京津冀生態文明建設協同發展的演進歷程及實踐路徑

潘澤權 尹艷秀

［摘要］京津冀生態文明建設協同發展，為區域經濟協同發展提供有力支撐。京津冀地區在發展經濟的同時，生態文明建設的發展歷程先后經歷社會主義建設探索時期綠色發展的孕育、改革開放以來京津冀從可持續發展到科學發展的探索合作和新時代生態文明建設協同發展。結合京津冀生態文明建設協同發展具體實踐，包括以北京市、天津市為代表的大都市圈生態治理，以河北省為代表的省域生態治理和以雄安新區為代表的生態現代化零起點模式，可借助更新治理理念、多主體參與治理、創新生態治理方式以及體制機制保障等路徑選擇，為京津冀生態文明建設協同發展提供動力。

［關鍵詞］京津冀協同發展；生態文明；區域經濟；生態治理

［中圖分類號］X321? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1009-0169（2024）04-0026-06

［基金項目］本文為國家社會科學基金后期資助暨優秀博士論文項目“新時代大學生培育正確黨史觀研究”（22FKSB036）的階段性研究成果；天津師范大學習近平新時代中國特色社會主義思想專項“新時代中國生態治理現代化研究”（52WT2336）的研究成果。

［作者簡介］潘澤權（1997—），男，河南許昌人，中國石油大學（北京）馬克思主義學院博士研究生，主要從事生態文明研究；尹艷秀（1991—），女，山東臨沂人，天津師范大學馬克思主義學院講師，主要從事生態文明研究。

2023年7月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調：“繼續推進生態文明建設，必須以新時代中國特色社會主義生態文明為指導，正確處理幾個重大關系。”[1]京津冀協同建設是黨中央直面京津冀發展過程中的現實問題，審時度勢作出的重大國家戰略。生態問題作為京津冀協同建設過程中亟待突破的重點領域之一，把京津冀三地作為一個整體，發揮各地優勢，調整空間結構、優化城市布局，共同推進京津冀生態文明建設協同發展。

一、社會主義建設探索時期京津冀綠色發展的孕育

新中國成立后，黨中央和政府從國內現狀出發，認為大力發展經濟是今后工作的重點。中共八大基于對當時社會主要矛盾的分析得出要大力發展生產力、實現工業化的任務。在黨中央的號召下，京津冀地區各自抓緊時間發展經濟。經濟發展過程中伴隨而來的生態環境問題使得三地不再僅僅放眼經濟的發展，而是開始關注對生態環境的保護，尋求綠色發展。1973年，第一次全國環境保護會議針對新中國成立以來的生態破壞和環境污染，會議指出要消除污染，并提出環境保護要“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的工作方針，把環境保護工作提上日程。

具體而言，北京市環境保護工作始于20世紀70年代成立“三廢”管理辦公室，并召開“三廢治理、煙囪除塵”大會，頒布“三廢”管理試行辦法。隨著環境保護機構的建立，北京市環境管理、科研、監測等工作陸續開展。通過組織專家、學者翻譯出版環境保護相關的著作和資料，介紹國外的公害事件，總結環境污染的經驗教訓，進行環境保護宣傳教育，提高群眾的生態環境保護意識，使得北京市環境保護走在全國前列。天津市的環境保護工作起步相對較早。1958年，天津市開始以“清污分流”“咸淡分家”為目標的整治海河工程[2]。1964年，天津市成立“三廢調查組”，負責全面調查全市的污染狀況。同年，成立“三廢辦公室”，后改為天津市人民政府環境保護辦公室，開啟全市的環境保護工作。河北省的環境保護始于1972年對官廳水庫防染治理，政府部門開展對上游張家口地區工業廢水的調查和治理，成立河北省“三廢”管理辦公室，后改名為河北省革命委員會環境保護辦公室，標志著河北省環境保護工作的起步。

