基于三維分析框架的我國中醫藥應急管理政策文本分析Δ

鮮國煒 ，趙航 ，宮云娜 ，何文鳳 ，張曉林 ，馬春曉 ，張晶 ，馬勇 #（.山東第二醫科大學管理學院，山東 濰坊 6053；.重慶醫科大學公共衛生學院，重慶 40006）

2016年《中醫藥法》的頒布和實施，為我國中醫藥發展提供了法律制度的保障，我國中醫藥事業邁向新的時代[1]。與此同時，突發公共衛生事件的頻發對我國中醫藥應急管理提出了新的挑戰和要求。中醫藥應急管理是指中醫藥參與傳染病防治和突發公共衛生事件應急處置的相關管理活動，對維護人民群眾的健康和生命安全具有重要意義[2]。然而，由于受到相關政策不完善、資金投入不足、專業人才匱乏、缺乏技術創新支撐等諸多方面的影響，我國中醫藥應急管理發展還較為薄弱[3]。

回顧既往研究發現，諸多學者多聚焦于中醫藥產業發展與政策[4]、健康服務[5]、傳承創新[6]等視角，鮮有中醫藥應急管理的政策內容。中醫藥應急管理政策通過政策工具的運用，建立規范管理、監督評估、資源整合、信息共享、風險防控等機制，提高中醫藥應急管理的水平和能力，保障公眾健康安全，促進中醫藥事業的高質量發展，具有重要的理論價值和實踐意義。基于此，本文從政策工具的視角對我國中醫藥應急管理政策進行全面分析，梳理我國中醫藥應急管理政策體系建設中政策工具的使用情況和結構特征，構建基于政策工具、利益相關者和政策力度的三維分析框架，以期為中醫藥融入公共衛生應急管理體系提供決策參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本文以北大法寶數據庫為主要來源，國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局等官方網站為補充，以“中醫藥”“應急”等為關鍵詞，檢索相關政策文本。由于《中醫藥法》實施的時間較短，地方相關政策文本尚不成熟，加之各地方的中醫藥發展水平差異較大，因此本文僅檢索中央層面的政策文本。本文政策文本的納入標準包括——（1）關聯性：選取的政策文本內容與中醫藥應急管理密切相關；（2）權威性：選取中央層面公開發布的現行有效的有關中醫藥應急管理的政策文本；（3）規范性：選取的政策文本符合規范性文件的要求，主要選取行政法規與部門規章；（4）時效性：選取時間為2016－2023年；（5）代表性：通過閱讀具體的政策文本，排除代表性較差的政策文本。本文最終納入24份政策文本（限于篇幅表1僅顯示部分政策文本信息）。

表1 2016－2023年中央層面發布的中醫藥應急管理政策文本的基本信息（示例）

1.2 研究方法

本文基于政策工具、利益相關者和政策力度維度，運用Nvivo11分析軟件，對納入研究范圍的政策文本進行內容分析與編碼，按照不可細分原則，最終得到413個政策編碼。在編碼結果的基礎上，運用Nvivo11分析軟件和Excel 2016軟件進行編碼歸類整理和頻數統計分析，最終構成基于內容分析的我國中醫藥應急管理政策文本的三維分析框架。

1.3 分析框架

近年來，公共政策的文本分析趨于多維化與交叉化，單維度的分析框架較難適應我國現實政策環境機制的復雜性與多主體的利益雜糅[7]。有研究表明，政策目標、政策工具、政策力度三維分析框架能有效地測量政策的協同度[8]；且在中醫藥政策研究領域，現有研究多局限于政策工具維度[9]。政策的利益相關者是實現政策目標的重要影響因素，政策力度是展現其效力與權威性的重要指標。基于此，本文借鑒已有研究的政策分析方法，從政策工具（X維度）、利益相關者（Y維度）和政策力度（Z維度）三個維度出發，構建了基于內容分析的我國中醫藥應急管理政策文本的三維分析框架（圖1）。

圖1 我國中醫藥應急管理政策文本的三維分析框架

1.3.1X維度

本文根據政策工具的作用差異，運用Rothwell和Zegveld的分類方法，將政策工具劃分為供給型、需求型和環境型3類。在政策文本分析中，該方法具有廣泛的應用[10]和較高的認可度[11]。供給型政策工具主要表現為從供給層直接推動我國中醫藥應急管理，包括設施建設、人才支持、衛生服務、科技支持、資金投入、信息服務等；需求型政策工具主要表現為從需求層拉動我國中醫藥應急管理，包括合作交流、醫保支付、物資保障、服務推廣、示范試點等；環境型政策工具是指為促進我國中醫藥應急管理高質量發展提供支持性環境，包括發展規劃、體制機制、法規管制、宣傳引導、監督監測、評估評價等。

