國有企業預算管理質量提升研究

劉曉俠 中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售黑龍江分公司

引言

2019 年財政部頒布了《預算管理一體化規范》，自此我國企業預算管理進入標準化、制度化的新階段。國有企業加強預算管理，能夠提高國有資產的使用效率，優化資源配置，合理把控成本支出，提升經營業績，實現國有資產保值增值的戰略目標。預算管理是一項系統性工作，需要通過制度建設、信息系統建設、人力資源隊伍建設等多方面共同發力，搭建全面預算管理工作體系。

一、國有企業預算管理的內涵

自2023 年財政部印發《預算管理一體化規范（2.0 版）》以來，我國國有企業預算管理進入全面預算管理建設的新階段，具體有以下方面的體現：一是全面預算管理范圍進一步拓寬，全面覆蓋企業經營的各板塊和經營環節，將預算管理深度融入到業務活動中，包括預算編制、審批、調整以及考核評價等，落實業財融合管理，同時借助預算數智化管理系統，實現預算精細化、數智化管理。二是全面預算管理流程進一步完善，國有企業作為獨立自主的經營主體，負責搭建全面預算管理的業務流程，既要確保業務流程高效有序地開展，落實業務部門、財務部門、審計部門等部門的各自權責，又要提高效率，避免不必要的審批環節，全面提高預算管理效率。三是強化預算管理的“硬約束”作用，特別是國有企業預算管理，積極響應落實黨和國家提出的“過緊日子”的要求，成本費用“量入為出”，原則上不允許預算外支出，必要時需先調整、再支出，切實體現預算管理“硬約束”作用，增強經營的穩健性，防范重大風險。[1]

國有企業開展預算管理的重要性包括以下方面：一是有利于企業實現經營目標。作為財務管理的有力工具，預算管理能夠引導企業對各種資源和各項業務進行合理安排，確保業績目標能夠如期實現。二是有利于加強業財融合管理，提高財務管理效能。當前企業財務管理的重心已經從日常的會計核算記賬向價值創造和管理轉型，預算管理對業務活動的作用體現在支持、引導、監督和評價四個方面，具有數量化和可執行性的重要特征，既是業務活動開展的依據，又能起到考核評價的管理作用，能夠實現業財融合管理，為企業高質量發展持續賦能。三是有利于提高風險控制能力。企業經營發展離不開風險控制，通過建立全覆蓋、全流程的預算監控指體系，能夠及時發現經營偏離預期目標的現象，并采取措施及時糾偏，增強業績目標的可完成性。同時，開展預算管理，能夠避免企業過度支出，增強經營的穩健性，實現長期可持續發展。

國有企業開展預算管理應當遵循一定的原則，具體如圖1所示。

一是戰略導向原則，即預算管理要圍繞國有企業經營目標和業務計劃，引導資源配置圍繞戰略布局。二是過程控制原則，即預算管理要加強對業務活動的監控和分析，并切實采取措施調整業務進度和加強成本控制，確保業績目標的實現。三是業財融合原則，即預算管理不是財務部門閉門造車，而是要積極推動預算管理與業務活動相互融合，以業務為先導，以財務為協同，實現整體效益的最大化。四是平衡管理原則，企業制定的預算目標要關注企業短期利益和長期利益、整體利益和局部利益之間的平衡，從可持續發展、高質量發展的角度制定發展戰略和預算計劃。[2]

二、國有企業預算管理實踐案例——以A企業為例

A 企業是我國大型國有企業集團的所屬企業，肩負能源發展和能源安全的重大戰略任務。近年來，A 企業加強推進全面預算管理工作，搭建管理機制，提升管理效能，取得顯著成效，具體措施如圖2 所示。

