20年來中國政府治理變遷及未來走向

〔摘要〕21世紀以來，中國政府在各領域進行了大量的探索與實踐，并取得巨大成績。回顧2003—2023年，可以發現中國的政府治理在各領域有所區別，體現了現代化的變遷趨勢。通過對國務院常務會議議題的文本分析，中國政府的治理變遷圍繞政治使命目標指導、政府治理節奏穩健、治道持續性與治術適應性并重的基本邏輯，呈現出從過渡模式改革到改革目標轉換、從制度體系調整到政治領導的強化、從重點領域改革到全面深化改革、從推動中等水平均衡發展到推進高質量發展、從融入國際環境到作出中國貢獻的演進特征。新時代下，在穩步發展基礎上保持重要改革任務的持續性，政府在權責調整的基礎上更加強調政府職能的履行，有為政府角色職責的進一步凸顯與優化，將成為中國政府治理變遷可預期的未來。

〔關鍵詞〕中國政府，治理變遷，國務院常務會議，行政議題，未來走向

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）02-0071-09

自2003年“兩會”至2023年“兩會”，中國政府經歷了20年的重要歷史。回顧這20年，在黨中央的領導下，中國政府的治理變遷不斷加速，中國各項事業全面進步。20年間，政府行政改革持續深入，政府發展持續由管制型向服務型變遷；社會事業發展迅速，持續的減貧工作取得巨大成效，社會保障體系自新世紀逐步建立，公共基礎設施的建設為世界所矚目；法律法規制度供給持續推進。20年間，中國持續推進制度創新與完善，加速了中國與世界的對接，推動了中國經濟社會文化全面走近世界中心。那么，中國政府如何實際推進政府治理，進而在短期內實現了經濟社會發展的目標，催化了巨變的產生？這些問題理應成為公共管理領域宏觀研究的焦點。本研究基于20年間國務院常務會議的文本分析，結合時代巨變，深度探討中國政府在治理方面如何促進和適應環境的變化，其治理變遷包含哪些基本邏輯和演進特征，最終預判自2023年起新的中央政府周期中，中國政府治理變遷的方向與重點。

一、20年來國務院常務會議基本議題分析

中央政府的基本議題決定著各級政府各個階段的施政要務，反映了不同時期經濟社會發展的工作任務與重要問題。每周召開一次的國務院常務會議，集中體現了中央政府的日常行政議題，是每一屆政府治理主旨、每一年度工作計劃的具體化、可操作化，將政府治理任務向各部委與地方政府布置下去。本文的研究通過Nvivo11 pro軟件對20年間794份國務院常務會議文本議題的內容進行分析，在所得出的1960個參考點編碼和進一步凝結的24個一級類目基礎上，最終形成包含“制度供給”“社會管理”“經濟管理”“政府管理”“安全應急”等五個二級類目的框架。其中，“政府管理”二級類目包括“政治任務執行”“政府工作計劃”“財稅體制改革”“政府權責調整”“監督審計評估”“行政獎勵工作”六個一級類目，“經濟調控”包括“農業生產工作”“第二產業指導”“服務產業管理”“產品市場管理”“宏觀經濟管理”“金融投資改革”六個一級類目，“社會事業”包括“教育文化改革”“衛生健康工作”“促進社會就業”“社會民生保障”“科技開發工作”“基礎設施建設”六個一級類目，“制度供給”包括“法律法規建設”和“規章制度建設”兩個一級類目，“安全應急”包括“生態安全管理”“生產安全管理”“能源安全管理”“應急事務管理”四個一級類目。在此類型學的實證分析基礎上，可以更加直觀和深刻地探討中央政府基本議題內容演進背后的治理變遷問題。

