數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型的實踐邏輯和理論邏輯

[摘要]促進經濟數字化轉型是數字中國建設的重要內容，數字基礎設施政策的實施效果直接影響企業數字化轉型相關技術方案的供給質量。為使數字基礎設施政策更好地驅動企業數字化轉型，采用文本分析和理論分析方法，通過探究數字基礎設施政策影響企業數字化轉型的實踐過程和理論機理，分析政策驅動過程存在的問題并提出優化路徑。實踐邏輯層面，數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型經歷了網絡基礎設施規模化推動局部端數字化、技術升級和融合發展推動平臺數字化、要素市場配置暢通化推動生態系統數字化3個階段。理論邏輯層面，數字基礎設施政策通過解決技術投入市場失靈和要素配置市場失靈問題，激發企業數字化創新動能、推動要素市場化配置，驅動企業數字化轉型。最后，基于政策投入與企業需求的演進邏輯，以及政策驅動過程中存在的問題，從加快數據共享機制建設、強化多層次平臺支撐、推進政策均衡投入3個方面提出政策建議。

[關鍵詞]數字基礎設施政策；企業數字化轉型；理論邏輯；實踐邏輯

一、 引言

黨的二十大報告中強調“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合”。數字技術是推動實體經濟高質量發展的主要路徑，決定了中國實體經濟的效率和質量。當前，學者們就企業數字化轉型對全要素生產率、創新提升以及分工優化等方面的作用已形成共識[1-3]，但中國企業數字化轉型的發展并不充分。一是“內部性”因素，企業由于數字化投入的高成本、高風險性而不敢轉型。二是“外部性”因素，數字技術易傳播、易模仿的特性，會抑制企業數字創新和深化[4]。企業數字化轉型通過市場力量推進存在失靈的情況，因此如何發揮政府作用推動企業數字化轉型成為研究的重點議題。

2023年，國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》1明確提出，“要夯實數字基礎設施和數據資源‘兩大基礎體系”，“以數字化驅動生產生活和治理方式變革，為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興注入強大動力”。數字基礎設施政策在推動數字經濟發展中發揮著“基礎設施先行”的引導作用。科學有序地規劃數字基礎設施政策有助于驅動傳統產業數字化轉型，改變傳統工業生產底層架構，孕育新的生產要素與生產流程并不斷優化資源配置，成為促進實體經濟高質量發展、提升實體經濟競爭力、保障實體經濟發展安全的關鍵力量與戰略重點[5]。目前學界關于數字基礎設施政策的概念界定并不明晰，王海等[6]指出數字基礎設施政策關注于新興技術與產業的培育，也強調數字技術與傳統產業的融合。本文通過政策背景梳理和文本分析發現，數字基礎設施政策是政府為支持數字基礎設施建設而設立的一系列刺激企業研發、提供稅收優惠、推動人才引進、保障數字安全、暢通要素流通，支持數據共享等政策的合集。數字基礎設施政策不僅可以指導區域數字基礎設施升級路徑，還具有推動企業數字化轉型的政策潛力。

已有學者就數字基礎設施政策對企業數字化轉型的效果展開了探討。一類研究以“寬帶中國”試點政策為數字基礎設施政策的代理變量，發現數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型存在所有制、企業規模和技術稟賦等方面的差異性[7]。另一類文獻探討了其中影響機制，提出企業經營情況、加劇市場競爭、帶動軟件與信息技術服務業發展等為數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型的機制[6]。總體而言，當前研究局限于從量化層面進行評估，對問題的系統性研究不足，缺少對政策的實踐邏輯和理論邏輯的具體分析。本文邊際貢獻在于將數字基礎設施政策作為制度供給端，以企業數字化轉型作為需求端，搭建基于“需求-供給”的分析框架，從長周期對數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型的實踐邏輯和理論邏輯進行系統分析。相關結論在豐富企業數字化轉型研究的同時，也為理解政府在推動數字經濟發展中發揮的作用提供新的視角。

