食安領域民事公益訴訟懲罰性賠償制度研究

俞潔

當前，食品安全侵權事件頻發，嚴重影響著公民的身體健康乃至宏觀層面的社會和諧穩定。在實踐迫切需要與制度供給不足的矛盾下，有關部門應探索建立科學合理的、與消費民事公益訴訟公益目的和屬性相契合的懲罰性賠償制度，以破解公益訴訟懲罰性賠償的適用難題。

懲罰性賠償在食品安全民事公益訴訟中的法律基礎

我國1993年頒布的《消費者權益保護法》規定了雙倍賠償制度，此舉標志著懲罰性賠償制度開始萌芽。為了加強對經營者不法經營行為的遏制和懲罰，2013年新修改的《消費者權益保護法》將懲罰性賠償金的計算標準由一倍增加到三倍，還增設了賠償金的最低數額?！睹袷略V訟法》第55條確立了我國的公益訴訟制度，民事公益訴訟和懲罰性賠償兩種制度的結合，共同構成了消費領域民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的框架。

2016年，最高人民法院頒布了《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，旨在進一步明確案件審理過程中的難點，但并沒有明確規定原告是否可以提出賠償損失的訴請，僅以“等”字作為基本保留，為以后請求權的擴張預留了一定的法律空間。

為了對違法者產生威懾作用，被稱為史上最嚴的《食品安全法》第148條，規定了消費者對生產或經營不符合食品安全標準食品的主體可以要求承擔支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。但該規定是為消費者或受害者維護個體私益而進行的制度設計，體現懲罰性賠償的損害填補與私益救濟功能。

食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的正當性基礎?

隨著社會的不斷發展，經濟利益的驅使導致食品安全問題層出不窮，該問題的重要性和嚴峻性日益凸顯。但實踐中各種制裁手段因懲罰力度小、威懾力不足等原因，無法達到根治的效果。如震驚全國的“毒奶粉”事件導致近30萬的嬰幼兒泌尿系統異常，但最后只有極少數人受到刑事處罰。后續“地溝油”“瘦肉精”“老壇酸菜”等事件頻出，既損害了消費者的身心健康，也破壞了社會互信基礎，阻礙了經濟的良性發展。

實踐中私益訴訟懲罰性賠償制度難以發揮威懾和預防作用，消費者對于其權利的運用與效果有限。主要原因如下：

食品安全領域公益訴訟懲罰性賠償適用難題亟待破解（圖文無關）

首先，民事私益訴訟中舉證困難，訴訟成本高。原告需要承擔所受損失與涉案食品的缺陷存在因果關系的舉證責任，其與有著法律團隊的經營者在訴訟地位上不平等，且提起民事訴訟需要繳納訴訟費用、支付鑒定費用，因此從敗訴風險和訴訟成本的角度來看，受害人一般不會選擇對其訴訟。

此外，賠償額低。因違法行為遭受巨大損害的消費者才有可能提起訴訟，但是單個的訴訟賠償金遠遠不及高額的違法利潤，畢竟真正提起懲罰性賠償的消費者只占極少數。因此對于違法經營者而言，其既得利益遠高于違法成本，而對于消費者而言，所獲賠償也極為有限。

公益訴訟一直秉持“填補原則”進行救濟，但該原則無法真正保護不特定多數人的利益。因為違法者沒有受到超過其所獲利益的處罰，且因侵害對象的不特定性，無法準確計算具體損害。將懲罰性賠償引入民事公益訴訟能夠更全面地發揮該制度的獨有價值和民事效能，通過檢察機關為不確定的受害者維權，不僅能救濟因多種原因未提起訴訟的受害者，還能基于公權力給違法者帶來威懾，以此預警其他違法者，形成一種主流價值導向。另外，檢察機關可以有效扭轉私益訴訟懲罰性賠償訴訟請求中消費者與違法經營者不平等的訴訟地位，充分發揮懲罰性賠償的制度價值，有效維護社會公共利益。

