經濟下行時更多采取加速轉型升級措施，要積極擴大符合國家和企業中長期發展戰略的投資，培育國有企業中長期競爭優勢，增強經濟增長后勁。

（二）國有企業穩增長的邏輯主線：以做實做強做優實體經濟為著力點

各國發展經驗表明，實體經濟是一國經濟持續健康發展的根本支撐。經濟增長不能僅僅關注用“數字”衡量的GDP總量，更要重視經濟增長的源泉。如果一國經濟增長主要依靠虛擬經濟，那么其經濟發展模式具有較強的對外依賴性，即大量依靠國外商品要素資源的輸入。一旦爆發國際沖突或其他突發事件，則該國可能會因全球產業鏈供應鏈受阻而面臨商品要素資源的短缺，最終制約經濟長期穩定增長。此外，虛擬經濟主導的經濟增長難以吸納大規模就業。如果一國經濟增長主要依靠本國實體經濟，且實體經濟的控制主體主要屬于本國，那么這種經濟增長屬于獨立自主型的經濟增長模式。該增長模式對于解決本國就業、提升本國生產力水平、滿足本國國內消費需求等都有著非常重要的作用，并且在面對國家間利益沖突時依然能夠保持本國國民經濟循環暢通。事實表明，我國經濟增長主要依靠實體經濟。經過多年發展，我國已擁有全世界最齊全的工業門類，是世界上制造業增加值排名第一的國家。但現階段我國實體經濟面臨的問題主要是“大而不強、多而不精不優”，總體實力與西方發達國家相比還較弱。例如，根據《中國統計年鑒2023》，我國規模以上工業企業利潤總額占主營業務收入的比重始終在6.5%～7.0%的水平徘徊，且呈現波動式下滑態勢，由2007年的6.79%逐步下滑到2022年的6.31%，而美國制造業的利潤率同期卻在12%以上，不少高新技術產業的利潤率在20%以上［19］。我國國有企業大多分布在實體經濟領域，并且經過“抓大放小”改革、建立現代企業制度、混合所有制改革、分類改革等以后，國有企業總體質量穩步提升，但與我國提出的高質量發展還有一定距離。總體而言，國有企業穩增長的邏輯主線是以做實做強做優實體經濟為著力點。只要把實體經濟做實做強做優，保持制造業比重穩中有升并促進制造業高質量發展，提升實體經濟的投資回報率，大幅改變資本“脫實向虛”的流動趨勢，我國經濟增長的中長期動力就會更加強勁，經濟增長質量就更有保障，最終穩增長目標也能更好落實。

（三）國有企業穩增長的重點任務：促進經濟增長方式轉變、結構優化、動力轉換

黨的二十大報告強調，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。本文認為國有企業穩增長的跨周期調節重點任務主要包括三個方面：一是促進經濟增長方式轉變，從外延式經濟增長轉向內涵式經濟增長。為此，國有企業要更加注重從規模擴張轉向質量效益提升，把“做強做優”擺在更加重要的位置，努力實現國有企業自身發展的量質齊升。二是促進經濟增長結構優化，使更多產業邁向中高端，提升中國在全球產業鏈供應鏈價值鏈中的地位。為此，要進一步優化國有經濟布局和調整國有經濟結構，使國有經濟進一步聚焦戰略安全、產業引領、國計民生和公共服務等功能，充分發揮國有經濟在產業振興中的戰略支撐作用。三是促進經濟增長動力轉換，使經濟增長更多依靠創新驅動。這就需要進行國有企業的體制機制改革，探索和創新國有企業與市場經濟相結合的新的實現形式，不斷增強國有企業活力，提升國有企業創新力，發揮國有企業在國家創新體系中的主力軍作用。國有企業要以強大的科技創新能力有效支撐國有經濟在國民經濟中的競爭力、控制力、影響力、抗風險能力，進而實現穩增長與防風險的長期均衡。