二、 數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型的實踐邏輯

若要探索數字基礎設施政策的演進特征，就要對數字基礎設施政策同時進行量化和定性分析，文本分析可以同時做到這一點。本文參考王海等[6]的研究，首先通過確定與數字基礎設施政策相關的關鍵詞，在各省人民政府網站和北大法寶法律數據庫中鎖定包含關鍵詞的政策文件，并手動剔除與數字基礎設施政策無關的文件。然而，王海等[6]的研究僅對各省份數字基礎設施政策數量進行了統計，并未從長周期維度探索政策的演變。本文基于對政策的手動梳理，發現1994年、2015年和2021年3個節點上，數字基礎設施政策的頂層設計具有明顯的階段性調整。進一步，本文采用文本分析方法，將1994年1至2023年間不同時間段的數字基礎設施政策中的詞頻進行統計，按詞頻由高到低排列，形成統計云圖（圖1）。數字基礎設施政策呈現以“網絡基礎設施規模化”“技術升級和融合發展”和“要素市場配置暢通化”為特征的3個階段。在每個階段中，數字基礎設施政策著力于企業數字化轉型面臨的問題，分別通過提升企業數據要素可得性、升級數字技術并推動企業發展新業態、暢通要素市場化配置等方式突破企業數字化在不同階段面臨的約束。

1. 網絡基礎設施規模化與企業數字化探索期（1994—2014年）

（1）企業數字化探索期：局部端數字化

1994年左右，互聯網概念被引入中國，并對企業的經營管理產生影響。20世紀90年代后期，互聯網技術興起，信息技術在推動企業提升效率、拓展經營市場中的作用得到重視，企業進入數字化轉型探索期。由于企業數字技術基礎薄弱，從投資回報的角度考慮，數字技術自主研發投入高、回報周期長、不確定性較高，轉型風險大，不適合大多數企業投資，因此企業通常將基礎數字技術與公司業務嫁接，在不同端嘗試數字化，這一階段的關鍵是數據要素的積累。企業通過引進服務商的資源管理系統，完成數字資產的原始積累，不斷培育數字化能力，改進生產、管理等環節的效率，降低運營成本[8]。然而，企業銷售系統、財務系統、客戶系統、資源管理系統間各自獨立，信息不能共享，企業僅能通過技術引進完成局部端數字化。

這一階段，企業能否跨越這一階段主要的障礙在于能否順利引進外部技術。成功引進外部技術的企業能在內部形成數據資產，提高運營效益，完成局部端的數字化轉型。然而，在數字化轉型的早期階段，數字基礎設施的區域間發展差異較大，還未具有規模化的特征，導致部分地區的企業無法順利完成技術引進。企業能夠跨域數字化轉型探索期的政策著力點在于數字技術可得性問題的解決。

（2）網絡基礎設施規模化推動局部端數字化

自1994年中國引進國際互聯網開始，各級政府著手推進骨干網、寬帶、光纖等數字基礎設施的建設，數字基礎設施政策也隨之開始頂層設計。這一階段，數字基礎設施政策中“建設”“網絡”“信息化”等關鍵詞出現頻率較高，呈現“網絡基礎設施規模化”的政策特征，為企業數字化轉型完成從0到1的轉變提供了技術基礎（圖1a）。2000年中國郵電部發起企業上網工程，推動企業在中國電信各級電子商務平臺上建立主站點，以實現上網企業的經營管理環節廣泛應用電子商務。2006—2013年，《2006—2020年國家信息化發展戰略》1和《“寬帶中國”戰略及實施方案的通知》2等文件，進一步提出以寬帶基礎設施和3G移動通信網絡的技術路線及其規模化建設作為主要任務。具體而言，政府通過投融資政策、招投標政策、產業目錄設定、頻譜分配等政策工具積極干預寬帶基礎設施和3G移動互聯網基礎設施的建設，擴大了網絡基礎設施的應用率和普及率，數字技術和數據要素在市場主體間的流通速度大大加快，提高了數據要素的可得性，企業引進數字化服務的可能性大大提升，推動企業跨越數字化轉型的探索期。隨著網絡基礎設施建設規模化的推進，歷年《全國工商聯上規模民營企業調研分析報告》3顯示，2006年以來中國民營企業500強中使用企業資源規劃（ERP）、人力資源管理（HRM）、客戶關系管理（CRM）、企業管理解決方（SAP）等各類數字化管理系統的企業數占比逐年提升，反映出數字化管理系統在企業內得到廣泛的應用。