“變遷不僅來源于結構，也來源于具體的制度化模式。”〔1〕114政府治理的制度化模式涉及具體施政重點的歷史變遷，亦即政府議題的選擇與決策實施。通過對國務院常務會議公報中所體現的“行政議題”進行類別化與量化分析，可見20年間中央政府對議題的關注呈現巨大差異，體現了治理的重大變遷。首先，總體上后10年較前10年常務會議出現了更復雜的議題選擇，體現出政府在愈加錯綜復雜環境中的靈活性與適應力；其次，政府管理方面后10年的相關議題明顯高于前10年，體現了后10年政府“刀刃向內”針對自身改革的堅決性；再次，經濟調控、社會事業始終是兩段時期政府治理的重點議題，后10年此二類目的議題略多于前10年；最后，制度供給議題則在前10年更多體現，后10年相關議題略少。

（一）政府管理議題

前10年國務院常務會議對“政府工作計劃”的強調尤為突出，說明政府治理面對的客觀環境可預期性較高且規劃性較強。后10年國務院常務會議議題更加重視政府的自身改革，從2013年起，對政府管理的關注度持續保持高位。其中，“政府權責調整”與“財稅體制改革”是政府治理的重中之重（見圖1）。如2013年、2018年兩次政府機構改革，以及“放管服”改革、優化營商環境均為政府管理議題討論的重要內容。尤其是“放管服”改革與優化營商環境是“刀刃向內”的政府自身改革。同時，在前10年積累的制度成果之上，后10年中央政府鼓勵各地進行改革試錯，進一步調整政府與市場的關系，以期形成新的制度經驗。另外，“財稅體制改革”也是后10年重點討論的議題，這與推進“營改增”、個稅改革，強調“政府過緊日子”是相互印證的。

（二）經濟調控議題

兩個時期國務院常務會議經濟調控的相關議題有高度相似性，最大的差異在于后10年長期重點探討“金融投資管理”方面的議題，其次是對“服務產業管理”的討論（見圖2）。2013年，中國產業發展面臨結構升級的急迫任務，新經濟、新產業的集中出現也為中國產業升級提供了機遇。為此，對金融投資管理進行相應的改革以適應產業升級需要，成為后10年中國政府的重要職責。另外，服務產業的發展是經濟結構升級的重要表現。中國服務業增加值于2007年首次超過工業增加值，于2011年成為第一大就業主體，其增加值占比于2013年首次超過了第二產業。因此，對于服務業管理的強化，是政府治理適應經濟發展階段要求，刺激經濟發展、保障社會就業的重要舉措。

（三）社會事業議題

兩個時期內社會事業議題高度相似，最大差異是后10年政府對“社會就業創業”的重點關照（見圖3）。從“小微雙創”到疫情后的就業問題，后10年的國務院常務會議的就業議題頻次遠高于前10年。客觀來說，后10年中央政府面對著迥異于前10年的社會人口結構狀況，突出表現為老齡化的加重與高校畢業生人數的驟增。據統計，中國年度高校畢業生人數從2010年的614萬人上升到2022年的1076萬人，政府面對著嚴峻的就業壓力。因此，對于“社會就業創業”的重點關照，與對“社會民生保障”保持高度重視、強調對服務產業的管理有著緊密的邏輯關系。從另一個角度理解，中國經濟社會已從前10年“做大蛋糕”的階段轉向后10年“分好蛋糕”的階段，因此就業創業問題已成為政府治理的重點難點。

（四）制度供給議題

前10年制度供給議題頻次顯著高于后10年，尤其是在“法律法規建設”方面，是前10年政府的重點工作（見圖4）。在2001年底中國加入WTO之后，2003年起中央政府的重要工作是推動中國經濟社會與國際共識的制度體系接軌，因此，對照WTO與相關制度要求進行法律法規建設是政府治理的重要時代任務。后10年政府對法律法規建設方面的議題也高度重視，不過由于前10年的工作打下了基礎，且“放管服”等改革還在各地探索試錯中，因此并不涉及特別繁重的制度化工作。

