黨內法規法典化的可行性探討

〔摘要〕中國共產黨雖然已經建立了比較完善的黨內法規體系，但仍然面臨單行黨內法規體量龐大、規范“碎片化”、規則之間不一致等體系化困境。黨內法規法典化是健全全面從嚴治黨體系的基礎性工程，是破解黨內法規體系化建設困境的必由之路，是促進黨內法規立規科學化的必然要求?？茖W的政治決策為黨內法規法典化奠定了政治基礎，體量豐富的黨內法規規范為黨內法規法典化奠定了規范基礎，守正創新的管黨治黨經驗為黨內法規法典化奠定了實踐基礎，豐富的黨內法規專業人才為黨內法規法典化奠定了智識基礎，國家法律法典化為黨內法規法典化提供了重要經驗。體系型法典和匯編型法典構成了黨內法規法典化的兩種基本模式。當下，黨的組織法規和黨的監督保障法規宜采用體系型法典的編纂模式，黨的領導法規、黨的自身建設法規選擇匯編型法典的模式更為合適。

〔關鍵詞〕黨內法規，體系化，法典化，模式選擇

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）02-0028-08

黨依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨、全面從嚴治黨。截至2021年，中國共產黨已經建立起“比較完善”的黨內法規體系，隨之而來的是如何將黨內法規體系從“比較完善”推進到“完善”，甚至“更加完善”的層次。法典化無疑是實現黨內法規體系“更加完善”的理想方案，這是因為法典不僅可以把規范制度以比較完整的形式固定下來，也是規范制度發展過程的高級階段，更是一種規范制度的高級存在形式〔1〕9。當前，黨內法規法典化已不再是一個理論命題，正在走向現實場景。2023年4月，《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023-2027年）》（以下簡稱《規劃綱要》）在“完善黨的組織法規制度”部分明確提出了“探索推進黨的組織法規制度法典化”〔2〕的重要命題。

近年來，得益于黨和國家對黨內法規制度建設的高度重視，以及學者們的研究闡釋，同時也受到民法典、行政法典、環境法典等部門法法典化研究的鼓舞，學者們開始思考黨內法規法典化的問題，并就黨內法規法典化的重大意義〔3〕、適度性法典編纂的方向與思路〔4〕、體例結構的設計〔5〕等問題進行了探討。與此同時，也有學者認為當前黨內法規法典化的時機還不成熟，黨內法規法典化這一命題還缺乏法理基礎和實踐依據〔6〕。

結合上述論爭，本文擬就黨內法規法典化的時機問題——黨內法規法典化的必要性與編纂條件是否具備進行探討，并就黨內法規法典化的模式選擇問題進行辨析，以期為未來的黨內法規法典化工作提供理論支撐。

一、黨內法規法典化的必要性

編纂黨內法規法典是黨內法規制定的重要形式，而黨內法規法典的編纂首先需要對編纂的時機進行整體考量。黨內法規法典編纂的時機主要包括黨內法規法典編纂的重大意義和編纂的基礎條件是否具備兩個方面。而就黨內法規法典編纂的重大意義而言，編纂黨內法規法典對于系統提升黨內法規的體系化水平、提高依規治黨成效等具有重大意義。