（四）國有企業穩增長的方法論：堅持穩中求進、在不確定性中尋找確定性

國有企業通過跨周期調節方式來實現穩增長目標，需關注國家中長期發展戰略對其改革發展提出的新要求、新挑戰，同時還要充分考慮世界百年未有之大變局帶來的不穩定、不確定性風險。如何有效減少國有企業穩增長中的各種風險，需要掌握科學的方法論。穩增長的核心是“穩”字當頭，在“穩”的前提下積極進取，因此，國有企業穩增長要堅持穩中求進原則，努力在不確定性中尋找確定性。按照國有企業穩增長的重點任務，國有企業穩增長主要有兩類發展路徑：一類是確定性發展路徑，例如，參考發達國家的發展經驗和路徑，當前推動我國傳統產業轉型升級或攻克某些關鍵核心技術的路徑大部分是確定的、已知的，國有企業可根據自身實力和優勢，積極推動相關傳統產業轉型升級，努力攻克“卡脖子”關鍵核心技術；另一類則是不確定性發展路徑，例如，當我國在某些領域實現與發達國家“并跑”后，接下來要解決的就是“領跑”問題，而在哪些領域“領跑”則存在不確定性，這就需要國有企業科學研判世界產業發展趨勢，充分借鑒和吸收各國產業發展歷史中的成功經驗和失敗教訓，從產業發展歷史中深刻理解產業發展規律、準確把握產業發展方向，積極順應產業與科技發展的內在規律，在大致確定未來產業和科技發展方向后積極穩妥推進相關領域的產業變革、科技變革，培育經濟增長新動能、新優勢。

四、國有企業穩增長的跨周期調節經驗事實

雖然跨周期調節這一概念是在2020年7月召開的中共中央政治局會議上提出的，但國有企業穩增長的跨周期調節實踐卻早已有之。國有企業緊緊圍繞促進中長期經濟增長的國家發展戰略規劃，進行系統謀劃、超前布局、持續投資，在基礎設施、科技創新、區域平衡發展、收入分配、社會責任等領域的跨周期調節表現較為突出，在持續促進生產力增長的同時不斷完善生產關系，為我國創造的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡做出了重要貢獻。

（一）國有企業大量投資基礎設施領域，為經濟持續增長提供了基礎支撐

優良的基礎設施是促進一國經濟持續增長的重要基礎。基礎設施投資具有規模大、建設周期長、回收周期長、經濟正外部性強等特征，具有明顯的跨周期特征。非國有企業在符合其比較優勢的產業和技術領域進行投資具有積極性，但對基礎設施領域缺乏投資意愿，只能依靠政府和國有企業［17］。國有企業通過投資基礎設施可有效降低經濟運行成本，提高流通效率，降低流通費用，不斷拓寬商品要素資源的流通范圍和銷售市場，增加企業投資機會和盈利空間，進而帶動其他企業投資，形成投資合力，最終促進經濟持續增長。改革開放以來，我國國有企業在基礎設施建設方面貢獻突出，建成了全球規模最大的高速鐵路網、高速公路網、電力網、水利網、信息網等。截至2022年底，全國綜合交通運輸網絡總里程超600萬公里，其中鐵路營業里程達15.5萬公里、公路通車里程535萬公里，高速鐵路營業里程、高速公路通車里程分別為4.2萬公里和17.73萬公里，城市軌道交通運營里程達到9554.6公里，港口擁有生產性碼頭泊位2.1萬個，全國內河航道通航里程12.8萬公里，實現具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車，郵政實現“鄉鄉設所、村村通郵”［20］，全國全口徑發電裝機容量為25.673億千瓦，220千伏及以上輸電線路88萬公里［21］，光纜線路總長度達到5958萬公里［22］，全年水利工程總供水量達到8998.4億立方米，農村自來水普及率達到87%［23］，4G移動通信基站總量達到603萬個，5G移動通信基站總量（231.2萬個）占全球比例超過60%，移動電話用戶數、互聯網上網人數分別達到16.83億戶和10.67億人［24］。國有企業提供的優良基礎設施條件為實現不同所有制企業投資有回報、居民就業穩定有收入、政府稅收持續有保障的良性國民經濟循環奠定了堅實基礎。