（五）安全應急議題

比較而言，前10年政府的安全應急議題頻次遠高于后10年，其中“生態安全管理”方面議題數量統計尤為明顯，這恰恰證明了中國共產黨領導政府進行生態問題治理所取得的巨大成就（見圖5）。事實上，前10年制度供給的充分也直接影響到后10年安全應急議題的下降，更成熟的法律制度體系為經濟社會發展提供了更多的預期，將更多應急問題化約為常規問題加以治理，體現了中國政府治理的延續性。從統計來看，中央政府各年度“安全應急”方面的行政議題保持平穩，在2020年和2021年COVID-19疫情期間亦然。可以發現，中國各級政府的議題定性與分工治理的特質之一，是中央政府負責統籌領導和制度設計，將如COVID-19疫情在內的緊急公共事務盡可能地轉化為“常態性”問題加以處理，地方政府則直面危機積極應急，形成經驗以供中央政府參考進而凝練和優化應對制度，進一步將“應急性”轉化為“常態性”。

二、20年來中國政府治理變遷的基本邏輯

理解中國政府20年來的治理變遷，必須對中國經濟社會、全球發展的時代背景有敏感的認知，進而總結中國政府治理變遷的基本邏輯。

（一）現實與政黨使命目標的差距是政府治理變遷的原動力

兩個時期中國共產黨的戰略能力與政府專業能力之間關系存在變化，政黨政治使命的作用愈發凸顯。“道德原則與現實之間的不一致乃是進步和發展的強大動力。”〔2〕266對于中國而言，民族復興與國家經濟社會發展是最大的政治，也是最大的“道德”，現實與這一目標使命的差距成為20年來中國政府治理變革的原動力。因為“責任政治是民主政治的本質要求，政府職能轉變與責任政治建設密切相關，政府職能轉變要以建設責任政治為出發點和落腳點，通過責任關系與責任范圍的調整不斷轉變政府職能。”〔3〕中國執政黨的責任政治是推動政府治理變革的核心機制，中國共產黨通過不斷重申和強化責任政治，調整責任政治框架下的治理任務，來實現對政府治理變革的引領。2017年習近平在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義進入了新時代”。事實上，“黨的十八大是中國特色社會主義進入新時代的歷史坐標點，是重大歷史節點”〔4〕。對照政黨的使命目標，現實依然存在改革的巨大空間。新時代的國家經濟社會發展對中國政治提出了緊迫的改革要求，成為后10年政府治理變革的依據與推手。結合各年度中央政府工作報告和對上述國務院常務會議議題的分析可見，政府治理的表述話語與議題設置是政黨意志的延伸，政黨意志所代表的國家利益與政治使命始終約束和推動著政府的治理變革。在經濟社會結構轉型的目標壓力下，2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中將改革的重要目標之一表述為“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”〔5〕。此后，2014年起新一屆政府在其工作報告中即強調“要以深化改革為強大動力，以調整結構為主攻方向，以改善民生為根本目的”〔6〕，呈現出明顯的黨政文件“互文”，強調政府治理變革對政黨精神的領悟與執行和政治推動力對政府治理的根本意義。