1.3.2Y維度

政策制定的目的是實現公共利益的最大化，而利益相關者是促進政策目標實現的重要一環。自20世紀60年代開始，利益相關者理論在西方逐漸發展和完善，到20世紀90年代被廣泛應用于衛生領域[12]。利益相關者理論是兼顧利益相關者的既得利益而進行的管理活動。本文根據我國中醫藥應急管理的特點與要求，將利益相關者具體劃分為政府部門、醫療機構、醫務人員、居民[13]。

1.3.3Z維度

政策力度是體現政策效果與影響力的重要指標，由發布政策的部門級別、部門數量以及政策類型所決定。由于我國中醫藥應急管理政策的類型主要是以相關通知和意見為主，按照政策類型難以區分政策文本的政策力度差異。本文借鑒彭紀生等[14]、石敏等[15]的研究方法，根據發文部門的級別和聯合發文部門數量進行政策力度劃分，具體劃分標準如下：全國人大或人大常委會發文賦值為5分；中共中央辦公廳和國務院辦公廳發文賦值為4分；3個部委及以上聯合發文賦值為3分；2個部委聯合發文賦值為2分；各部委單獨發文賦值為1分。發文機構級別越高，聯合發文的機構部門數量越多，則賦值越高，其政策力度越強。

2 結果

2.1 基于政策工具維度的分析

如表2所示，中醫藥應急管理政策綜合運用了供給型、需求型、環境型3種政策工具，納入分析的政策文本編碼共計261條。但在政策工具的使用頻率上存在差異：政策工具使用頻次從高到低依次為環境型、供給型、需求型，占比分別為46.74%、31.80%、21.46%，這與我國公立醫院高質量發展政策文本的研究結果部分相似[16]。此外，各項政策工具的內部具體政策工具的使用也各有偏重。

表2 政策工具維度頻次分布情況（n＝261）

2.2 基于利益相關者維度的分析

從利益相關者維度分析，納入分析的政策文本編碼共計128條，頻次從高到低依次為醫療機構、政府部門、醫務人員和居民，分別占比為40.63%（52/128）、31.25%（40/128）、14.84%（19/128）、13.28%（17/128）。總體來看，在利益相關者維度中，我國中醫藥應急管理政策對各方利益相關者的關注力度缺乏均衡性，不利于促進各方利益相關者形成政策合力，實現公共利益的最大化[17]。

2.3 基于政策力度維度的分析

如表3所示，政策力度得分為1、2分的政策文本最多，其次是得分為3、4分的政策文本，僅有1份政策得分為5分。從政策文本的時間分布觀之，2016－2023年我國中醫藥應急管理政策效力的變化趨勢可分為兩個時間段：2016－2017年是起步階段；2018－2023年是穩定發展階段。總體上，2016－2023年的中醫藥應急管理政策的效力整體呈現增長態勢，這與政府層面對于中醫藥傳承創新的重視程度提高、中醫藥政策文本數量增加有關，也與我國疫情時期中醫藥參與應對的演進周期相關。

表3 2016－2023年政策力度得分與頻數分布

2.4 基于三個維度的交叉分析

如圖2所示，以利益相關者為橫坐標，政策工具和政策力度為縱坐標進行交叉分析。在醫療機構利益相關者維度下，供給型（43/110，39.09%）和環境型（46/110，41.82%）政策工具占比較高，需求型（21/110，19.09%）政策工具占比較低；在政府部門利益相關者維度下，環境型（55/94，58.51%）政策工具占比最高，供給型（15/94，15.96%）與需求型（24/94，25.53%）政策工具次之；在醫務人員利益相關者維度下，供給型（20/37，54.05%）政策工具占比最大，其次是環境型（12/37，32.43%）政策工具，需求型（5/37，13.51%）政策工具占比最小；在居民利益相關者維度下，供給型、需求型、環境型政策工具頻數較小且均較為均衡。政策力度在利益相關者維度上的差異較為顯著，其中居民維度的政策力度最低，為1.7；醫務人員的政策力度最高，為2.4。

圖2 以利益相關者為橫坐標的三維分析

如圖3所示，以政策工具為橫坐標，利益相關者和政策力度為縱坐標進行交叉分析。在供給型政策工具維度下，醫療機構（33/54，61.11%）利益相關者占比最高，居民（2/54，3.70%）占比最低；在需求型政策工具維度下，醫療機構（15/35，42.86%）利益相關者占據主導地位，政府部門、醫務人員和居民相對較為均衡；在環境型政策工具維度下，政府部門（20/39，51.28%）利益相關者占比最大，醫療機構（4/39，10.26%）占比最小。政策力度在政策工具維度上的差異亦較為顯著，其中供給型政策工具的政策力度最低，為2.1；環境型政策工具的政策力度高達2.9，二者差距較大。