（二）國有企業大量投資國家重大科技創新領域，增強了中長期經濟增長動能

科技創新，尤其是重大科技創新是促進一國中長期經濟增長、實現產業轉型升級、形成跨周期分工體系、提升產業全球價值鏈地位、增強國家核心競爭力的關鍵支撐。由于重大科技創新投資具有周期長、金額大、風險高、正外部性強等特征，注重短期利潤最大化的民營企業較少涉及，主要由國有企業承擔。經過長期持續的科技投入和積累，我國國有企業在載人航天、探月工程、深海探測、高速動車、特高壓輸變電、移動通信等領域取得了一批具有世界先進水平的重大科技創新成果、掌握了一大批關鍵核心技術，有力增強了中長期經濟增長動能。2002—2016年，國有企業作為領導者貢獻了63.6%的大獎和44.6%的一等獎，而非國有企業作為領導者僅貢獻了3.8%的一等獎，卻并無大獎［25］。2012—2021年，中央企業累計投入研發經費6.2萬億元，年均增速超過10%，2021年研發投入強度達到2.5%，較2012年增長0.8個百分點，擁有研發人員107萬人，較2012年增長53%，擁有兩院院士241名，約占全國院士總數的1/7。2021年榮獲國家技術發明獎和國家科學技術進步獎數占同類獎項總數的49%，為歷年最高［26］。近年來，科技創新對我國經濟增長的貢獻逐步提升，科技進步貢獻率已從2001年的39%躍升至2022年的60%以上［27］，國家綜合創新能力世界排名由2001年的第61位躍升至2022年的第11位［28-29］。

（三）國有企業積極貫徹國家區域協調發展戰略，優化了中長期區域經濟增長結構

長期以來，我國始終堅持全國發展一盤棋，相繼出臺了多項重大區域協調發展戰略。黨的十五屆四中全會明確提出，“國家要實施西部大開發戰略”，要“從戰略上調整國有經濟布局”。1999年中央經濟工作會議強調，“現在研究實施西部大開發戰略，條件基本具備，時機已經成熟”。2000年1月，國務院成立了西部地區開發領導小組，為貫徹落實西部大開發戰略提供全方位指導。2004年4月，時任國務院總理溫家寶同志在《政府工作報告》中指出，“要堅持推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展，形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新格局”。圍繞國家重大區域協調發展戰略，國有企業通過大量先導投資有效改善了中西部、東北地區的投資環境，增加了這些地區的投資機會和盈利空間，進而帶動了其他所有制企業的投資，逐步形成以國有經濟為主導、多種所有制經濟共同發展的區域良性發展格局，優化了中長期區域經濟增長結構，形成了經濟增長合力。1999—2022年，國有控股工業企業資產占東部、中部、西部、東北各區域的工業企業資產比重分別從56.12%、81.26%、86.14%、83.45%變化至28.06%、43.02%、55.22%、51.20%（如圖1所示），國有控股工業企業主營業務收入占東部、中部、西部、東北各區域的工業企業主營業務收入比重分別從40.47%、64.46%、76.59%、75.54%變化至21.08%、30.10%、43.99%、47.46%（如圖2所示）。從以上數據看，國有控股工業企業在中西部、東北地區的資產比重和主營業務收入比重長期保持較高水平，這對于改善這些地區的發展條件和投資環境起到了重要作用，尤其是在基礎設施條件方面的改善最為顯著，為非國有資本的大量進入創造了良好條件，促進非國有經濟發展，雖然國有控股工業企業的資產比重和主營業務收入比重隨之逐步下降，但仍普遍保持在40%或30%以上的水平，這說明國有企業在促進區域協調發展中發揮了重要作用。研究發現，我國區域發展不平衡程度在2003—2019年期間總體處于下降趨勢，其中2013年以來的區域發展不平衡程度是改革開放以來最低水平［30］。黨的十八大以來，東部、中部、西部、東北地區人均地區生產總值年均增速分別為7.2%、8.2%、8.5%和6.1%，中西部地區發展速度領先于東部地區［31］，區域發展協調性顯著增強。