社會主義建設探索時期是京津冀各自環境保護工作的起步時期，京津冀三地分別成立環境保護管理機構和環境保護科研監測機構，注重提高人民群眾的生態環保意識，而這些對環境保護事業的重視工作恰是綠色發展理念孕育的前提，但由于領導干部和廣大群眾的環保意識剛剛建立，京津冀生態環境的綠色發展也僅處于孕育階段。

二、改革開放以來京津冀從可持續發展到科學發展的探索合作

從全國最早的經濟合作組織華北經濟技術協作區成立到博鰲高級國際論壇上“環渤海”戰略提出，區域內經濟快速發展的同時地區間可持續發展理念也初步形成。1987年聯合國將可持續發展定義為“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”[3]。按照聯合國會議精神，結合我國具體實際，我國制定《環境與發展十大對策》，其中可持續發展戰略位于十大對策之首。1994年，國務院通過體現中國特色的《中國21世紀議程》，這成為適合我國國情可持續發展的綱領性文件。2005年，黨的十六屆五中全會提出“建設資源節約型、環境友好型社會”的重大戰略部署。同年，國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，以科學發展觀為指導的可持續發展戰略的深化階段由此開啟。

1993年，北京市確定可持續發展戰略，在國民經濟和社會發展計劃中寫入環境保護工作。1980年，伴隨天津市環境保護機構的成立，天津市地方環保法規體系逐步完善，環境保護八項制度全面落實，“一控雙達標”的目標完成，這為天津市環境保護工作的起步和發展奠定了基礎。1994年，河北省在制定《河北省環境保護條例》后，地方性環境保護法規頒布，預防為主、防治結合等環境保護政策開始明確。1998年，可持續發展戰略被確定為河北省三大主體戰略之一，凸顯出環境保護的重要地位。京津冀三地在探索合作階段，樹立和落實科學發展觀，堅持走綠色現代化發展道路。2004年，“廊坊共識”力求推動京津冀區域經濟的發展合作，《京津冀都市圈區域規劃》確定三地都市圈發展的“2+8”模式。2011年，國家“十二五”規劃寫入“京津冀一體化”和“首都經濟圈”兩個概念，國家戰略之下的京津冀開啟探索合作新階段。2003年，京冀簽訂實現北京及其附近地區保障水資源可連續利用的《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》。2005年，北京城市總體規劃（2004年—2020年）確立為北京可持續發展輸入動能的三地整體發展思路。2006年，京冀簽署加強經濟與社會發展合作備忘錄，北京將安排資金支持河北地區水資源環境保護工作。同年，《河北省城鎮體系規劃（2006—2020年）》提出明顯的區位優勢條件要加快與周邊地區合作，形成共同發展的良好態勢。

三、新時代京津冀生態文明建設協同發展

京津冀生態文明協同發展經歷了京津“雙城記”構想到京津冀協同發展是重大國家戰略，再到生態環境作為京津冀協同發展亟待突破的重點領域之一，并出臺《京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組工作規則》等加強生態治理協同的規劃文件。京津冀三地根據中央的戰略部署，加快生態文明建設的協同發展，先后簽署《關于加快推進生態文明建設的意見》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》《京津冀節能監察一體化戰略合作協議》等具體規劃。

黨的十八大以來，黨中央關于生態文明建設的部署正努力朝“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治”[4]的方向邁進。京津冀三地的生態治理和環境保護正是國家生態文明建設頂層設計之下的區域實踐，習近平生態文明思想為京津冀區域性生態文明建設提供根本理論遵循。京津冀地區創新能力高于全國其他地區，政策投入力度大，生態文明建設協同發展的可控性較強，推進京津冀生態文明建設協同發展既是理論邏輯必然，也是現實實證可能。京津冀生態文明建設協同發展主要以京津冀地區的大氣、水和土地的治理為例，具體論析以北京市、天津市為代表的大都市圈生態治理，以河北省為代表的省域生態治理和以雄安新區為代表的生態現代化零起點模式。