（一）黨內法規法典化是健全全面從嚴治黨體系的基礎性工程

新征程上堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰要求更加完善的全面從嚴治黨體系，健全全面從嚴治黨體系的基礎性工程在于黨內法規制度建設，這就對黨內法規制度建設提出了更高的發展要求。從這個意義上說，黨內法規法典化能夠為全面從嚴治黨提供一個更加完善的制度空間。當前，黨內法規制度建設同全面從嚴治黨體系建設還有一些不適應的地方，主要表現在黨內法規立規的“碎片化”、黨內法規規范自身存在語言表述模糊等缺陷，這就容易造成在執紀問責中，執規執紀主體擁有較大的自由裁量權，由此必然會出現黨內法規規范被濫用的可能。紀檢監察機關是健全全面從嚴治黨體系的重要力量，倘若對執規執紀的裁量權不加以規制，就難免影響全面從嚴治黨體系基礎性工程的建設。然而，想要完全取消執規執紀主體的自由裁量權是不現實的，也是不可能的，這是因為任何一句“黨言黨語”都可能存在多種含義，這就意味著任何一條具體的黨內法規規范都可能存在多種解釋〔7〕，因此，執規執紀的主體擁有較大的自由裁量權就不可避免。申言之，黨內法規的語言屬于中國特色的“黨言黨語”，并不像“法言法語”那樣精準，在黨內法規規范中存在大量的模糊性，如“有關部門”“有關主體”“形勢發展”“重大影響”等。對待這樣的模糊性表述，執規執紀主體在實踐中都需要進行自由裁量。顯然，這些問題是難以通過單項制定黨內法規改變的，而黨內法規法典化則具有整理功能、革新功能、統一功能〔8〕26-51?；诖?，既然無法根除這種現象，那就不如把執規執紀的裁量空間限制在一定的合理范圍內。比較合理的解決方法是通過黨內法規法典的編纂，統合執規執紀的基本原則，即把對執規執紀主體自由裁量權的控制納入制度原則之中，將分散在各黨內法規文本的制度原則和制度理念——比例原則、合理性原則、合法性原則、公平公正公開等原則——進行有機整合與提煉，從而達到規制執規執紀主體自由裁量空間的目的。從這個意義上說，打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰就必須健全全面從嚴治黨體系，嚴管紀檢監察鐵軍，規范紀檢監察機關執紀問責的自由裁量權。如果我們能夠順應全面從嚴治黨體系建設的制度需求，適時將黨內法規法典化，就可以在一定程度上解決黨內法規制度建設同全面從嚴治黨體系建設不適應的問題。

（二）黨內法規法典化是破解黨內法規體系化建設困境的必由之路

當前，黨內法規體系化建設還面臨多重困境，主要表現在黨內法規的體量過于龐大、黨內法規規范存在“碎片化”問題以及黨內法規同內外部規范存在規則不銜接不協調等方面。這些困境雖然可以通過制定和修改、解釋單行黨內法規等路徑予以完善，但仍然會面臨“治標不治本”的問題，比較理想的解決方案還是仰賴法典化的路徑，通過法典化整體謀劃系統推進黨內法規體系化邁向更高發展水平。

其一，法典化可以化解黨內法規體系過于龐大的問題。黨內法規數量龐大是當前黨內法規體系的鮮明特征，也是黨內法規體系復雜化的外在表現。之所以出現黨內法規體系過于龐大的問題，是因為在早期黨內法規發展的主要矛盾是滿足數量上的供給需求，黨規立規主體想要在短時間內迅速出臺管黨治黨所需的黨內法規，實現黨的領導和黨的建設有規可依和于規有據，比較理想的方式就是盡可能地制定單行黨內法規。隨著依規治黨實踐的縱深推進，黨規立規主體也不斷加大了黨內法規和規范性文件的制度供給，使得黨內法規數量龐大的現象愈加明顯。黨內法規法典化強調邏輯自洽，體系嚴謹，借助法典的整理、更新和統一功能可以有效整合黨內法規的各項制度和規范。由此，體系龐大的問題可以借助黨內法規法典化這一系統性立規工作進行化解。

其二，法典化可以化解黨內法規規范的“碎片化”問題。規范的“碎片化”問題由來已久，不僅出現在法律體系中，黨內法規體系也難逃“碎片化”影響，“碎片化”成為黨內法規體系結構性缺陷的顯性特征。黨內法規的“碎片化”是指黨內法規的同一規定零星分散到不同的黨內法規制度中，難以形成體系的狀態。由于當前的黨內法規在立規時堅持以問題為導向的立規思路，在宏觀層面缺乏體系化、法典化的設計，當出現新問題時，各級立規主體分別立規應對，從而使得相似的規范內容零星分散在不同層級的黨內法規中，甚至是各種規范性文件也有涉及，使得黨內法規總體的體系化程度不高。可喜的是，黨內法規法典化這一新的立規模式能夠從立規技術上促進黨內法規制定的科學化，實現對黨內法規規范的系統性重塑。黨內法規法典化是將一定的邏輯主線貫穿法典編纂始終，根據這一邏輯主線設計出的黨內法規法典框架體系能形成嚴謹、清晰的規范集群，使同一制度的眾多分散性規范能夠被法典有效統合，進而化解黨內法規規范之間的分散、凌亂問題。