（四）國有企業積極貫徹按勞分配原則，為鞏固經濟增長基本盤提供了重要支撐

合理有序的分配格局有利于充分發揮消費在經濟增長中的基礎性作用，有效鞏固經濟增長基本盤，是穩增長的重要基礎。長期以來，國有企業堅持貫徹按勞分配原則，充分保障勞動者的正當權益，勞動者收入穩步提升。在國有資本收益全民共享方面，自2007年恢復國有企業利潤上繳制度以來，截至2022年底，國有企業累計上繳國有資本收益37 909.18億元（如圖3所示）；同時，為積極應對社保基金缺口問題，國家實施劃轉國有資本充實社保基金的政策，儲備規模于2022年底達到2.5萬億元以上［32］。研究表明，提高國有經濟份額有利于增強居民消費能力和發展能力［33］。根據《中國統計年鑒2023》，2011—2022年，我國消費對經濟增長的貢獻率經常保持在50%以上，最高時達到69%（2015年），2022年由于受多種因素的疊加影響降至32.8%。

（五）國有企業積極應對內外部風險沖擊，在增強經濟發展韌性中發揮了重要作用

經濟韌性是指經濟系統抵御風險沖擊并從風險沖擊中快速恢復的能力，是一國經濟實現長期穩定可持續發展的基礎。作為國民經濟的“壓艙石”，國有企業能夠妥善處理好經濟責任與社會責任的關系，在增強經濟發展韌性中發揮了重要作用。在應對歷次內外部風險沖擊的過程中，國有企業既發揮了穩就業、保民生的社會作用，又發揮了穩投資、促發展的經濟作用。以新冠疫情為例，國有企業在關系國計民生的領域中發揮了重要作用。第一，國有企業積極調整生產，為抗擊疫情提供相應的物資保障，承建火神山醫院、雷神山醫院、方艙醫院等重大工程，為保障居民基本生活需要和經濟社會平穩運行提供了有力支撐；第二，國有企業積極響應國有資產監督管理委員會穩就業要求，率先推進復工復產，積極穩崗擴崗；第三，國有企業通過保障商品流轉效率和提供更多商業信用的方式扶持供應鏈上下游的民營企業發展，充分保障產業鏈供應鏈穩定運行，促進經濟更快復蘇［34］；第四，國有企業通過價格機制降低市場主體經營成本。例如，2022年國家發展改革委等部門聯合發布的《關于促進服務業領域困難行業恢復發展的若干政策》提出，“2022年被列為疫情中高風險地區所在的縣級行政區域內的服務業小微企業和個體工商戶承租國有房屋，2022年減免6個月租金，其他地區減免3個月租金”，各地國有企業積極響應，截至2022年9月30日，北京市國有企業為全市5.76萬家小微企業及個體工商戶減免租金約87.49億元，遠超2020年的43億元［35］。又如，為響應國家發展改革委關于階段性降低企業用電成本、支持企業復工復產的通知，國家電網累計減免電費約489億元［36］，南方電網在2月1日至6月30日期間預計為一般工商業和大工業企業減免電費106億元［37］。簡言之，國有企業通過保民生、保就業、保市場主體等措施，有效應對了內外部風險沖擊對我國經濟造成的影響，增強了經濟韌性。