2. 技術升級和融合發展與企業數字化拓展期（2015—2020年）

（1）企業數字化拓展期：平臺數字化

“數字化轉型”的概念在2015年開始被頻繁提及，該概念被認為是企業信息化的升級版。信息化階段伴隨大量數據要素的不斷積累，企業開始分配所握有的在不同端的各類數據資產，因此，這一階段企業數字化轉型的關注點在于如何將不同環節的數據資產聯系起來，發揮最大效益，企業進入向數字化平臺發展的拓展期[9]。數字化平臺能夠促進不同環節和不同主體之間的交流，將研發、生產、管理、流通等環節以及生產商、競爭者、消費者、供應商等主體鏈接起來，為企業供給端和市場需求端的對接更加順暢提供有利條件，通過對平臺各環節數據的交換和收集、管理與分析，在更大范圍內降低溝通成本和協調成本。平臺的形態包括以下幾個部分：一是中介型平臺，鏈接顧客和廠商兩端的平臺企業；二是企業內部培育的平臺，既包括為提升企業內部有效運轉和組織效率而搭建的內部數據共享平臺，也包括企業自主研發的用于對外鏈接行業資源，打造鏈群式發展的平臺。

實現平臺數字化轉型的主要阻力在于部門之間的壁壘。要實現跨部門的協調與溝通，對數字技術的連接能力和計算能力提出更高的要求。一方面，平臺化發展要求在各種應用場景終端下的海量數據均能接入網絡中；另一方面，平臺產生的實時交易、現場直播等場景要求數據傳輸速度和質量快速提升。企業平臺化轉型對數字基礎設施的連接能力和計算能力提出更高要求，數字基礎設施技術壁壘的突破成為企業向數字化平臺轉型的關鍵。

（2）技術升級和融合發展推動平臺數字化

2015年被認為是“互聯網+”發展元年，數字基礎設施政策開始強調技術賦能和新業態的培育。這一階段，數字基礎設施政策中“互聯網應用”“數據”“平臺”“融合創新”“技術升級”等關鍵詞出現頻率較高，呈現“技術升級和融合發展”的特征，強化數字基礎設施的計算能力和連接能力，為企業數字化管理、智能化生產、個性化定制等新模式、新業態提供更優化的技術條件（圖1b）。一方面，數字基礎設施政策推動網絡經濟與實體經濟的融合發展，促使以新模式、新業態為特征的數字化平臺轉型逐漸浮現。2015年，《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》1和《促進大數據發展行動綱要》2中要求“到2025年‘互聯網＋新經濟形態初步形成，‘互聯網＋成為我國經濟社會創新發展的重要驅動力量”。隨后發布的《關于深化“互聯網+先進制造業”發展工業互聯網的指導意見》3等文件均在統籌規劃創新服務平臺的建設，支持以新一代信息技術為基礎的融合基礎設施建設，為傳統企業參與平臺數字化建設中提供了技術條件和政策支持。另一方面，數字基礎設施政策著力優化數字技術水平，為平臺數字化的發展提供有利技術條件。2015年至2020年發布的《國家信息化發展戰略綱要》4和《推進互聯網協議第六版（IPv6）規模部署行動計劃》5提出，推動5G技術降低延時和IPv6技術標準連接海量端口，圍繞數字基礎設施現有計算能力和連接能力進行突破，從技術層面助推企業向平臺數字化方向轉型。

3. 要素市場配置暢通化與企業數字化整合期（2021年至今）

（1）企業數字化整合期：生態系統數字化

數字經濟時代，由于數字技術的快速迭代和融合性的特征，越來越多的企業意識到技術創新是由多邊合作網絡中的企業共同參與而實現的[10]。隨著企業數字化程度深化，已有數據發揮的作用呈現邊際遞減效益。企業自發組成數字化生態系統，進入數字化轉型整合期，持續獲取數據紅利。生態系統數字化是指通過數字技術手段產業龍頭企業與伙伴企業共享信息和資源，共同創造價值，分享利潤，提高生態系統競爭能力的過程[11]。生態系統數字化與前兩個階段相比對組織整體提出更高的要求，整合期建造生態系統需要在平臺之上，通過鏈接多個平臺及價值環上的多個主體，實現平臺間資源的共創共建和增值共享[9]。依托產業鏈、供應鏈環節的多邊數字生態系統能使生態系統中的企業共享其他成員的技術創新資源和成果轉化渠道，降低企業數字化轉型升級和技術迭代的不確定風險。