（一）以北京市、天津市為代表的大都市圈生態治理

黨的十八大以來，北京市重拳治理大氣、水和土壤污染，全力打好“藍天、碧水、凈土”三大保衛戰，努力探索集生態優先、綠色發展為一體的高質量發展新路徑。北京市啟動“863”行動計劃，采用“點穴式”執法，把大氣污染治理的責任落實到街道鄉鎮，并以周報、月報的形式定期報送市委、市政府。2019年，北京市空氣質量逐步改善，不斷達標，細顆粒物 （PM2.5）年平均濃度值逐步下降再創新低。北京市在打好藍天保衛戰的同時，也打響碧水攻堅戰。按照“查、測、溯、治、管”的入河排污口管理思路，推動構建從“水環境”到“排污口”再到“污染源”的全過程管理體系。每月按時通報水環境質量，實施水環境區域補償，形成上下游聯保共治的管理格局。在土壤治理上，聚焦農用地和建設用地的利用現狀，推進土壤狀況詳查，實行農用地分類管理，劃分耕地土壤類別。因地制宜，采取退耕還林、增施有機肥等措施實現受污染地塊再利用。建成農產品產地、園林綠化用地等專項監測網絡，基本形成全覆蓋的土壤生態環境監測系統。北京市深入開展土壤污染防治，使得土壤污染狀況得到好轉。北京未來的發展需按照《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》和京津冀協同發展規劃綱要中的定位要求，緊密聯合天津和河北，探索區域內合作發展新模式，推進京津冀協同建設大格局。

2019年6月，天津市生態環境局組織開展“2019夏季藍天使命行動”，專注做好高架源和重點行業污染管控以及揚塵防治等8個方面的18項工作，并配套實施重點排污企業和區域執法督查、監測預警等6個專項方案。通過全市上下齊心協力抓減排，市空氣質量狀況不斷好轉。天津市聚焦水環境問題，從污染減排和生態擴容兩大工作入手，實施“一河一策”精細化治理，做到水環境治理的精、準、狠。2022年，全市優良水質（Ⅰ～Ⅲ類）斷面比例58.3%，同比升高13.9個百分點，主要污染物年均濃度都有所下降[5]，人民群眾的碧水獲得感不斷增強。針對土壤問題，天津市強化土壤污染源監管，從保障農產品質量和人居環境安全兩手發力，堅持“預防為主、保護優先、分類管理、風險管控”的原則，既對土壤污染狀況展開全面詳查，又對部分土壤污染開展重點防治，使得土壤污染防治工作取得扎實成效，天津市凈土保衛戰穩步推進。根據天津市在京津冀規劃中的定位，天津未來的發展需要面向京津冀戰略需求，找準自身優勢，不斷壯大本身的支柱產業，統籌兼顧經濟社會發展與環境保護之間的關系，從全局出發，落實各類污染的重點防治和綜合治理，把天津逐步打造成環境宜居的現代化美麗城市。

（二）以河北省為代表的省域生態治理

河北省圍繞落實“1+18”方案，主要從冬季清潔取暖、工業污染防治等方面應對大氣污染防治工作。開啟夏季會戰、藍天保衛月和秋冬季大氣污染集中整治，開展重污染天氣綜合治理六大攻堅行動，使得大氣污染治理取得突破性進展，提前實現《藍天保衛戰三年行動方案》和“十三五”規劃目標確定的2020年目標 （55維克/立方米）。在水治理方面，河北省發布 《河北省水污染防治工作方案》，印發《河北省碧水保衛戰三年行動計劃（2018年—2020年）》，采取水污染治理、水生態修復和水資源保護“三水共治”的舉措，加大水污染防治力度，改善水環境質量，保障居民安全用水。河北省土地資源類型多樣，但后備土地資源不足，水土流失和土地污染嚴重。針對土壤保護的問題，河北省委、省政府堅決貫徹落實黨中央決策部署，通過實施耕地分類管理和劃分耕地土壤類別，全力保障耕地土壤安全，通過嚴格建設用地準入管理、深化土地污染源集中整治修復、堅決打擊土壤污染違法行為等扎實工作，土壤環境質量穩中趨好，全省土壤污染監管能力得到顯著提升。作為京津冀生態環境支撐區，河北省在生態環境治理方面成效顯著，為京津冀可持續發展提供重要保障。