圖2 A企業全面預算管理框架

一是確定預算指標，A 公司按照下屬單位業務性質的不同，制定相應的指標，包括主營業務公司、其他業務公司、技術研究公司等。以主營業務公司為例，制定預算利潤指標主要采取增量預算法，按照過往三年的利潤平均情況，結合下一年度業務計劃確定，力求收入增長的同時減少成本，提升企業業績。再如A公司對各下屬單位對外投資項目提出不低于8%的收益率指標，立項可行性報告達不到這一數字的將“一票否決”，切實加強投資預算管理，確保業績水平穩步提升。

二是預算方案編制，A 公司采取“從下到上，從上到下，上下結合”的編制方法，在每年度的第四季度伊始即著手編制下一年度預算框架，經公司預算管理委員會討論通過后，確定總的預算指標，并下達編制下一年度預算的通知。各下屬單位基于任務指標，結合自身情況提交預算數據草案。總部財務部門經過與所屬單位進行充分溝通和綜合平衡后，提出公司年度預算草案，提交管理層報批，審批通過后下達各單位具體執行，并將其作為對所屬單位業績考核的依據。

三是預算執行和控制，A 公司建立了完善的預算執行工作機制，業務部門提出款項支出申請時，業務部門負責人負責把關款項支出的合理性和必要性，并簽字確認，財務部門對相關申請進行預算把關，審核是否在預算項目和預算額度內。如果業務開展確實需要調整預算的，按照相應的審批權限，提交預算調整，審批完成后方可支出。A 公司定期組織召開經濟活動分析會，對預算完成情況進行分析，若發生重大事項，還需要進行專項分析。此外，A 公司內部審計部門加強對預算管理全流程工作的內部審計工作，確保制度得到有效執行。

四是預算考核，A 公司每年定期開展預算考核工作，考核結果與單位工資總額和主要負責人薪酬直接掛鉤，調動各單位完成預算指標和加強預算管理的積極性和主動性。考核指標以預算完成率為主，對超額完成部分設置超額獎勵機制，切實體現預算考核管理的激勵導向作用，形成干事創業的工作氛圍，助力A 公司整體實現高質量發展。

通過上述措施的開展，A 公司基本搭建起全面預算管理工作體系，切實提升了財務管理能力，增強了經營管理能力，優化了資源配置，同時對助力實現新時期戰略轉型升級發展提供了堅實的制度保障。

三、現階段國有企業預算管理存在的短板

目前，我國國有企業在預算管理方面取得了長足的進步，在業績提升和國有資產保值增值方面取得了顯著的成效。但還存在一些不足，具體包括以下方面的內容：

一是預算方法不夠科學。部分國有企業在進行預算編制時，預算數據大多采用增量預算法，即以過往期間的數據為基礎進行調增或調減。[3]增量預算法適用于不同期間收入成本變動不大的項目，其好處是預算數據相對比較穩定，操作簡單效率高，但弊端是會導致往年不合理的開支難以得到有效的控制，且增量預算法相對追求預算數據在不同期間的穩定，因此不利于降本增效的開展。對于新開展的項目，增量預算法又缺少往期數據作參考，只能以其他同類型項目做參照，預算的準確性和可執行性有所削弱。

二是預算目標有偏差。這一問題在大型國有集團企業中比較典型。由于預算完成情況在績效考核中占重要比重，因此為了能夠在績效考核中取得比較好的指標數據，部分下屬單位在提交預算數據時偏向“保守”，層層匯總，會導致整個集團的經營預算數據與實際出現偏差，對日常的經營決策和國有資產監督管理工作帶來一定的不利影響。[4]同時，由于預算數據保守，可能導致企業實際經營時缺乏業績壓力和緊迫感，導致工作效率低、產出能力下降等問題。這一問題需要在未來加以改進。