這一階段最大的阻力在于如何形成開放合作的環境和達成企業間的戰略共識。數字生態系統的形成的前提是要素自由流通且具有活力的市場環境，有利于不同類型企業的相互融合。此外，生態系統中企業的共識的達成需要對資源開放共享的規則進行制定。然而，大多數生態系統中的企業并不愿意分享自己的信息、資源和數據，因此在數據共享方面存在市場失靈的情況，進而，數字基礎設施相關政策圍繞數據標準制定而展開。

（2）要素市場配置暢通化推動生態系統數字化

2021年開始，國務院發布的《建設高標準市場體系行動方案》6強調數字基礎設施的互聯互通，清除體制機制障礙，以推進數字化環境建設為導向，數字基礎設施政策進入新階段。這一階段，通過詞頻統計分析發現，“服務體系”“數字應用”“數據安全”等關鍵詞出現頻率較高，政策呈現“要素市場配置暢通化”的發展階段（圖1c）。《數字中國建設整體布局規劃》7提出“通過推動數字基礎設施高效聯通，有效釋放數據要素價值”。《新型數據中心發展三年行動計劃（2021—2023年）》8提出，“建立數據資源產權、交易流通等基礎制度，推動數據資源開發利用”“建立大數據產業標準體系，加快建立政府部門、事業單位等公共機構的數據標準體系”。數據開放共享的市場環境不僅有利于企業間數據共享，還在于政府和事業單位等公共機構數據標準的制定能夠形成示范效應，有助于推動數字化生態系統的建設。這一階段的數字基礎設施政策專注于優化服務體系，暢通要素流通機制，尤其是數據要素市場化配置效率的強化。相關政策內容包括數據要素確權、數據共享機制建設、數據開放標準制定等方面，為數字化生態系統的培育提供良好的制度條件。

數字基礎設施政策在各階段驅動企業數字化轉型的實踐邏輯如圖2所示。

三、 數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型的理論邏輯

數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型的理論邏輯以市場失靈為線索，解決企業在數字化不同階段面臨的市場失靈問題。企業數字化轉型早期面臨數字技術投入市場失靈的問題，而隨著數字化轉型的深化，企業主要面臨要素配置市場失靈的問題。數字基礎設施政策通過加大“硬基建”投入解決企業數字資源可得性問題，激發企業數字化創新動能，推動企業完成早期數字化轉型。隨著技術引進獲利空間的縮小，數字基礎設施政策由選擇性向功能性產業政策轉變，通過暢通數據要素和數字資源的市場化配置，清除體制機制障礙、深化企業數字化轉型。數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型的理論機制如圖3所示。

1. 數字基礎設施政策激發企業數字化創新動能

從實踐邏輯看，中國數字基礎設施政策取向始終發揮了“基礎設施先行”的引導作用。政府制定產業政策推動產業升級和經濟發展的合理性在于市場的不完善，政府通過產業政策發揮主觀能動性有助于克服市場失靈引致的效率損失[12-13]。數字基礎設施政策解決企業數字化轉型在不同階段面臨的“市場失靈”情況，早期企業數字化轉型面臨技術投入“市場失靈”的困境。