（三）以雄安新區為代表的生態現代化零起點模式

雄安新區是創新、協調、綠色的現代化城市，要逐步打造成零碳智慧綠色能源體系的全球樣板。生態環境優良、資源環境承載能力較強是雄安新區高質量發展的前提，因而雄安新區不從傳統的修路架橋等方式開始建設，而是首選生態修復和生態治理。開啟白洋淀生態修復，遠景規劃白洋淀國家公園，在尊重自然與城市發展規律的前提下開發建設。在良好生態的基礎上，雄安新區走生態優先、綠色發展的建設道路，堅持科學合理布局新區結構。雄安新區的空間布局改變了傳統單中心的發展模式，而是利用5G網絡和大數據契機，布局區塊鏈，堅持去中心化和構建多中心的發展格局。雄安新區的建設發展不依靠土地政策，也不依賴資源消耗，而是堅持新發展理念，建設創新、協調、綠色的現代化城市。雄安新區以新發展理念開路，探索新發展理念之下現代化城市建設的新路徑。雄安新區以新戰略定位破局，著力構建京津冀協同建設的新格局。雄安新區采用新技術創新城市管理模式，以新發展思路立標，打造新時代雄安新區組團式發展新地標。雄安新區堅持生態優先、綠色發展，以新建設要求建制，引領制度創新改革新高地。雄安新區的“新”立足的是新發展理念，關注的是全球高端科技，滿足的是人民群眾對美好生活的需要，面向的是國家的戰略需求。雄安新區作為北京非首都功能疏解集中承載地，是京津冀世界級城市群的重要一極，這就明確雄安新區在京津冀協同建設中的戰略地位，雄安新區將探索京津冀生態文明建設協同發展新模式，服務于京津冀協同建設大局。

四、京津冀生態文明建設協同發展的實踐路徑

京津冀生態文明建設協同發展是重大國家戰略，協同發展才是京津冀的目標走向。加強生態文明建設協同發展的實際探索，在協同發展的大框架下解決各地的生態環境問題，可借助更新治理理念、多主體參與治理、創新生態治理方式以及體制機制保障等路徑選擇，為京津冀生態文明建設協同發展提供動力。

（一）更新治理理念

理念是行動的先導，新時代要有新理念。京津冀協同建設表面上是“行動”協同，更深層次上則是“理念”協同。雄安新區建設的新理念是先植綠修復后建城發展，京津冀堅持“兩山論”和整體性治理，是京津冀在協同發展上的新理念。

黨的十八大以來，我國經濟發展和生態文明建設都進入新時代，與經濟高質量發展階段相一致，我國生態文明建設邁入高水平保護階段。以習近平生態文明思想為指引，堅持“兩山論”理念。“兩山論”是指綠水青山就是金山銀山。破壞綠水青山最終會危及人類自身，守不住綠水青山也會失去金山銀山，因此要守得住綠水青山，并在一定條件下把綠水青山轉化為金山銀山，為了金山銀山破壞綠水青山就是沒有正確認識到自然生態與經濟發展之間的關系。新時代京津冀生態文明建設協同發展要貫徹落實新發展理念，堅持綠色發展，以習近平生態文明思想的“兩山論”為抓手，正確處理好京津冀地區的經濟高質量發展與生態環境高水平保護之間的關系。