其三，法典化可以化解黨內法規與內外部規范之間的規則“打架”問題。從黨內法規內部的規則來看，作為體系型法典的最重要特征即在于法典的邏輯自洽、互不沖突〔9〕。從這個要求上說，黨內法規體系化、法典化的基本要求之一即在于黨內法規內部的規范協調統一。但實踐中黨內法規內部之間存在規則不一致的問題，這不僅會弱化黨規執行機關的權威，還會對追求法治體系的統一產生沖擊。此外，黨內法規的具體規則還同國家法律之間存在不銜接不協調的問題，這一問題在黨的監督保障法規同監察法規之間尤為明顯。當黨內法規內部規范和國家法律等外部規范之間的內容競合、不一致的情形越多時，黨規立規主體就越需要頻繁地“縫縫補補”來消除黨內法規內外部規范的沖突，這一“縫縫補補”的結果無疑又會增加黨內法規體系的體量。倘若逐一修訂完善與黨內法規規范不一致的其他規范，無疑會浪費巨大的人力、物力和財力。而法典化是一項系統性立規活動，是對黨內法規文本進行的一項系統整理工作，通過對黨內法規文本的整理、革新以及統一，能夠有效化解黨內法規內外部規范之間的不一致之處。此外，通過“提取公因式”等法典編纂技術方法的運用，使眾多同質性規范能夠被統合到一個邏輯嚴密的黨內法規法典中，能夠化解黨內法規同內部外部規范之間的沖突之處，實現黨內法規同內部外部規范之間的銜接協調，由此形成的黨內法規體系必然更加完善。

（三）黨內法規法典化是促進黨內法規立規科學化的必然要求

一方面，黨內法規法典化能夠促進黨規立規科學化，科學化意味著黨內法規法典的編纂是對現行有效黨內法規規范的科學整合——編纂的黨內法規法典應當是符合黨的領導和黨的建設的法典，體例結構安排合理，語言表達規范，內容完整協調。黨內法規法典化還可以促進黨內法規規范的科學化，如黨內法規語言表達含糊其辭、某些領域存在的黨內法規供給不足等問題，可以以黨內法規法典化為契機，消除這些制約黨內法規科學化發展的不良因素。法典化的基本要求即在于科學性、完備性、系統性。在法典的編纂過程中對黨內法規規范的語言技術進行再次處理，進而得出更加準確、符合黨內法規規范的中國特色的“黨言黨語”。此外，還可以在法典編纂的過程中對黨內法規的供給與需求兩側進行再次評估，進而得出供給與需求更加平衡、能夠滿足管黨治黨發展形勢需要的黨內法規規范。另一方面，黨內法規法典化還具有開放性。開放性意味著黨內法規法典編纂應當融合政治學、法學等相關交叉學科的研究成果，特別是針對監察法規同黨內法規的交叉，黨內法規法典的編纂需要科學整合監察法規中關于管黨治黨的相關規范。黨內法規法典化的開放性還應具有主動回應管黨治黨實踐的“品質”，除了包含上述提及的囊括法學、政治學等學科的知識外，還應當對黨內法規的非正式淵源——非規范形式的黨的紀律、優良傳統、工作慣例、方針、政策、決議等〔10〕具有包容性。

二、黨內法規法典化的現實基礎

經過百年來的發展積累，黨內法規體系的“四梁八柱”基本建成，黨內法規法典化的政治基礎、規范基礎、實踐基礎、智識基礎等均已具備，民法典的編纂也為黨內法規法典的編纂提供了重要經驗。黨內法規法典的編纂基礎已具備。

（一）科學的政治決策為黨內法規法典化奠定了政治基礎

探索推進黨內法規法典化是中國共產黨的一項重大立規主張，也是一項重大政治活動。黨內法規法典化的政治意義在于將現行有效的黨內法規進行整合和重新排列形成新的黨內法規規范秩序，以鞏固和強化黨的領導與黨的建設〔11〕?？v覽民法典的編纂歷程可知，法典編纂需要大量的資源投入，中國共產黨作為執政黨可以調動黨內法規法典化所需要的制度資源、人力和財力資源。面對如此重大的法典編纂工程，黨和國家在充分吸收人民意志的基礎上作出的重大政治決策毫無疑問是黨內法規法典化的首要前提，為黨內法規法典化的探索推進提供了政治基礎。