由于數字技術投入的高成本性和正外部性，早期企業數字化轉型主要面臨的是主觀能動性不足的問題[4]。企業數字化轉型的生產能力在很大程度上取決于城市的數字基礎設施，企業數字化商業模式的運營質量也與當地信息網絡普及程度息息相關[14]，數字基礎設施等“硬設施”是企業數字化轉型能夠順利開展的關鍵。數字基礎設施政策推進如5G、人工智能、云計算、大數據中心等數字基礎設施的建設，使得企業明確數字技術發展的總體方向，降低企業對外部技術不確定性的預期。企業通過技術引進，能夠降低數字技術創新風險，提高企業數字技術創新成功率。相較于以自我積累為基礎的自主創新，以技術引進為基礎的技術自主創新多是在消化吸收引進技術基礎上對已有技術進行較大的改進，耗時更短，成本更低，所面臨的市場風險更低[15]，更適合早期數字化轉型企業。信息資源理論提出，在信息資源可獲取的情況下，企業創新路徑可以歸納為“引進—吸收—積累—模仿—自主創新”，數字基礎設施政策使得企業能夠在較短時間以較低成本進行數字化創新和轉型[16]。

數字基礎設施政策能夠提高企業數字技術資源的可獲得性，激發市場主體通過構建數字創新能力，不斷深化企業數字化水平。一方面，部分地區實施數字基礎設施政策后，能夠提高該區域的數字技術可得性，企業獲得更多與數字技術相關的創新機會，激發企業數字化創新能力。企業創新能力既與企業自身能力相關，也與企業對外部信息的整合能力相關[17]。數字基礎設施政策使得部分地區的企業能夠享受數字技術和數字化平臺帶來的便利，有助于企業發現數字技術創新的機會[18]。另一方面，數字基礎設施政策通過推進數字基礎設施的建設，打破信息傳播的時空約束，促進企業與其他市場主體進行的溝通交流并形成協同創新“合力”，培育企業數字化創新動能[19]。

2. 數字基礎設施政策推動數據要素市場化配置

中國產業政策歷經了3個階段的演進：第一階段是市場經濟體制初步建立時期的產業政策實踐；第二階段是市場經濟體制改革深化時期的產業政策實踐；第三階段是新常態、新階段下的產業政策實踐。在不同發展階段，產業政策實踐呈現較為明顯的差異性。第一階段主要實施選擇性的產業政策，集中力量進行主導產業的培育和扶持，帶動產業結構快速升級。第二階段同樣以選擇性產業政策為主，但開始注重市場功能的發揮、完善和強化，同時也越發重視促進技術創新等產業政策的作用。第三階段面臨中國經濟增長進入新常態，技術引進與模仿空間大幅縮小，產業政策實踐由選擇性向功能性產業政策轉變，形成以產業技術和組織政策為主導的功能性產業政策[20]。數字基礎設施政策作為一種產業政策，在企業數字化轉型的后期由“硬基建”投入轉變為與企業數字能力培育、數字人才引進、數據要素流通等相關的“軟制度”的制定與實施，通過暢通數據要素和數字資源的市場化配置，推動企業數字化水平的深化。

伴隨企業數字化轉型的深化，單體化發展已不足以支撐企業獲得更多的新知識，企業數字化轉型的深化需要良性的數字創新生態系統，以此實現可持續的競爭優勢[21]。數字化生態系統由政府部門、大型科技企業、公眾等多方主體驅動[22]，不同主體間通過技術交換、知識轉移和信息共享，實現互利共生、合作共贏的發展模式。但是，多數市場主體面臨資源信息共享機制不完善的問題，導致數據要素的自由配置出現“市場失靈”。要素市場發展滯后不利于提高全要素生產率，不利于創新，不能適應高質量發展的要求，其負面影響會作用于產品市場，影響企業數字化轉型的持續性[23]。數字生態網絡中政府扮演著權威主體的角色，政府的數字化相關行為會引發模仿和示范效應。政府在數據確權、共享機制構建和開放標準制定等方面的制度安排和有益實踐會號召市場主體共同參與相關實踐，并且研究表明政府政策的示范效應對相鄰區域具有顯著的技術溢出效應[24]。數字基礎設施政策為企業數字化轉型的不斷深化、數字創新生態系統的構建提供有利的制度保障。