食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償的困境審視

現行法律關于懲罰性賠償能否以及如何在食品安全民事公益訴訟中適用，尚未作出明確且嚴謹的規定。《食品安全法》第148條規定，有權提出懲罰性賠償請求權的主體只有消費者。雖然2021年最高檢發布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》中提出檢察院可以對食品領域的民事公益訴訟案件提出懲罰性賠償，但此規則畢竟屬于檢察院的內部規范，法律并沒有直接認可檢察機關的懲罰性賠償請求權。

關于懲罰性賠償金的管理制度主要包含兩個方面內容：一是懲罰性賠償金的歸屬；二是懲罰性賠償金的利用。前者直接決定著公益訴訟的成果利用情況。如果直接將懲罰性賠償金參照刑事罰金收繳的方式上繳國庫，對于后續對消費者的救濟應該如何執行并無明確規定，以“一刀切”的方式納入國家財政，有悖于食品安全公益訴訟的起訴初衷，并不能實現對消費者的有效救濟。如果后續再通過食品安全私益訴訟的方式單獨起訴，那么會導致重復起訴，浪費司法資源。

在理論上懲罰性賠償金的管理和使用亦有多種方式，各國實踐中的做法有：檢察機關和法院設立單獨的賬戶自己管理、委托其他性質的組織專項管理、消費者協會內部設立賠償基金管理委員會等。不同的方式在執行和管理上各有利弊，并且絕大多數在我國沒有實踐支持，致使懲罰性賠償金的管理和使用主體不明。

檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度優化路徑

明確檢察機關具有主體資格是懲罰性賠償制度的關鍵，因此有必要在立法上賦予檢察機關等提出懲罰性賠償的主體資格，對請求權主體的正當性作出實質性規定，而不應依附于消費者的賠償請求權。相關部門應修改相關法律法規并在細節上予以完善，就食品安全領域民事公益訴訟增加支持檢察機關提起懲罰性賠償訴訟請求的規定，例如可以向不法生產者、經營者請求賠償金，將賠償金有關標準進行統一。此外還應注意訴訟程序上的事項，面對證據證明煩瑣的問題，應規定有關部門配合舉證，可以在司法解釋中明確檢察機關等獨立的請求權主體資格。

民事公益訴訟的目的是為了維護公共利益，因此需要設立符合條件的基金會專門負責管理賠償金。受害消費者因自身專業度不夠且分布較散，可由檢察機關或者消費者協會建立食品安全民事公益訴訟基金賬戶，將賠償金用于救濟公共利益。多余的賠償金可用于發展消費者勞動權益保障等支持民事公益訴訟的活動。如果賠償金數額無法包含所有受侵害消費者提出的懲罰性賠償的總額，檢察院及消費者協會應當公開宣告，使沒有獲得賠償金的受侵害消費者能自行向被告提出懲罰性賠償訴求，維護自身權益。檢察機關及消費者協會可就補充性懲罰性損害賠償提出訴訟，不法商家也可對懲罰金發放的行為提出異議。在此基礎上，要建立適當的監管機制，對懲罰性賠償金的管理使用工作進行監督，加大信息披露力度，健全侵權舉報的程序制度。

相關部門也應出臺相應的公益訴訟賠償金使用辦法規范賠償金的使用問題，可用來支付消費者權益受損費用、專家鑒定費、證人補助費、公益宣傳培訓活動經費等，經消費者權益保護委員會批準后，從專項基金賬戶移交至單位賬戶。判決后，責任主體確無支付能力，如不按時繳納將對公共利益造成損害的，可適當在判決賠償金限額范圍內支付費用?；鹗褂脵C構應接受定期監督，并定期向有關部門匯報基金使用情況，由法院、檢察機關、消費者協會、食品監管機構等共同研究，設立公益訴訟賠償金專項賬戶，制定出臺公益訴訟賠償金管理使用辦法，監督資金的規范使用。

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