京津冀三地都有大氣污染、水污染和土壤污染的困擾，近幾年的生態治理取得一定成效。在此基礎上，應突出京津冀生態修復和環境治理的統一性與整體性，堅持整體性治理。英國學者希克斯指出，整體性治理是從治理導向、治理手段和治理機制出發，政府對治理的內容進行協調與整合，從而使治理從部分走向整體的治理模式。從京津冀生態治理的實踐可看出三地各自治理的力度大于協同治理的力度，一系列協同治理的文件政策并沒有完全落實。京津冀生態協同發展的真正實現應該是生態環境的整體改善，而不是局部趨好。京津冀大氣污染的整體性和水的流動性決定著京津冀生態文明建設協同發展必須從整體入手，要突破行政區劃界限，打破各地區“一畝三分地”的固化思維模式，堅持整體性生態治理，協調京津冀政府機構和各部門的整體性運作，秉持人類命運共同體理念，打造京津冀區域生態命運共同體，實現三地生態文明建設協同發展的整體改善。

（二）多主體參與治理

生態治理是涉及眾多方面、治理過程也非常復雜的系統性大工程。實現京津冀生態文明建設協同發展，理念上需要堅持“兩山論”和整體性治理思想，行動上更需要治理的多主體共同參與。京津冀生態治理要秉持整體性治理理念，實行“黨委領導、政府主導、企業主體、公眾參與”[6]的生態治理體系。

京津冀生態文明建設協同發展必須堅持中國共產黨的集中統一領導。按照中央頂層設計部署，京津冀生態文明建設協同發展要發揮政府的主導作用，強化環境保護等硬性指標約束，完善生態懲罰與補償機制 ；鼓勵節能新技術的運用，扶持綠色生態產業發展。市場經濟模式下僅靠市場配置資源有其局限性，區域間生態環境破壞，很大程度上也是市場主體之間競爭的結果。因此，在京津冀生態文明建設協同發展工作中，要堅持政府主導，采取科學的宏觀調控手段，形成綜合的生態治理方式。企業作為生態治理的主體，應該承擔社會生態責任，要充分發揮活躍市場的作用，利用供求、價格、競爭三大機制推進資源配置市場化，協調好市場與政府的關系。

為保證京津冀生態文明建設協同發展的成效，既需要政府自上而下的推動，也需要公眾自下而上的參與。相關的調查研究表明，公眾對生態治理的感知、態度和行為意向等對他們參與生態文明建設具有十分重要的意義。因此，需要充分調動公眾參與京津冀生態文明建設協同發展的力量，積極開展生態文明建設領域的專家人才講座的活動，傳遞生態治理的原因、現狀和緊迫性，講述生態危機的成因、演變和危害，力求公眾從不知到略知，再到熟知，自主提高生態環境保護意識。同時，公眾的環保意識要與生態文明建設實踐相結合，組織公眾參與到京津冀生態文明建設協同發展的創新驅動戰略中，實現公眾參與生態治理從被動到主動，從自發到自覺的轉變。鼓勵公眾在京津冀官網留言專區為京津冀地區生態文明建設建言獻策，有效對接群眾最關心的生態環境問題，進而做到精準解決問題。公民還要勇于使用自己的監督權，對政府及其工作人員在京津冀生態治理和環境整治的行動進行監督，政府及其工作人員應自覺接受公眾監督（見圖? 1）。