當前，黨中央高度重視黨內法規制度建設，就推進依規治黨、推動黨內法規制度體系邁向高質量發展作出了一系列重大政治決策，為探索推進黨內法規法典化提供了堅實的政治基礎。例如，黨中央先后出臺了三份中央黨內法規五年發展規劃、一份黨內法規制度建設意見，黨的政治報告更是多次關注黨內法規制度體系發展。2021年12月，習近平在全國黨內法規工作會議上作出重要指示，強調“要增強依規治黨的自覺性和堅定性，把牢政治方向，提高政治站位，扛起政治責任，緊緊圍繞黨和國家工作大局繼續推進黨內法規制度建設”〔12〕。這些政治決策內蘊著黨內法規制度體系未來的發展方向和要求，《規劃綱要》更是明確提出了探索推進黨的組織法規法典化的重大政治任務。上述黨內法規發展規劃和建設意見以及黨的政治報告的關注等表明了黨內法規法典化的政治基礎已經具備，推進黨內法規法典化勢在必行。

（二）體量豐富的黨內法規規范為黨內法規法典化奠定了規范基礎

黨內法規法典化并不是另起爐灶式地推翻現行的黨內法規，而是在黨內法規體系化的基礎上科學合理地整合、清理和補充現行黨內法規規范，進而形成一部邏輯嚴謹的體系化法典，將分散的黨內法規規范打造成內部關聯一致和外部銜接協調的有機整體。

經過百年的依規治黨實踐，一個體系結構比較合理、層級效力清晰的黨內法規體系基本形成。在黨的組織法規領域，黨內法規立規主體先后制定了地方委員會和中央委員會的工作條例、地方和基層組織的選舉工作條例、組織工作條例及黨的象征標志類條例，黨的組織法規體系初步建立。在黨的領導法規領域，黨內法規立規主體先后在黨領導農村、機構編制、法治建設、意識形態、社會治理、統一戰線等方面制定了多部工作條例，黨的領導法規體系日益完善。在黨的自身建設法規方面，黨內法規立規主體圍繞黨的“五大建設”先后制定了政治、思想、組織、作風和紀律建設方面的黨內法規，對規范黨的自身建設活動起到了重要作用。在黨的監督保障法規方面，制定了監督類黨規、考評類黨規和獎懲類黨規以及黨內法規的制定程序、備案審查、執行和解釋等多個領域的黨內法規，黨的監督保障法規體系建設比較完善。上述各領域黨內法規規范搭建了黨內法規體系的“四梁八柱”，為黨內法規法典化提供了堅實的規范基礎。除了黨內法規規范基礎外，黨內法規的非正式淵源、黨政機關聯合制發的規范性文件在某些基本價值理念、基本原則和具體的規范制度等方面也為黨內法規法典化進行了有益探索?；诖耍h內法規法典化并非是憑空出現的，而是在現有的黨內法規規范基礎上的整理與更新。上述體量豐富、數量繁多的規范資源為黨內法規法典化提供了重要養分。

（三）守正創新的管黨治黨經驗為黨內法規法典化奠定了實踐基礎

作為全面深化改革組成部分的黨和國家監督體制改革、黨內法規立規經驗以及豐富的執規執紀實踐經驗為黨內法規法典化提供了實踐基礎。首先，回顧百年來的權力監督體系發展歷程，可以看出紀檢監察體制改革始終同權力監督制約和腐敗治理這兩大目標如影相隨，特別是新時代以來紀檢監察體制改革組建的監察委員會同黨的紀律機關合署辦公等各種新舉措，對于進一步完善權力監督制約和腐敗治理具有重要的保障作用。紀檢監察體制改革的制度創新實踐需要依賴黨內法規的制度形式確認其合法性，守護改革成效，而這些制度實踐同樣為黨內法規法典化提供了改革經驗。其次，管黨治黨的堅實保障之一即在于有規可依，數以千計的黨內法規所積累的立規經驗為黨內法規法典化提供了技術支持。例如，《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）歷經三次修改，對比“黨內法規”概念在《制定條例》三次修改的變化，可以看出“黨內法規”的內涵和外延得到進一步充實完善，對黨內法規的性質、調整范圍及表現形式等基本范疇的定位更加契合黨內法規的功能價值，其背后是立規技術的提升，而源動力則是來自豐富的管黨治黨經驗。最后，執規執紀的實踐探索積累了豐富的管黨治黨經驗，同紀檢監察體制改革形成的經驗一樣都需要通過制度的形式進行固化。中央紀委國家監委在管黨治黨中數以萬計的審查調查實踐為黨內法規法典化提供了典型案例素材，例如，先后發布的三批執紀執法指導性案例對實踐中的定性量紀就具有指導意義，為黨內法規法典的編纂提供了豐富的實證數據。