（二）政府治理“節奏”的穩定性是應對復雜環境的基礎

任何結構轉型與制度變遷都存在“節奏”問題。所謂“節奏”，即在無序的事件不斷發展的歷史流中，通過對事件多個時段存在重復性規律認知，進而通過切割歷史流而實現對轉型變遷更強的控制力。“所謂國家治理節奏，是指在國家治理進程中，有快有慢、快慢相宜、張弛有度地采取治理舉措而展現出來的一種節律。”〔7〕從20年來國務院常務會議議題的認識來看，除了國務院常務會議“安全應急”方面議題，中央政府在年度工作報告總領下的日常工作議題討論方面已完全制度化。以每年的政府工作報告為節點，20年來中央政府治理經歷的2個“長周期”、4個“中周期”和20個“短周期”，相關領域改革在規定的時間“節奏”中穩步推進，具有極高的可預期性。在類似“平均律”的節奏中，政府可以更加從容地應對環境的變化，并長期保持戰略定力。毫無疑問，后10年的中國經濟社會面臨內外環境的復雜程度前所未有，相關要素之間的關系愈發錯綜復雜，政府治理難度在改革進入深水區的情況下較前10年大大提升。尤其是面對外部壓力與2019年底新冠疫情的突發，中央政府保持治理的節奏感是穩定基層政府行政效率的基本保障。如在農業生產管理、第二產業管理等經濟調控方面的議題討論中，中央政府保持了穩定的節奏感，社會事業方面議題的節奏感也較強，政府管理議題在逐年降低，同樣保持了相當的節奏感。這些議題類別在節奏方面的表現體現了政府對治理問題的掌控力，而“節奏”的穩定性是緊緊圍繞客觀規律以靈活適應環境變化的基礎，尤其是在經濟社會結構轉型的治理目標壓力下可以保持改革的穩步推進，并積極有序地應對外部壓力，將重點從政府自身改革轉向經濟社會轉型的其他關鍵方面。

（三）“治道”持續性與“治術”適應性是政府治理變遷的方法論

理解現代政府治理，不僅存在“節奏”，也存在“旋律”與組成旋律的“音符”。可以說，政府“治道”是代表精神與靈魂的總體旋律，“治術”則是應對具體問題的音符。所謂“治道”，即政府治理的價值取向與戰略指向，“治術”則是政府治理的具體手段。20年來，中國中央政府治理大政方針的延續性是中國國家治理體制的重要優勢，在政黨領導下延續治理價值取向并保持穩定治理節奏的同時，通過長期堅持對外開放國策與市場化改革的制度建設，以及不斷壓實的政治使命感，中國政府治道持續性得以強化，這是中國經濟社會發展穩定可預期、贏得普遍信心的基礎。如在宏觀經濟的調控方面，實際上中央政府的核心邏輯是保持穩定的，各年度政府工作報告對宏觀經濟調控方面的表述表現出高度持續性，而每年度內國務院常務會議宏觀經濟調控議題的分布，也呈現出比較穩定的節奏感。基于對經濟建設規律和市場規律的把握，中央政府為中國的宏觀經濟調控、政府與市場的關系建構了穩定的“圖像世界”。這種政府治理的“圖像世界”在日益復雜化的環境中保證了政府對自身改革變化的可預期，進而能夠盡可能發揮有為政府的積極作用來適應環境的變化、改造發展的條件。

與此同時，環境的復雜性要求政府適時采取必要的治理手段，這種治術適應性表現在靈活性與簡約化兩方面。如2022年面對疫情與外部壓力的疊加，市場經濟發展受到嚴重影響，中央政府工作報告特別強調“市場就業”并加以詳細的闡釋，而國務院常務會議則在社會事業議題中聚焦于社會民生保障與社會就業創業，體現了“治術”的適應性：一方面靈活適應時代與治理環境的變化，另一方面通過簡化政府治理手段來降低治理成本。可以說，“治道”的持續性與“治術”的靈活適應性是中國政府治理“變”與“不變”的基本邏輯。

三、20年來中國政府治理變遷的演進特征

現代性是流動的，中國式現代化、中國國家治理體系和治理能力現代化也是流動的。在“為更新的，更加完善、先進的傳統掃清場所”〔8〕26的改革過程中，政府治理變遷呈現出一種流動性的歷史演進過程。作為這個歷史過程的一部分，20年來中國政府治理變遷特征是推演未來一段時期持續現代化進程的重要依據。

