德國(guó)：全面改革能源安全法律體系

楊大可 李嘉允

逐步淘汰化石能源和核能，向更為環(huán)保的可再生能源過(guò)渡，已成為德國(guó)乃至整個(gè)歐洲能源發(fā)展的必然趨勢(shì)。德國(guó)在其《聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議》中積極開(kāi)展以碳中和為導(dǎo)向的凈零碳轉(zhuǎn)型，并計(jì)劃在2030年可再生能源發(fā)電占比達(dá)80%，到2045年實(shí)現(xiàn)碳中和。然而，原本理想的轉(zhuǎn)型計(jì)劃在面臨極端天氣、俄烏沖突等外部突發(fā)事件時(shí)，也暴露出一些問(wèn)題。能源供需關(guān)系的失衡，在短期內(nèi)難以調(diào)和，影響能源供給的連續(xù)性與價(jià)格的可負(fù)擔(dān)性，進(jìn)而影響各用能行業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展造成影響，也給德國(guó)的能源安全法律體系帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

法律體系全面改革

能源安全法律體系在能源危機(jī)中的作用是通過(guò)法規(guī)和政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)管，促進(jìn)國(guó)家對(duì)能源供應(yīng)的管理和保障，從而提高國(guó)家能源安全性，最大限度地降低能源危機(jī)的影響。能源危機(jī)爆發(fā)后，德國(guó)啟動(dòng)了近幾十年來(lái)力度最大的能源政策改革，于2022年7月第七次修訂《可再生能源法》，同時(shí)聯(lián)動(dòng)修訂《海上風(fēng)能法》《能源工業(yè)法》《能源安全法》《聯(lián)邦需求規(guī)劃法》《電網(wǎng)加速擴(kuò)建法》，2022年通過(guò)多項(xiàng)救助計(jì)劃，9月29日通過(guò)關(guān)于經(jīng)濟(jì)防御盾的決議，10月10日通過(guò)《通貨膨脹平衡法》的決議，主要從四個(gè)方面進(jìn)行改革。

第一，保證供應(yīng)不中斷，多元化保障能源供給，應(yīng)急儲(chǔ)備增強(qiáng)系統(tǒng)源韌性。能源供給的連續(xù)性是能源安全的重中之重，多元化保障能源供給屬于重要的能源安全策略，旨在降低對(duì)單一能源的依賴，降低供應(yīng)中斷和價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，而增強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備是為預(yù)防發(fā)生極端、意外或未知威脅等情況，增強(qiáng)能源韌性、保障能源供應(yīng)的手段。德國(guó)政府重新啟用并在發(fā)電領(lǐng)域更多使用傳統(tǒng)煤炭能源，開(kāi)發(fā)液化天然氣，加快其供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，延遲核電站的關(guān)停日期，使得能源來(lái)源多樣化、廣泛化，以短期內(nèi)填補(bǔ)巨大的天然氣能源缺口。同時(shí)設(shè)定天然氣儲(chǔ)存最低標(biāo)準(zhǔn)，允許在必要時(shí)使用煤炭、核能，對(duì)天然氣交易市場(chǎng)進(jìn)行兜底式干預(yù)，增強(qiáng)能源系統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

第二，價(jià)格可負(fù)擔(dān)，國(guó)家調(diào)控能源價(jià)格，全方位救濟(jì)，減壓減負(fù)。價(jià)格可負(fù)擔(dān)在對(duì)平衡能源的可獲得性、公眾的日常生活水平乃至國(guó)家和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮舉足輕重的作用。在能源市場(chǎng)方面，針對(duì)高企的能源價(jià)格，德國(guó)采取各種干預(yù)措施，包括管制能源價(jià)格、下調(diào)能源稅率、延遲稅率調(diào)整計(jì)劃、能源補(bǔ)貼、取消可再生能源附加費(fèi)，緩解高昂的能源價(jià)格上漲趨勢(shì)，降低民眾用能成本。而在社會(huì)領(lǐng)域，針對(duì)因能源供需不均衡而產(chǎn)生的問(wèn)題，既從居家辦公、交通出行、住房供暖等日常生活入手，又考慮老人、兒童、失業(yè)人士這類社會(huì)特殊群體的情況，進(jìn)行專門(mén)補(bǔ)貼，還對(duì)稅率、通貨膨脹率進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，多領(lǐng)域多途徑全年齡覆蓋，兼顧宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀生活，減輕能源危機(jī)為德國(guó)民眾生活帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，幫助人們平穩(wěn)度過(guò)寒冬。這也是德國(guó)能源轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)“能源必須是安全、清潔和負(fù)擔(dān)得起的”實(shí)際體現(xiàn)。