（三）創新生態治理方式

京津冀生態文明建設協同發展的治理方式關乎京津冀生態文明建設協同發展成效，京津冀生態文明建設協同發展要革新治理方式，堅持依法治理、源頭治理和協同治理。

首先，堅持京津冀生態文明建設協同發展依法治理，法治是京津冀生態文明建設協同發展的重要依托。“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”[7]，生態治理的可靠保障就是制度和法治，要強化制度設計，運用法治思維和法治方式治理生態。習近平生態文明思想的法治原則從宏觀層面為京津冀生態文明建設協同發展指明方向，是京津冀三地生態文明建設最根本的法治遵循。另外，京津冀三地在具體的生態文明建設方面已達成諸多共識，并簽署眾多具有法律效力的規劃和協議，這些規劃和協議就是京津冀依法治理生態的重要來源。其次，堅持京津冀生態文明建設協同發展源頭治理。一方面，北京市和天津市要按照“綠色發展、循環發展和低碳發展”的理念建立綠色循環低碳產業體系，河北省要轉變經濟發展方式，改造和升級原有的傳統產業，促進經濟的高質量發展與生態治理的良性循環。另一方面，在京津冀地區具體的治理過程中，結合新技術，采取網格化治理方式，抓住大數據時代的契機，利用“大數據+生態治理”新模式。大數據的“大”不是純粹量的大，關鍵在于全，大數據有相對于小數據的全數據的存在。“大數據+生態治理”新方式能夠為京津冀生態治理在源頭上提供全面的治理數據和監測信息。最后，堅持京津冀生態文明建設協同治理。借鑒雄安新區在建設過程中利用5G以及布局區塊鏈的做法，在京津冀生態文明建設協同發展中，堅持去中心化，明確京津冀區域生態治理的目標和任務，打破傳統行政區域的塊狀分割，堅持協同治理，抓重點，抓主要矛盾，治理之處就是所需治理之處，采取不規定某一中心鋪開化的治理方式，朝京津冀生態文明建設協同發展方向發展。

（四）體制機制保障

京津冀生態文明建設協同發展中長期存在的問題，一定程度上與我國生態治理的體制機制不健全有關。生態治理的體制機制建設能為京津冀生態文明建設協同發展提供保障，京津冀的生態治理機制主要包括協商機制、監督機制、考核機制等。

由于京津冀區域包含多個城市，區域性生態治理的調度和難度較大，因此，可以根據京津冀生態環境本身的特點，以委員會的形式實現生態治理的網狀延伸，結合京津冀生態文明建設協同發展從中央到地方的垂直化治理方式，以起到對京津冀生態文明建設協同發展相互補充、相互促進的作用。選擇京津冀地區的政府代表、企業代表、專家代表和公民代表組成臨時跨區域的生態文明建設委員會，委員會由中央政府發起成立，并賦予委員會協商和監督的職能，定期組織召開委員會議，在會議中具體協商京津冀地區在生態文明建設協同發展過程中的難題或交流治理經驗，或是對下一步治理措施進行協商，把我國社會主義國家的協商民主充分運用在京津冀生態文明建設協同發展的問題中。每一次的會議內容都提前上報黨中央，征得黨中央批復。委員會的監督權利和公眾的監督確保建立起多層次的監督機制，充分發揮監督的作用。京津冀地區有著不同的功能區定位，且三地的經濟發展水平和生態治理的側重點各不相同，因此要在中央的頂層設計下，結合地方的具體實際，實行共同但又有區別的考核方式，把有關生態治理的生態文明建設指標納入經濟社會考核評價體系中，突出生態環境保護的約束力作用。實踐表明，生態治理能否取得實效，關鍵在于領導干部，因此要健全領導干部的責任追究制度，提高領導干部生態治理不作為或亂作為的違法違規成本，堅持短期、中期、長期甚至是終身考核的問責制，嚴格考核領導干部，強化制度的約束作用。

參考文獻：

[1]習近平在全國生態環境保護大會上強調：全面推進美麗中國建設加快推進人與自然和諧共生的現代化[N].人民日報，2023-07-19（1）.

[2]田翠琴，趙乃詩，趙志林.京津冀環境保護歷史、現狀和對策[M].北京：北京時代華文書局，2018：100.

[3]世界環境與發展委員會.我們共同的未來[M].王之佳，等譯.長春：吉林人民出版社，1997：52.

[4]中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017：99.

[5]天津市生態環境局.2022年天津市生態環境狀況公報[EB/OL].（2023-06-05）[2024-02-12].https：//sthj.tj.gov.cn/YWGZ7406/HJZL9827/HJZKGB866/TJSLNHJZKGB6653/202306W020230605439355213962.pdf.

[6]習近平.論堅持人與自然和諧共生[M].北京：中央文獻出版社，2022：7.

[7]習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：363.

責任編輯：祁欣欣