（一）從過渡模式改革到改革目標轉換

經濟學“對起點模式和目標模式的研究是一種靜態的結構分析。過渡模式則是新舊體制之間的改革過程，對過渡模式的研究是一種動態的過程分析”〔9〕13。毫無疑問，中國政府的治理變遷依然是一種過渡模式的改革，從這個意義上講，新世紀20年來的中國政府持續推動著向國家戰略目標過渡的全方位改革。從國務院常務會議議題分析來看，前10年在制度體系方面的革新努力凸顯了中國政府治理變遷的過渡特征，不斷順應經濟社會發展要求而改變生產關系的制度體系，并為更進一步的生產力發展打好制度基礎。不過，對比前后10年中國政府治理的變遷，則存在顯而易見的戰略目標轉換。即：從前10年以推動國家經濟社會轉型發展的過渡模式改革，向后10年適應國內國際格局調整，推動國家經濟社會重大變革的改革目標轉換。這種轉換體現了從“摸著石頭過河”向沒有經驗依據的“深水區”改革轉變；體現了中國模式、中國道路、中國式現代化的不斷清晰化，初步擁有了探索創新中國政府治理之路的基礎；體現了中國政府治理目標與治理環境變遷之間的相互建構性。尤其是面對國際與國內雙重壓力情形下，有為政府對自身權責調整、金融投資管理、社會就業創業等方面議題的關注，通過政府“有形的手”反向促進經濟社會結構轉型以回應國內發展要求并應對國際競爭。

（二）從制度體系調整到突出政治領導的強化

無論國內經濟社會發展的階段性需要，還是中國融入全球化的要求，前10年的重點工作是依據國內國際基本情況，對法律法規在內的制度體系進行調整，以適應中國改革開放的大局。而在包括法律法規在內的制度體系逐漸成熟，基本可以支撐經濟社會對國家發展的基本預期，以及中國改革進入深水區、可學習借鑒的國際制度經驗越來越稀缺的背景下，后10年僅通過相關制度的修修補補來適應國際制度環境已經出現“收益遞減”問題，“深水區”的改革必須在改革和完善現有制度體系的同時，依靠政治的堅決、高效與強力，在政黨的指導下全面深化各項改革。因此，隨著全面依法治國的深入推進，近10年中國政府在法律法規體系建設方面的工作逐步常規化，而更加凸顯政黨對政府治理的核心領導，體現了政治在推進中國式現代化過程中的根本責任，特別是對深層利益問題的改革需要強化政治領導的邏輯。即在相應經驗、規則、制度發揮作用的前提下，依靠政黨的領導能夠降低改革探索的成本，進一步提高政府治理的基本效能。正是因為近10年來政黨領導的強化，中國政府的治理才能夠在減貧、產業發展、科技進步、疫情應對等方面表現出達成政策目標的超高效率。另外，經過前10年經濟社會發展的積累，后10年的中國迎來了重要戰略時期——國內經濟社會面對關鍵的結構性調整，總體經濟水平達到世界第二；國內政治迎來建黨百年的重要時點，來自外部的壓力急劇加大；全面建成小康社會的基礎上，提出新的兩步走大戰略；等等。質言之，中國國家治理需要強化總體戰略性布局，政治領導強化在近10年及未來一段時期內都具有重要的歷史意義。

（三）從重點領域改革到全面深化改革

前10年政府治理改革的重點領域聚焦于經濟調控與制度供給，即在延續改革開放基本國策的基礎上，促進國家經濟社會發展，并依據加入WTO及中國經濟全球化的要求，進行法律法規等制度方面的建設，為經濟發展打好規則“補丁”，強化中國經濟發展的可預期性。后10年政府治理則面對更加全面的挑戰，在執政黨全面深化改革的領導下展開治理活動。全面深化改革一方面表現在治理的全面性，即整體性治理的趨勢更加明顯，如文體衛生（社會建設）與民生部分高度整合形成“大社會”“大民生”領域的統一治理；另一方面表現在重點領域改革的深化，如經濟方面強調金融體制改革，政府行政方面的改革“步入深水區”，等等。以經濟體制改革為例，20世紀90年代至21世紀第一個年末，中國的經濟體制改革始終在有預期性的“節奏”中漸進展開，重點領域的改革相互銜接、相互影響，整體治理保持了穩定的均衡性。而進入新時代，幾乎所有重點領域的改革均已步入深水區，經濟同步進入“新常態”，政府相關治理戰略與手段開始出現明顯變化。理論上講，任何時候經濟改革都會遇到兩難問題：“或者遵循經濟增長的慣性，把改革放慢些，或者把經濟增長速度降下來，推進改革，而讓經濟暫時忍受一定的困難。”〔9〕208面對經濟增長與改革如何兼顧的問題，新時代中國政府對經濟改革的推進體現出全面性與深化性，對農業農村、產業結構、金融體制、財稅制度等領域同期推進大刀闊斧的改革，以期在“新常態”經濟增長預期下調趨穩的背景下積極促進改革，為未來的高速發展夯實制度基礎。