（四）豐富的黨內法規專業人才為黨內法規法典化奠定了智識基礎

近年來，國內各大高校、黨校、研究院所紛紛成立黨內法規研究機構，為黨內法規制度發展提供了重要的科研平臺。截至2022年6月，設立黨內法規研究機構或學術團體的省份已有28個〔13〕，從黨內法規學科建設上看，國內共有26家高校、黨校以及社科院設立黨內法規學科或研究方向〔14〕，對黨內法規的效力、性質、調整范圍、黨規與國法的關系、備案審查、執行等主題展開了集中式討論，形成了一批原創性黨內法規理論研究成果，黨內法規研究的濃厚氛圍正在形成。一大批優秀黨內法規專家學者和優秀青年人才涌現，壯大了黨內法規研究隊伍，也為黨內法規法典化的探索提供了堅實的專業人才保障。

（五）國家法律法典化為黨內法規法典化提供了重要經驗

黨內法規制度作為中國特色管黨治黨的制度，決定了在黨內法規法典化的編纂中難以尋求域外的編纂經驗，但民法典的問世為黨內法規法典化提供了一定的經驗與思路。具體而言，民法典的編纂經驗主要體現為：一是在立法理念上，民法典堅持以人民為中心，以國情、民情和社情為法典化基礎，積極回應人民法治所需。黨內法規的法典編纂也應當堅持以黨情、國情和社情為基礎，堅持以人民為中心的立規理念，緊密地契合管黨治黨的形勢發展。二是法典編纂人員配備上，法典編纂要有經驗豐富的立法實務專家，還要有來自各領域的理論專家，在法典起草過程中形成強大智慧合力。因此，黨內法規法典化的起草過程也應采用這種多元主體合力、高效互動的“開門立規”機制，在立規力量上形成強大合力。三是在立規技術上，可以參考民法典的立法技術，通過“提取公因式”的方式，對黨內法規的一般性和通用性規范進行提取，從而對黨的領導和黨的建設活動形成有效統攝。四是法典與單行法的關系具有靈活性和開放性，民法典的編纂并非涵蓋所有現行有效的民事單行法，在民法典之外還存在《公司法》《保險法》等單行法律，這意味著法典的編纂并非是將現行所有的法律規范整合到法典中，二者的關系處理應當是具有靈活性和開放性的。黨內法規法典也并非是將現行有效的規范整合成一部或多部法典，在黨內法規法典和其他單行黨內法規的關系處理上也應當具有靈活性和開放性。此外，出于法典編纂難度的考慮，環境法典在體例結構的選擇上更傾向于“適度”型法典，這種法典模式的選擇為黨內法規法典化的模式選擇提供了新的思路。但需要注意的是，對民法典、環境法典等部門法典的經驗借鑒不是照搬照抄國家立法，而是要結合黨內法規的實際情況，總結國家立法中的可借鑒之處，為黨內法規法典的編纂提供參考。

三、黨內法規法典化的模式選擇

從實踐和理論上看，黨內法規法典化存在兩種模式可供選擇——匯編型法典和體系型法典。匯編型法典應用到黨內法規法典中就是將分散于單行黨內法規中的某些規范按照一定的體系進行排列整合為若干“編”。體系型法典的獨特優勢在于促進了規范體系的協調科學與邏輯縝密、保證了規范之間的融會貫通與安定，但是，體系性與安定性存在著緊張關系，需要在特定的環境下才能實現。例如，黨情國情社情變遷緩慢，黨內法規“動態化”發展所依賴的社會變遷速度總體保持穩定，也就是不會因為社會的變遷和復雜變化產生較大幅度的制度變動需求和利益沖突〔15〕。同時，體系型法典追求對新規則的創造或對舊規則的革舊從新〔16〕，這意味著體系型法典的編纂難度更高。匯編型法典的優勢在于簡便易行、具有開放性。與之相對應的則是匯編型法典具有體系性不足、難以化解規范的內部沖突等缺點。在此背景下，針對兩種法典模式的優缺點，黨內法規法典化的模式是選擇體系型法典的編纂思路，還是匯編型法典？抑或采用體系型法典和匯編型法典相結合的方式？從制度演進的角度來看，我國的法典編纂大多追求體系型法典模式，應用到黨內法規法典化中就是將黨內法規的具體規范和基本原則通過“提取公因式”的方式形成內外部和諧的黨內法規法典，這種模式要求黨內法規的發展變化具有一定的穩定性，而匯編型法典對黨內法規穩定性的要求遠低于體系型法典。當前，黨的領導和黨的建設活動圍繞黨和國家中心大局工作鋪開，全面深化改革進入深水區和攻堅期，迫切需要加強黨的領導和在深化改革過程中強化黨的建設活動。倘若從深化改革中的“變”來看，意味著匯編型法典能夠滿足因深化改革帶來的實踐問題和多元的制度需求。當然，在深化改革中也存在著“不變”的地方，例如，土地公有、人民當家作主的民主政治制度和堅持黨的領導等都屬于改革中的“不變”〔17〕。從這個意義上說，某些“不變”的制度在時間上會處于一種相對靜止或緩慢的發展狀態，安定性程度較高，深化改革中的一些“不變”的制度走體系型法典的道路將更加務實。分析至此可以得出，黨內法規法典編纂應當根據黨內法規四大板塊制度建設的實際情況選擇體系型法典和匯編型法典相結合的模式。