五、新發展階段國有企業穩增長的跨周期調節實施路徑

（一）拓展有效投資空間和領域，促進經濟增長方式轉型升級

經濟增長主要表現為資本積累的規模不斷增加、范圍不斷擴大、結構不斷優化與質量不斷提升。因此，國有企業穩增長的路徑主要是促進國有資本積累的規模不斷增加、范圍不斷擴大、結構不斷優化與質量不斷提升。投資是資本積累的直接表現，具有雙重屬性，在短期內表現為資本對生產資料、生活資料與勞動力的需求，在中長期內表現為產品的供給［38］。如果投資在中長期內形成的產品供給能夠滿足市場需求，則為有效投資；如果投資在中長期后形成的產品供給難以適應市場需求，則為無效投資。有效投資不僅能實現穩增長目標，而且還能有效降低經濟風險，真正實現穩增長與防風險長期均衡；無效投資則只能帶來短期經濟增長，從中長期看還會帶來產能過剩、債務膨脹、經濟“脫實向虛”等風險。如前文所述，跨周期調節強調要統籌長期供給管理和短期需求管理，這與有效投資的內涵是一致的。因此，國有企業穩增長的跨周期調節核心路徑就是要持續增加有效投資，尤其是增加實體經濟領域內的有效投資，促進經濟增長的方式轉變、結構優化、動力轉換。參考黃群慧（2021）［39］的分析，本文將有效投資細化為補短型投資、升級型投資和引領型投資。

1. 進一步加強基礎設施建設，為升級型投資、引領型投資提供基礎支撐

基礎設施供給不足是制約經濟增長的重要瓶頸，高質量發展需要高質量基礎設施作支撐。截至2022年，我國基礎設施資本存量已居世界第一，但人均基礎設施資本存量只有發達國家的20%～30%［40］，基礎設施建設還存在很大的投資空間。長期以來，國有企業在基礎設施建設方面積累了豐富經驗，儲備了大量技術與人才，能在基礎設施領域繼續發揮重要作用。一方面，國有企業投資要向基礎設施較為薄弱的中西部和農村地區傾斜，滿足欠發達地區發展所需的基礎設施供給，進一步完善城市群、都市圈的基礎設施，為推動新型城鎮化和區域協調發展提供支撐。另一方面，國有企業要適應數字經濟發展的新特點、新要求，著力建設新型基礎設施，推動更多產業實現數字化轉型。新型基礎設施建設不僅能擴大全社會投資需求，提高經濟增長速度，還能促進經濟轉型升級，提升經濟增長質量。根據賽迪智庫電子信息研究所估計，我國在5G、工業互聯網、特高壓、大數據中心、人工智能、新能源汽車充電樁、高速軌道交通等七個新型基礎設施領域的直接投資將帶動投資合計超過17萬億元［41］。

2. 增加升級型投資，推動制造業高質量發展，增強中長期經濟增長內生動力

黨的二十大報告強調，要“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上”，而制造業是實體經濟的核心。根據世界銀行公布的各國制造業增加值數據，2022年我國制造業增加值占GDP比重為27.7%，高于同期德國的18.4%、韓國的25.8%、英國的8.4%、法國的9.5%，也遠高于世界平均水平16.3%。我國制造業規模已連續多年位居世界首位，但制造業在全球價值鏈分工中大多處于中低端環節，存在基礎能力薄弱、關鍵核心技術領域受制于人等問題，在高端機床、集成電路芯片等方面的對外依存度高，這嚴重影響了我國產業鏈安全乃至經濟安全。例如，中國中高技術制造業占制造業比重為41.45%，世界排名第29位，低于世界排名第一的新加坡40.6個百分點，也低于大多數發達國家50%以上的水平［42］。我國還存在較為嚴重的“過早去工業化”和“過快去工業化”問題，在“大而不強、全而不優”的現階段，制造業可能面臨“未強先降”的整體衰退風險［43］。為遏制制造業“脫實向虛”，維護我國產業鏈供應鏈安全，推動數字經濟與傳統產業深度融合，突破關鍵核心技術瓶頸是實現制造業高質量發展的必由之路。國有企業在制造業領域分布較廣，是保證制造業比重基本穩定、推動實現制造強國、智造強國的主導力量。2020年和2021年，國有企業高技術產業投資增長率分別為34.3%和29.7%，要顯著高于全國平均水平11.5%和22.2%［44-45］，是近幾年高技術產業投資的重要力量。為此，國有企業要進一步增強科技自主創新能力，加強基礎研究，加快攻克關鍵核心技術，積極布局促進上下游產業鏈各環節生產方式變革的高技術產業［46］，進而帶動整個產業轉型升級，提升產業鏈供應鏈的核心競爭力，維護我國產業鏈供應鏈安全。