（四）從推動中等水平均衡發展到推進高質量發展

2017年10月黨的十九大首次提出“高質量發展”，實質上也是對黨的十八大開啟的“新時代”中國經濟社會發展歷程、任務的重要概括。高質量發展的經濟社會時代背景成為后10年政府治理的重要環境依據，也是政府治理變遷的重要推動因素。而從中等水平的均衡發展向高質量發展轉型，也是此間中國政府面對的重要課題。以經濟領域治理為例，從20世紀80年代中期經濟體制改革歷史來看，從微觀層面的企業體制改革、價格“雙軌制”向社會主義市場經濟過渡，再到宏觀層面政府調控能力的改革提升，直至21世紀第一個10年結束，中國經濟體制已基本上完成了由計劃向市場轉軌的任務①。從新發展階段經濟體制改革向高質量發展目標變遷的角度來看，之前的種種改革均屬于“準備性質”。這種準備性質既體現為企業等市場主體對市場經濟適應性的逐漸成熟，更體現為政府治理能力對市場經濟的適應力。比如，2003至2013年的前10年，在20世紀末國有企業改革的基礎上，中央政府明確要求“國債投資要向農村、社會事業、西部開發、東北等老工業基地、生態建設和環境保護傾斜”〔10〕，以解決改革遺留問題并為進一步推進市場化改革做好準備。另如，前10年中央政府行政議題在金融投資改革的頻次方面遠低于后10年相關議題，且內容多在于鼓勵多種金融投資方式的試錯、應對國際金融危機、金融行業股份制改革等方面，主要目標是使金融業為做大市場“蛋糕”提供足夠的支撐；而后10年金融投資改革則重點轉向制度化，強調穩定金融市場，要求金融行業高質量發展，顯示出政府治理“收”“放”之間對高質量發展的理解。

（五）從融入國際環境到作出中國貢獻

隨著中國加入WTO，為適應國際化的國內相關改革逐步深化，中國政府的治理話語也逐漸與國際社會治理話語體系相融合，在中央政府工作報告中越來越多地借鑒使用國際化的治理話語，中國政府的治理“語域”更加寬廣。在前10年，法律法規制度建設的要旨是中國經濟社會的市場化轉型，依照國際環境的經驗與對外開放國策要求，促進轉型改革成果制度化，實質上是加速中國改革開放以融入國際環境，抓住發展的機遇。后10年中，在中國經濟社會業已融入世界的基礎上，中國政府則嘗試對國際規則制度的變遷作出中國貢獻。最典型的是營商環境/宜商環境方面中國改革探索與制度的國際化，從“放管服”改革開始，中國與優化營商環境相關的政府自身改革經歷了“由外至內→由下至上→由上至下→由內至外”的政策擴散過程〔11〕，而世行新的宜商環境評價指標（Business Enabling Environment，BEE）顯然借鑒了中國“放管服”改革的經驗，強調規制合理性的同時強調服務可得性，即高度重視政府提供服務的能力（“放管服”改革中“服”的意味）。可以說，中國政府治理變遷通過主動融入世界，促進了國際制度變遷，在制度意義上日益走近世界舞臺中心。