數字基礎設施政策暢通政策實行區域要素市場化配置的同時，數字基礎設施政策通過加強區域內要素市場化配置程度，提高地區市場競爭程度、深化企業數字化轉型程度。一方面，數字基礎設施政策具有區位導向性，實施政策的某一地區產業發展會促進企業數量的擴張，進而加劇市場競爭。市場競爭加劇擠壓企業獲利空間[25]，倒逼企業推進數字化生產與服務的變革，增強企業數字化產品和服務的競爭力[26]。另一方面，市場競爭加劇有利于市場主體間技術交流，促進產業融合和技術溢出，拓寬企業數字化轉型的創新邊界。

四、 數字基礎設施政策持續驅動企業數字化轉型的優化路徑

回顧歷史，每次產業變革都伴隨著基礎設施的更替建設。在世界經濟加速重建的新目標下，加快推進5G、大數據、物聯網和人工智能等數字基礎設施建設，既奠定了數字化時代的產業發展基礎，更形成了企業創新發展的生態基礎。在中國式現代化的新征程下，科學布局數字基礎設施政策，有效驅動企業數字化轉型，既需要持續發揮政策的集中、引導和培育優勢，也需要激活市場主體內在創新動力。

首先，加快數據共享機制的建設。在數字基礎設施政策諸多保障制度中，數據要素的暢通交易與共享對企業構筑數字化生態競爭優勢起到關鍵作用。一方面，數據要素在企業內部的流通對其他傳統要素配置效率具有放大、倍增的效果；另一方面，數據要素在企業間的流通，對整體經濟起到優化資源配置的作用。已有研究發現，數據開放和共享方面存在各個數字共享平臺數據標準不統一的問題，這導致隱性數據壁壘的產生，相關人員難以整合系統。大量數據未能被有效利用或造成數據冗余和浪費，數據要素有效價值發揮效率降低。一是建立政務數據開放共享“負面清單”，推進公共數據的分級分類，提高數據要素在不同主體之間的流通效率，加強數字基礎設施對企業數字化轉型的輻射能力，最大限度釋放政府數據紅利。二是探索數據開放標準的制定。推進政府數據開放、指標口徑、分類目錄、數據質量、數據交易等關鍵共性標準的制定和實施。

其次，推進政策均衡投入，避免數字鴻溝的擴大。一方面，由于數字基礎設施、數字技術、數字人才存在空間的“虹吸效應”[27]，隨著時間的推移，不利于數字經濟在區域間均衡發展；另一方面，數字基礎設施政策存在顯著的部門傾向性。政府在制定數字基礎設施政策時，會權衡其政策投入回報率，工業是投入產出效率最高的部門，農業產業資本回報率最低，進而導致工業企業數字轉型程度整體最高，而農業企業數字化轉型進度相對滯后。應改善數字基礎設施政策投入導致的數字鴻溝問題，進而推動數字化轉型企業的有序發展。一是數字基礎設施政策應該堅持“全國一盤棋”，前瞻性地統籌謀劃，兼顧區域協調發展，推動新型數字基礎設施向中西部地區傾斜，彌補不均衡發展造成的區域數字鴻溝。

最后，加強多層次平臺支撐。已有研究表明選擇性產業政策對創新數量具有正向影響，但對創新質量影響不顯著[28]。數字基礎設施政策驅動企業數字化轉型過程中，也存在數字技術創新質量的爭議。盡管數字基礎設施政策能夠通過提高數字要素可得性、降低數字技術不確定性的預期，進而助力企業識別數字創新機會和引進外部技術，解決企業數字化轉型前期投入大、見效慢等問題。然而，技術引進不等同于技術創新，囿于企業技術基礎、學習能力等，技術引進容易形成路徑依賴。因此，數字基礎設施政策應強調企業數字能力的引導與培育，通過強化多層次平臺支撐，打造多層次的數據中心大平臺、工業互聯網平臺、人工智能創新平臺數據統一共享交換平臺和物聯網安全監管平臺等，營造健康有序、良性協同發展的產業生態，強化對行業管理和產業發展的支撐能力，促進企業間融通創新。

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基金項目：上海市軟科學研究項目“科技創新支撐上海率先實現中國式現代化的策略研究”（項目編號：23692100200）。

作者簡介：李方卓，女，上海社會科學院經濟研究所博士研究生，研究方向為企業數字化轉型、數字經濟和收入分配。

（收稿日期：2023-11-12? 責任編輯：殷 俊）