（一）黨的組織法規和監督保障法規的編纂宜采用體系型法典模式

在黨內法規體系中，黨的組織法規對應于“組織法”的范疇，主要解決的是黨的各級各類組織的設置、層級、職權職責等問題〔18〕663。一方面，黨的組織體系和黨的組織法規體系比較完備，穩定性強，不會產生較大的變動。從歷時性來看，黨的組織設置總體上保持穩定，自黨的十二大通過的黨章以來，黨的組織體系的主體部分主要由“中央—地方—基層”三級組織體系構成，同時十二大黨章將“黨的紀律檢查機關和黨組”分別各單列一章作為黨的組織體系的主體部分之外的補充，之后的歷次黨章修改在黨的組織體系的內容和結構上保持穩定。在此基礎上，立規主體先后針對中央與地方委員會、紀律檢查委員會、黨組、黨的工作機關、黨支部、黨和國家機關基層組織、國有企業基層組織、普通高等學?；鶎咏M織、農村基層組織等組織出臺了專門工作條例，為規范各級各類黨組織設置產生、職權職責等提供了組織法規保障。當前，除了街道社區等少數黨組織尚未有專門的工作條例，現有的組織法規基本涵蓋現存的黨組織，黨的組織法規體系比較完備。不管是從黨的組織體系還是黨的組織法規體系建設來看，黨的組織法規體系和黨的組織體系都具有高度穩定性，適應體系型法典編纂的條件——黨的組織體系和黨的組織法規體系在總體上保持穩定，其彰顯的價值也不會受到社會變遷帶來的較大沖擊。另一方面，黨的組織法規所規范和調整的范圍是黨組織的設置產生、職權職責等內容，并且無論在任何具體的場景下，這些調整的范圍都不會出現較大的改變，總體上保持穩定。倘若對黨的組織法規進行一次大規模的整理匯編，不僅損耗大量人力物力財力資源，最重要的是無法實現黨的組織法規體系的高質量發展。因此，從黨的組織體系的穩定性和黨的組織法規調整事項的穩定性上看，未來，針對黨的組織法規法典化的模式選擇可以采用體系型法典編纂模式，可以編纂一部《中國共產黨組織工作條例》①作為黨內法規法典的“分編”。