四、新時代中國政府治理變遷的未來走向

基于時代背景與政府會議議題分析，可見20年來中國政府治理的演進邏輯與特征。以下進一步結合理論推演與治理實踐，對未來中國政府治理變遷的方向與重點進行有價值的討論。

（一）穩步發展基礎上保持重要改革任務的高度持續性

改革不可能一蹴而就，變革前的制度存在嚴重的“路徑依賴”，需要時間逐步推進變遷，而實際改革的遲滯性也決定了重點改革任務的長期性。一方面，中國政府治理變遷和經濟社會結構轉變是典型的漸進式改革，漸進式改革過程主要以“摸著石頭過河”為主，即在具體改革目標并不十分清晰明確的前提下，通過不斷解決具體問題來實現發展。這個過程雖然絕無一蹴而就的可能，“但是在問題導向下，在改革前后明顯效率與效益變化面前，改革又能夠不斷得以推進”〔12〕，即各個階段不斷涌現的改革成果激勵著改革持續推進，這便是持續性改革的深層機制。前10年中，“摸著石頭過河”的漸進式改革性質突出，持續改革的動力機制正常運轉；后10年中，由于改革步入深水區，改革成果的涌現幾率下降，政治介入改革來攻堅克難，政府治理自身的改革也占居了中央政府議題的大量篇幅。因此，在改革環境發生變化、時代出現轉折點的背景下，政府治理變遷如何保持持續性，盡可能沿著漸進性改革路徑走下去，而不致付出過多的變革成本，是新一屆政府治理變遷的重要課題。另一方面，由促進高速發展向推進穩步發展變遷，也是新一屆政府治理的重要課題。無論是經濟發展，還是社會建設，中央政府治道變革的趨勢都可以視為有意識地讓發展速度慢下來、穩下來，總結經驗并上升為制度，降低高速發展背后的社會焦慮感。為實現穩步發展的目標，當前重要的改革任務需要保持高度持續性，一些未解決和待解決的問題會在持續穩步的節奏下一一解決。如“財稅金融體制改革”方面，2023年政府工作報告重點建議新一屆政府要繼續推進財稅金融體制改革，改革預算績效管理，完善稅收征管與金融監管，支持民營企業債券融資。同樣，對于政府自身改革也會持續推進，通過優化市場化、法治化、國際化的營商環境來帶動政府相關服務的提質升級，必然是本屆政府必須保持高度持續性的改革方向。

（二）政府權責調整的基礎上更加強調政府職能的履行

與市場化改革配套的政治改革，是深化市場改革的必要保障；政治改革指導下的政府改革是市場直接拉動的改革。市場需求所拉動的以政府權責調整為核心的政府改革，在現實中存在滯后性，即政府改革滯后于市場發展，形成市場發展與政府改革的歷史規律性循環。從這一點出發，在近10年間通過“放管服”改革與優化營商環境積極優化政府權責基礎上，未來5至10年政府權責調整的空間與必要性在降低。雖然市場發展對政府改革的拉動持續存在，但前期改革成果也需要未來5至10年通過政府實際工作成績固化下來。最重要的是，近10年來的中國改革核心是政治改革，在執政黨的領導下以一種相對成本較低的方式實現了政治改革目標，也為政府拉動的更高質量市場化改革做好了準備。因此，未來5至10年中政府職能履行②將優先于政府權責調整。也即是說，權責調整為政府職能的履行進行了制度上的試錯，通過權責邊界在20年間政府與經濟社會的不斷“切磋”“研磨”過程中確定下來，政府在現代經濟社會發展中所應肩負的職能也逐漸清晰。未來政府可以在權責調整的框架下優化職能履行，同時在職能履行過程中進一步發現經濟社會發展的新要求，從而為將來的改革進行實證積累。總之，在近年來政治改革與政府治理變革的鋪陳之后，對內進一步調整經濟社會結構，對外展開積極作為，優化政府的職能履行，將是當下與未來5到10年的主題。