3. 增加引領型投資，發展壯大戰略性新興產業，培育中長期經濟增長新動能

戰略性新興產業具有顛覆性、可預見性、前瞻性、引領性與帶動性等特征［47］，其所涉及的技術關乎國家中長期發展，是推動新舊動能轉換的關鍵。2021年我國戰略性新興產業增加值為15.3萬億元，占GDP比重為13.4%，較2014年提高了5.8個百分點［48］，但仍有較大提升空間。由于戰略性新興產業是高投入、高風險、高回報的行業，企業投資要承受的風險較高，民營企業通常無力也無意承擔此類風險。國有企業肩負著國家發展戰略使命，是落實國家大力發展戰略性新興產業的中堅力量，例如，在航空、航天器及設備制造、雷達及配套設備制造等八個戰略性新興產業中，國有控股企業總資產占比超過了50%［14］。2018—2022年，中央企業在戰略性新興產業領域投資規模由0.7萬億元增長至1.5萬億元，占全部投資比重由12.8%提升至27%，年均投資增速達28%［49］。接下來，國有企業要進一步加大在新一代信息技術、人工智能、集成電路、工業母機等戰略性新興產業的布局力度，盡快打造一批具有國際競爭力的戰略性新興產業集群和產業領軍企業，為培育中長期經濟增長新動能奠定堅實基礎。

（二）優化國有資本空間行業布局，增強經濟增長的系統性、整體性與協同性

當前國有資本布局存在規模較散、行業分布較寬、產業結構不夠合理、區域分布不平衡等問題。在產業結構方面，國有企業產業結構較為寬泛，且密集分布在壟斷性、資源性和傳統性行業和領域，對高端服務業領域投入不足。面對快速的行業更迭和產業轉型等問題，部分國有企業處于產業鏈中低端，面臨產能過剩風險，并存在“脫實向虛”傾向。例如，根據《中國財政年鑒2022》，2012—2021年，國有房地產業資產由9.78萬億元增加至49.05萬億元，占全國國有資產比重由7.30%提高至10.62%。從區域布局來看，國有資本區域布局不平衡，內陸省份國有資本布局基本上固化于既有國有企業所在產業領域，而這些產業領域是傳統工業化時期的重點發展對象，大多處于產業鏈上游和價值鏈低端環節。同時，地方國有資本產業結構存在趨同問題，加劇了國有企業之間的競爭，不利于產業集中。因此，要進一步優化國有資本空間行業布局，推動國有資本向先進制造業和現代服務業集中，向有利于促進區域經濟協調可持續發展的領域集中，向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的重要行業集中，向可以提高供給質量和效率的高端產能領域和技術服務領域傾斜，進一步促進地區行業協調發展，提升區域經濟發展質量。