黨的監督保障法規在黨內法規體系中肩負著“制約與激勵”的使命，通過正向激勵和負向遏制為黨務關系主體傳導信號。在黨的監督保障法規領域采用體系型法典編纂的思路主要出于以下考慮：一是可以促進黨的監督保障法規同國家法律法規等規范的銜接協調。體系型法典能夠消除規范之間的矛盾沖突以保證其安定，實現黨的監督保障法規的外部規范的整合統一。黨的監督保障法規主要是通過正向激勵和反向約束來建立健全一套可以確保黨的決策部署能夠令行禁止的機制，離不開責任制〔18〕695-697。針對黨務關系主體的違規違紀違法行為必然會同國家法律法規發生關聯，并且，在實踐中，黨的監督保障法規同法律法規內容沖突打架出現的頻率遠高于其他幾個板塊的黨內法規。因此，在黨的監督保障法規領域開展體系型法典編纂能夠促進不同規范之間的協調一致，確保規范之間的邏輯自洽，避免出現黨內法規中的“黨言黨語”和國家法律中的“法言法語”及具體規范內容上的矛盾沖突。二是可以促進黨的監督保障法規實質理性的內部統一。實質理性在法典化的特定語境下是“法典對某些價值、理念、道德的追求”。三是從《規劃綱要》對黨的監督保障法規未來五年的部署來看，該領域的法規未來五年沒有明確要制定新的黨內法規，均是對已有黨內法規進行修訂完善。這意味著黨的監督保障法規不會產生較大的變動，具有一定的穩定性。因此，體系型法典編纂不僅可以促進黨的監督保障法規同其他規范的銜接協調、邏輯自洽、規范一致，還能促進黨的監督保障法規所追求的某些價值、理念等同黨內法規體系追求的價值、理念相統一。倘若采取匯編型法典編纂的模式，只是將黨的監督保障法規中的各個單行文本進行整理、排列而后匯編成典，并不必然將法典化所追求的實質理性進行內部統一。申言之，匯編型法典在匯編過程中會忽視價值的體系性，難以將法典的內在體系——價值的體系化進行整合，也就難免會出現價值沖突的問題〔19〕。根據現行黨章第39條和第46條第1款，黨的監督保障法規法典化必須緊緊圍繞維護黨的團結統一和保證黨的決策部署令行禁止的基本價值展開。

需要注意的是，黨的監督保障法規從字面意思上理解，可以分為黨的監督法規和黨的保障法規兩類，考慮到保密性和公開程度的問題，黨的監督法規適合體系型法典編纂的思路?？梢詫Ⅻh的監督法規進行整合，形成一部《中國共產黨監督工作條例》作為黨內法規法典的“分編”。然而，黨的保障法規根據對象的不同，又可以分為黨員保障法規、機關保障法規、制度保障法規等類型，其中，機關運行保障法規因涉密性較強，在實踐中對外公開的力度不及黨員保障和制度保障法規，不適合進行體系型編纂，對其采取匯編的模式可能更為務實。未來，可以考慮將黨內法規體系的“1+4”格局延伸至“1+5”格局，即將黨的監督保障法規分為黨的監督法規和黨的保障法規〔20〕，在此基礎上，制定《中國共產黨黨員工作條例》《中國共產黨制度建設工作條例》作為“分編”存在。

（二）黨的領導法規和自身建設法規的編纂更適合匯編型法典模式

黨的領導法規主要是規范和調整黨的領導關系及保障黨的領導活動，其出發點在于強化黨的領導。從黨的領導法規的適用場域看，根據黨領導一切的原則，黨的領導法規自然對黨和國家的一切工作都具有規范和調整的效力。根據目前出臺的黨的領導法規，其規范和調整的領域大體上包括農村、機構編制、法治建設、宣傳思想文化工作、社會治理、統戰工作、軍隊工作等領域，其中的一項重要工作即在于全面深化改革中堅持和完善黨的全面領導。根據重大改革于法有據的要求，在全面深化改革中必須運用法治思維、法治方式推進改革工作，然而，改革工作是在黨的領導下進行的，必然要在制度的軌道上推進。對此，完善黨領導改革工作的法規是完善黨的領導法規的必然要求。申言之，全面深化改革領域越深入、改革的強度越大，完善黨領導改革工作的法規需求就越強烈，但較之其他領域的黨的領導法規建設，黨領導改革工作的法規建設就比較滯后，亟待完善黨領導改革工作的法規〔18〕678-679。而黨的領導法規采用匯編型法典編纂模式能夠同黨的領導法規具有的開放性特征相契合，并且還可以應對因全面深化改革而引發的黨內法規制度的變動需求。此外，就黨內法規體系中四大板塊的黨內法規數量而言，黨的領導法規的數量占比最低，尤其是對人和事的涵攝不足。因此，在當前黨的領導法規的內部規范變動不居和外在數量上占比較低的情況下，黨的領導法規體系尚不健全，在這種條件下，實現黨的領導法規的體系性法典的編纂目標絕非一日之功，轉而選擇具有開放性和靈活性、能夠滿足黨的領導在法治軌道上運行的法治需求，以及為全面深化改革提供堅實的領導法規制度保障的匯編型法典模式更為務實。