圖3 以政策工具為橫坐標的三維分析

3 討論與建議

3.1 相關政策工具的使用有待優化

本研究結果顯示，在政策工具維度的使用方面，環境型政策工具的使用頻數高于供給型和需求型政策工具，在醫療機構、政府部門、體制機制和發展規劃中尤為突出。面對我國中醫藥應急管理相關政策不完善、資金投入不足、專業人才匱乏、缺乏技術創新支撐等問題，我國中醫藥應急管理政策供給型政策工具使用略有欠缺。基于此，政策制定部門應優化政策工具組合，提高各政策工具之間的互補性和協同性。具體而言，一方面要調節政策工具的整體構建，逐步提高供給型政策工具的使用比例。另一方面要解決政策工具中部分子工具過溢或缺失的問題，優化政策工具內部結構。在需求型政策工具中，進一步推廣中醫藥應急管理示范項目，總結發展范式與成功經驗，量化預期收益和成果，切實增強發展中醫藥應急管理政策的動力。在供給型政策工具中，要加強信息服務的使用力度，將信息服務滲透到中醫藥應急管理的各個環節。在環境型政策工具中，要充分使用宣傳引導政策工具，理順各方利益主體關系，結合多種宣傳方式，為我國中醫藥應急管理政策的實施推行提供良好的支持環境。

3.2 利益相關者的協同性仍需增強

從利益相關者維度看，我國中醫藥應急管理政策對醫療機構和政府部門的關注較多，而對醫務人員和居民的關注較為不足。一方面居民個體作為中醫藥應急管理政策的最直接受益者，對其立場的關注缺失不利于居民個體政策獲得感的形成與發展；另一方面在中醫藥應急管理過程中，醫務人員作為一線工作人員，需要得到政策上的鼓勵與扶持，對其立場的關注缺失無疑會降低其工作積極性和工作效率，影響相關政策的施行與推廣。

由于中醫藥應急管理政策涉及多方利益主體，不同的利益相關者的作用不盡相同，因此需要統籌兼顧各方利益，協調各利益相關者的行為，以形成中醫藥應急管理政策合力。一方面，在保證利益格局協調的基礎上，政策制定部門應適當平衡對醫療機構和政府部門的關注程度，加快中醫藥應急管理政策改革步伐，創新中西醫協同救治醫療模式，努力實現中西醫優勢互補，提升中西醫聯合救治能力；另一方面，要加強對醫務人員和居民個體的關注力度，調整相關醫務人員的激勵機制，加強中醫藥與公共衛生相結合的人才隊伍建設。同時關注居民個體的實際健康需求，切實解決居民個體的實際問題與困難，在“以人為本”的原則下保證政策的穩定性和持續性。

3.3 相關政策的頂層設計亟須完善

我國中醫藥應急管理政策的政策力度整體呈現偏弱的態勢。但從發展趨勢上看，2016－2023年我國中醫藥應急管理政策的效力整體呈現正增長的趨勢，表明我國中醫藥政策前景持續向好。仍需注意的是，與各利益相關者匹配的政策工具在政策力度上存在明顯的差異，居民維度的政策力度較低，為1.7，醫務人員的政策力度卻高達2.4；供給型政策工具的政策力度較低，為2.1，環境型政策工具的政策力度卻高達2.9。換言之，實踐中存在政策工具、利益相關者和政策力度不匹配的問題。究其原因，主要是當前的中醫藥應急管理政策缺乏政策頂層設計和長期系統規劃，以及各發文部門間缺少協同聯動造成的。

因此，政策制定部門應提高發布政策部門的級別、增加發布政策部門數量以及完善政策的具體類型，增加中醫藥應急管理政策的影響力和作用力。與此同時，在追求政策工具使用均衡性的基礎上，要更加注重提高政策的針對性和精準性。政策的精準性是政策有效執行的前提。所謂“精準”，可以細分為“精細”與“準確”。“精細”偏重通過過程的持續優化來提高整體效果；“準確”更著眼于結果，在把握正確方向的基礎上，達到預期的政策目標。在政策制訂過程中，需要始終圍繞政策方針的目標任務，緊盯突出問題，把握關鍵環節，強化調查研究的重要性，充分了解目標群體的政策需求；在此基礎上科學確定政策目標，提出具有針對性的政策措施。

4 結語

未來，有關部門應當在《“健康中國 2030”規劃綱要》《“十四五”中醫藥發展規劃》等總體方針和行動方案的指引下，梳理分析現有的中醫藥應急管理政策，進一步發展和完善中醫藥應急管理政策體系的頂層構建與設計，統籌兼顧各方利益主體的利益關系，解決中醫藥應急管理政策體系中的政策工具、利益相關者和政策力度不匹配的問題，加強政府部門之間的合作溝通，消除掣肘中醫藥應急管理政策實施推廣的壁壘，提高政策效力的靶向精準度，促使我國中醫藥應急管理政策取得高質量的政策效果和目標。