（三）有為政府角色職責的進一步凸顯與優化

近年來政府工作報告中屢次強調“促進有效市場和有為政府更好結合”，證明了中國歷屆政府治理變遷的延續性，尤其是在政府職能角色方面的認知是保持穩定的。理論中，“在今天，任何真正的解放，需要的是更多而不是更少的‘公共領域’和‘公共權力’”〔8〕98。現實中，越是風險增加的時代，政府對于經濟社會發展的安全保障責任越重，在影響經濟社會發展未來的關鍵重點事業方面越需要有為政府來降低風險。在預期性與穩定性降低的當下，政府對于經濟社會發展的作用更加凸顯。因此，中國政府治理繼續強調有為政府發揮作用，政府職能擴張的方向應趨向于中國經濟社會發展的重點事業治理方面。所謂“重點事業”，對目前而言主要包括金融投資管理、社會就業創業、應急事務管理幾個方面。這些方面的改革均是政府職責“增量型改革”，涉及政府與市場、政府與社會之間邊界的調整，將會是未來一段時期治理創新的重點領域。另外，政府核心角色職責是為經濟社會發展尋找價值方向。這些價值可以是戰略性的，也可以是策略性的；可以是單一確定性的，也可以是多元可選擇的。從這個意義上講，政府尋找價值、發現價值、創造價值的治理過程，是一種“心”和“夢”的治理，是牽引經濟社會發展的重要手段。因此，依靠執政黨的政治領導，強化政府對社會市場價值方向的理解，是體現黨政關系現代化、建設有為政府的重要工作。

五、結語

政府治理的變遷根本上影響到政治合法性問題，同時也對經濟社會發展方方面面產生積極或消極的影響。“過去的30多年里，黨的合法性主要來自經濟的持續增長以及由此而產生的民眾的高支持率。”〔13〕21可以預期，直至新中國成立100年中華民族偉大復興，中國的政治合法性都將直接源自經濟社會的發展與民眾生活水平的提升，這對于政府治理現代化提出了更高的要求。近20年來，從包括國務院常務會議議題在內的各種證據來看，中國政府治理變遷在政黨的領導和經濟社會結構轉型的要求下，保持著戰略方向上應有的定力，體現了中國政府治理變遷穩定不變的基本邏輯，也凸顯了前后兩個10年中的演進特征。關于未來走向，中國政府治理變遷在保持基本邏輯穩定的基礎上，新一屆政府在治理變革方面也會與時俱進地進行新的調整。當然，政府治理現代化話題中所必須探討研究的前提是認知政府治理的“現代性”，而對于這種現代性的理解既源自治理變革的實踐經驗，也將影響未來一段時期的變革方向。如此，當前政府治理的現代性，突出了一種“流動不居”的特質，而任何對于未知事物發展的制度化地、多視角地、靈活性地影響與控制，都會提供一種美學的意味，人類的審美也在于此，即在未知中靈活地尋找秩序的過程是一種美。政府治理的現代化無疑存在一種審美的可能，中國政府治理變遷過程可以從美學的角度加以審視，這也是進一步觀察和探討中國政府治理變遷問題的有趣視角。

注釋：

①價格改革實際上持續到21世紀第二個10年中，如天然氣、煤炭的價格改革便較為遲滯。

②表現為國務院常務會議中的“政府工作計劃”相關議題。

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責任編輯 周 榮

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“精益政府理論視角下有效市場和有為政府更好結合的途徑機制研究”（22BZZ056），主持人潘墨濤。

〔作者簡介〕潘墨濤（1986-），男，山西太原人，武漢大學政治與公共管理學院講師、管理學博士，武漢大學地方政府公共服務創新研究中心兼職研究員，主要研究方向為公共行政、精益政府變革。

朱勝姣（1994-），女，湖北恩施人，武漢大學政治與公共管理學院博士生，武漢大學地方政府公共服務創新研究中心助理研究員，主要研究方向為公共政策、政府行政改革。