三是預算監督不到位。預算管理不是財務部自己的工作，而是覆蓋整個國有企業的一項管理工作，預算管理的流程也不僅僅是提交預算、編制預算和審批預算，還包括預算執行和監督檢查。但部分國有企業，特別是二級單位、三級單位在預算執行的監督方面存在不足，包括相關內部控制制度不完善，財務、審計部門人手不足、專業能力有限等。以某國有企業二級單位為例，雖然每年都會定期對預算管理執行情況進行內部審計，但是審計工作開展流于形式，只是采用檢查相關材料等審計程序，對發現的超預算支出或挪用預算支出的情形也未提出審計意見，或雖然提出審計意見，但企業內部也缺乏對審計意見整改的監督落實機制，導致預算監督效果受到制約。這一點需要在未來加以改進。

四、新時期國有企業預算管理質量提升路徑

首先，選用適宜的預算方法。國有企業應當建立預算編制工作指引，明確對不同的業務、項目按照不同的預算編制方法。除了普遍使用的增量預算法外，對不經常發生的項目或新增的項目應當考慮使用零基預算法，即不受往期數據的影響，以零為起點開展預算編制，具體開支項目和金額以實際需求為基礎，避免不合理開支。在預算期間的選擇上，除了與會計期間保持一致的方法外，對于大型的跨年度的項目，可以采用滾動預算法，按照項目收支的實際周期確定預算周期，提高預算管理與業務活動開展的實際適配性，更好地發揮對業務活動的支持引導和考核評價作用。[5]

其次，提升預算數據預測能力。以某大型石油集團企業為例，預算編制是由集團總部提出下一年度經營數據，然后以預算指標的形式層層分解到各下屬單位。指標的設定由總部結合宏觀經濟形勢和行業發展趨勢，并以往年決算數據為參考綜合制定，不能全部由下屬單位“自行”提出，避免出現下屬單位為了提高預算完成率，刻意壓低預算數據的問題。對于重點項目的預算編制，該企業在制定預算指標時，參考重點項目立項報告中的財務可行性分析數據，在項目開展不發生重大變化的情況下，確保項目實際收益達到立項指標。

再次，加強內部審計監督作用。對于下屬單位內部審計開展不到位的情況，國有企業可以從以下方面加以解決：一是堅持黨的領導，完善財務預算管理領導機制，發揮黨委把方向、管大局、保落實的政治核心作用，協調各方力量，共同開展好國有企業預算管理工作；二是建立健全內部審計工作制度，發揮制度管事作用，厘清各相關部門權責，避免各部門職責交叉、職責缺位的問題，加強預算管理制度化、規范化建設，確保相關工作有規可依；三是建立工作機制，保障內部審計依法依規開展到位，獨立開展，由單位主要負責人分管，避免其他部門的不當干擾，對內部審計提出的問題，要分解問題、落實責任部門和責任人員，建立臺賬推進落實整改，建立內部審計“回頭看”制度，確保整改落實到位，見到實效。[6]

最后，國有企業要建立健全預算監督管理機制。具體可以按照企業內部控制制度的要求，建立預算管理“三道防線”機制：第一道防線是業務部門，負責按照適當的預算編制方法，提出預算數據，并在預算執行的過程中加強審核把關，確保預算支出事項真實存在、合法合規；第二道防線是財務部門，在預算編制環節，負責對業務部門提出的預算數據進行審核、調整，匯總后報企業管理層審批后執行，在預算執行環節，負責審核預算使用事項是否在預算項目和金額額度內，原則上不允許預算外支出；第三道防線是審計部門和紀檢監察機關，負責對企業預算管理內部控制制度的運行進行內部審計和監督執紀。

結語

本文以國有企業預算管理質量提升研究為主題，首先介紹了預算管理的理論內涵；然后以A 企業為例，介紹了實務中國有企業開展預算管理的具體舉措；接著歸納當前國有企業開展預算管理存在的問題，并有針對性地提出對策建議，包括選用適宜的預算方法、提升預算數據預測能力、加強內部審計監督作用和預算管理監督機制等，確保預算管理落實到位、見到實效。相信本文的研究對國有企業進一步提升預算管理能力、實現降本增效、高質量發展具有一定的借鑒意義。