（三）發揮價格調節機制在降低經濟運行成本方面的基礎性作用，提升經濟增長活力

價格調節機制是指國有企業將其提供的產品或服務價格保持在低于市場均衡價格的水平，這對于降低宏觀經濟運行成本發揮著基礎性作用。國有企業控制著關系國計民生的重要產品的生產和流通，而這些基礎性產品的定價并非由企業決定，而是由政府與市場機制共同決定。在能源方面，中央企業是我國能源供應的主力軍，承擔了90%以上的油氣供應、60%以上的電力供應、25%以上的煤炭供應［50］。以汽柴油市場為例，中國原油加工行業主要以中石油、中石化和中海油為主，其價格受到國家發展改革委的管制，采用“基準價+浮動價”的定價機制，并設定最高零售價。“國有企業+價格管制”可有效降低汽柴油價格波動，維持石油市場價格穩定。新發展階段，國有企業至少可在以下兩方面發揮重要作用：一是繼續在關系國計民生的基礎性行業和領域，例如在電力、通信、交通、住房等影響勞動力再生產和企業再生產的領域進一步降低宏觀經濟運行成本；二是重點發揮國有銀行在降低企業投融資成本中的基礎性作用，增強實體經濟活力。近年來，我國金融業快速發展，在國民經濟中的比重不斷提升，金融業2022年增加值占GDP比重達到8.0%，高于OECD成員國平均比重（4.9%）、歐盟成員國平均比重（3.9%）、美國（7.51%）。我國銀行業凈利潤2022年達到2.3萬億元，其中，42家上市銀行的凈利潤就達到2.1萬億元，占所有5 079家上市公司凈利潤的比重為37.0%［51］。由此可見，我國金融服務實體經濟的效率還有較大提升空間。長期以來，我國企業尤其是中小企業融資難、融資貴的問題一直難以解決，例如，美國跨國公司可以低息（如平均利率1.5%）在美國貸到美元，具有信貸優勢的中國國有企業貸款利率卻超過了4.5%，而民營企業的貸款利率就更高了［52］，這是我國中小企業抗風險能力和國際競爭能力不高的重要原因，這也導致不少企業更愿意選擇“脫實向虛”的發展道路。中小企業在我國市場主體中占比最高，促進中小企業發展能有效增強經濟活力，在實現穩增長的同時還能穩就業、穩收入、穩投資、穩稅收等，國有銀行尤其是中央國有銀行應進一步降低企業投融資成本，促進實體經濟做實做強做優，促進我國向產業強國轉變。

（四）通過提供基本公共產品和服務滿足社會共同需要，鞏固和增強經濟增長基本盤

提供基本公共產品和服務是滿足廣大人民群眾共同需要最重要、最直接和最有效的途徑之一，也是進一步擴大內需、促進全體人民共同富裕取得實質性進展的重要途徑。長期以來，國有企業在提供基本公共產品和服務方面發揮了關鍵作用。根據《中國財政年鑒2022》，2012—2021年，國有資產中市政公用工業、社會服務業、衛生體育福利業、教育文化廣播業、科學研究和技術服務業等五項資產合計從20.69萬億元增加至125.12萬億元，占全國國有資產的比重由15.43%提高至27.10%，其中社會服務業資產比重由12.78%提高至22.88%。由于民營企業追求經濟效益的目標與基本公共產品和服務的非營利性目標是沖突的，因此，提供基本公共產品和服務的重任就落在了國有企業肩上。例如，在養老領域，2022年我國65歲以上人口數量占總人口的比重為14.9%［1］，養老服務已成為社會共同需要，但普惠性養老服務機構還較少，國有企業可在普惠性養老服務供給方面積極發力，助力“老有所養”目標的實現；在醫療領域，國有企業要加強中醫藥的傳承與創新，增強基本醫療產品和服務的可及性、均衡性與廉價性，有效解決廣大人民群眾看病難、看病貴的問題，助力“病有所醫”目標的實現。

六、國有企業穩增長的跨周期調節保障措施

（一）提高自生能力與核心競爭力是國有企業穩增長的基礎支撐

第一，國有企業要聚焦主業，進一步增強主業在科技、管理、品牌等方面的創新能力，增強價值創造能力。增強國有企業創新能力的關鍵在于增強科技自主創新能力，特別是關鍵核心技術的突破和原始創新能力的培育。第二，國有企業要加快完善中國特色現代公司治理，推進國有企業與市場經濟深度融合，打造現代新國企。一方面，要建立有別于西方資本主義國家的中國特色國有企業制度，尤其是要把黨的領導融入國有企業公司治理結構和治理機制中，充分發揮黨把方向、管大局、保落實的領導核心作用；另一方面，要加快推進選人用人制度的市場化改革，有效激勵高管、技術骨干、普通員工等各類主體的干事創業熱情，形成更具競爭力的新型勞動關系。