黨的自身建設法規主要用來調整和規范黨的自身建設，主要分為政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設。但從黨的建設的總體布局發展史來看，黨的自身建設并非是靜態的，在民主革命時期，黨的建設主要包括思想、組織和作風三大建設，形成了黨的建設的“三位一體”格局〔21〕。1978年后，“制度建設”的重要性逐漸凸顯出來，黨的十六大報告正式將“制度建設”納入黨的建設總體布局，形成了“四位一體”的黨建格局；隨后黨的十七大將“反腐倡廉建設”納入其中，“五位一體”的黨建格局基本形成；黨的十八大沿用這一黨建格局并對五大建設的位置進行微調；黨的十九大將“政治與紀律”建設吸納進黨建格局，并將“制度建設”貫穿進“五大建設”，據此形成了新時代的黨建總體布局〔22〕。黨的建設總體布局發展史揭示了黨建布局具有一種開放性，形成的是“1+N+1”的黨建結構，其中的兩個“1”屬于“不變量”，即“政治建設與制度建設”不變，“N”屬于變量，即黨建的若干方面，當前主要有思想、組織、作風和紀律四大建設，未來的黨建布局范圍隨著對黨建規律的深刻認識也會發生改變〔18〕685。從這個意義上說，黨的自身建設法規也必然會隨著黨的建設范圍進行擴大和延伸，使得黨的自身建設法規同黨的建設同頻共振，因此，黨的自身建設法規采用匯編型法典模式在于黨的建設具有開放性，可以應對因黨的建設的發展而引發的黨的自身建設法規的變動。由此，黨的自身建設法規選擇匯編型的模式更為合適。

總而言之，黨內法規法典化是一項浩瀚而艱巨的工程。當前黨內法規體系建設的實踐表明，編纂出一部高質量的黨內法規法典具有必要性和可能性。在改革工作不斷深化、依規治黨縱深推進、管黨治黨不斷開創新局面的今天，黨內法規法典化將是形成完善的黨內法規體系的重大舉措，是全面從嚴治黨的必然要求，對中國特色社會主義法治體系建設具有重大意義。未來，一方面還需要進一步完善黨內法規體系的基本框架，有必要將黨的監督保障法規分解成黨的監督法規和黨的保障法規，進而為黨內法規法典的編纂提供更加充分扎實的基礎。另一方面，出于編纂難度的考慮，可以在現有黨內法規體系的劃分基礎上，在四大法規板塊之下，先進行“域法典”②編纂，類似于黨的組織法規中出臺的《中國共產黨組織工作條例》，那么，在黨的領導法規領域就可以先制定一部《中國共產黨領導工作條例》；黨的組織法規領域已經出臺了《中國共產黨組織工作條例》，未來需要對《中國共產黨組織工作條例》進一步完善，逐步向法典邁進；在黨的自身建設法規領域可以先制定一部《中國共產黨自身建設工作條例》；在黨的監督保障法規領域可以分別先制定《中國共產黨監督工作條例》和《中國共產黨保障工作條例》，前者包括考評類法規、監督類法規和獎懲類法規等內容，后者主要包括機關運行保障和黨內法規制定、解釋、清理、備案審查等制度方面的法規，進而為黨內法規法典編纂提供前期立規經驗。

注釋：

①需要說明的是，當前在黨的組織法規領域已經出臺了一部類似于法典的黨內法規——《中國共產黨組織工作條例》，未來針對黨的組織法規法典編纂可以考慮將《中國共產黨組織工作條例》作為黨的組織法規法典的基礎，在此基礎上進行一般性和通用性規則的提取，進一步豐富和完善該條例。當然，在名稱使用上，可以繼續使用《中國共產黨組織工作條例》。

②所謂“域法典”，就是指在黨的領導法規領域、黨的組織法規領域和黨的自身建設法規領域、黨的監督保障法規領域先行制定一部類似于法典的黨內法規，在這個階段可以不要求“域法典”具有體系型法典應當具有的基本品質，這樣做可以為今后黨內法規法典的編纂提供前期的立規經驗與立規評估，并且在編纂難度上較小，達到的體系化效果也比較顯著。

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責任編輯 陳 鵑

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“完善黨內法規制度體系研究”（23ZDA131），主持人王立峰；吉林大學研究生創新基金項目“中國共產黨組織法規法典編纂的基本理論問題研究”（2024CX025），主持人夏清明。

〔作者簡介〕王立峰（1976-），男，遼寧鞍山人，吉林大學行政學院教授、博士生導師，主要研究方向為黨內法規。

夏清明（1997-），男，河南信陽人，吉林大學行政學院博士生，主要研究方向為黨內法規。