（二）建立健全國有企業與民營企業跨周期協作機制，增強穩增長合力與可持續性

為了更好促進我國經濟增長方式轉變、結構優化、動力轉換，需充分發揮國有企業與民營企業的強大合力和競爭活力。國有企業具有規模大、實力強等特征，主要從事投資規模大、回報周期長、資金密集型、技術密集型的基礎性產業，大多處于產業鏈上游，發揮產業鏈鏈主作用；民營企業具有數量多、分布廣等特征，大多處于產業鏈中下游，能在產業配套上發揮重要作用。第一，構建以國有企業為鏈主的“小核心、大協作、專業化、開放式”的新型智能化網絡化生產組織［53］，國有企業要積極與產業鏈上的民營企業建立多元化跨周期協作機制，以相對穩定的中長期合作關系為基礎，有效激發產業鏈上下游企業的高水平專業化配套能力，培育一大批專精特新“小巨人”企業。第二，國有企業要進一步增強自身系統集成能力，提升整條產業鏈供應鏈的核心競爭力和行業企業的共生發展能力，充分保障整條產業鏈供應鏈的相對完整性、穩定性和安全性，不斷提高國民經濟循環的質量和水平，夯實經濟持續穩定增長的產業基礎。

（三）建立健全支撐國有企業穩增長的跨周期調節政策保障體系

第一，國家要為國有企業穩增長提供長期性的財稅政策支持。國有企業在承擔穩增長功能時可能會造成政策性虧損，財政需進行適當補貼或稅收優惠。由于全國不同區域的發展差異，中央財政一般會加大對中西部地區地方財政的一般轉移支付力度，為中西部地區國有企業改革發展提供適當的財政支持。第二，國家要為國有企業穩增長提供中長期信貸優惠政策，滿足國有企業中長期資金需求。例如，涉及重大科技創新、基礎設施建設方面的投入由于具有投資規模大、投資周期長、回收周期長、經濟正外部性強等特征，需要中長期信貸資金的有力支持。第三，國家要為國有企業穩增長提供有效的產業政策支持，尤其要為重大科技創新成果提供適當的兜底保障。實踐表明，有市場才有技術創新的機會［52］。政府要在需求端對國有企業重大科技創新成果的商業化應用提供有力支持，可采取政府采購、稅收減免、產品補貼等方式積極引導各類用戶使用本國重大科技創新成果，提高重大科技成果轉化率，培育經濟增長新動能，增強競爭新優勢。

（四）建立健全國有企業穩增長的跨周期調節效果評估機制

建立健全科學的跨周期調節效果評估機制有利于更好發揮國有企業穩增長功能，而根據功能定位來評估國有企業穩增長效果則能更全面、客觀地反映國有企業的真實貢獻。第一，對國有企業穩增長效率的考核不應是單一指標，應包括財務效率、技術效率、宏觀效率等多元化指標。長期以來，學術界對國有企業效率的評估大多局限于財務效率，這與國有企業的功能定位是不太一致的，會導致對國有企業真實效率的誤判。因此，對國有企業穩增長效率要進行綜合評估，重點考核國有企業目標達成度，同時兼顧成本、利潤等指標。第二，對國有企業穩增長的跨周期調節效果評估要突出戰略導向，強化內在、長期價值導向。充分考慮國有企業服務國家和人民整體與長遠利益的特殊性，合理估算國有企業穩增長的宏觀經濟正外部效應，將短期評估與中長期評估有機結合。

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［責任編輯：黃婷婷，張 兵］

收稿日期：2023-11-16

基金項目：國家社會科學基金一般項目“穩增長與防風險雙目標下國有企業跨周期調節機制研究”（23BJL068）；湖南省哲學社會科學基金一般項目“國有企業在推進共同富裕中的先導作用研究”（22YBA074）

作者簡介：江劍平（1987—），男，湖南永州人，副教授，碩士生導師，研究方向：社會主義基本經濟制度；

校偉杰（1999—），男，江蘇泰州人，碩士研究生，研究方向：國民經濟；

何召鵬（1987—），男，山東濟寧人，副教授，研究方向：社會主義經濟理論，國企改革。