第三，需求合理化，硬性規(guī)范耗能行為，制度設(shè)計(jì)節(jié)能導(dǎo)向。合理的需求管理有助于減緩能源資源的消耗速度，減少能源浪費(fèi)，使有限的自然資源能更持續(xù)地供應(yīng)。德國(guó)通過(guò)《短期節(jié)能條例》《中期節(jié)能條例》直接禁止在私人生活、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、公共場(chǎng)所的耗能行為，并要求部分主體承擔(dān)法定義務(wù)，預(yù)防其為經(jīng)濟(jì)效益而侵犯租戶或消費(fèi)者權(quán)益或犧牲社會(huì)利益的情況發(fā)生，以達(dá)到合理化能源的需求，保障能源供給。另外也借由法律規(guī)范的指引作用，通過(guò)對(duì)能源價(jià)格計(jì)算的技術(shù)設(shè)計(jì)，使得即便在價(jià)格管制的情況下，具有能源需求的家庭與企業(yè)也需承擔(dān)顯著上升的能源成本，進(jìn)而促使各主體主動(dòng)采取節(jié)能行為。

第四，不破壞環(huán)境，加速可再生能源轉(zhuǎn)型，建立綜合性法律體系。“能源政策不僅僅是價(jià)格問(wèn)題，”德國(guó)總理朔爾茨在近日的一次活動(dòng)中表示，“能源政策也是一項(xiàng)安全政策。如果我們想長(zhǎng)期保持能源價(jià)格可承受，想平衡供應(yīng)安全和氣候保護(hù)，只能依托可再生能源才有望實(shí)現(xiàn)。這就是為什么我們現(xiàn)在需要將可再生能源的擴(kuò)張推向高速。”德國(guó)通過(guò)立法的方式，全面確立可再生能源的優(yōu)先發(fā)展地位，加速能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，為可再生能源發(fā)展提供明確的方向，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好和能源安全的雙重目標(biāo)。而在具體制度設(shè)計(jì)上，基于原有的可再生能源法律體系，結(jié)合不同能源的發(fā)展速度，針對(duì)性地提出各類能源發(fā)展規(guī)劃與拓展途徑，涵蓋能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源市場(chǎng)規(guī)制、能源分配與監(jiān)管等方面，規(guī)定政府、企業(yè)與利益相關(guān)者在整個(gè)能源使用中的權(quán)與責(zé)，力圖構(gòu)建綜合全面、清晰完善、具有實(shí)際操作性的可再生能源法規(guī)體系。

此輪能源安全體系改革的成效有待時(shí)間檢驗(yàn)（圖/IC photo）

德國(guó)原有的能源安全法律體系受極端天氣、俄烏沖突等外部偶發(fā)因素的沖擊，暴露其內(nèi)生結(jié)構(gòu)問(wèn)題。為此，德國(guó)對(duì)能源安全法律體系進(jìn)行了一系列改革。

短期能源危機(jī)緩解

短期來(lái)看，德國(guó)能源危機(jī)已得到緩解。根據(jù)德國(guó)經(jīng)濟(jì)研究所（DIW Berlin）的報(bào)告，德國(guó)政府和歐盟委員會(huì)設(shè)定的節(jié)約天然氣消耗量已超額完成預(yù)期目標(biāo)，2022年下半年德國(guó)天然氣消耗量急劇下降，私人家庭、工業(yè)和發(fā)電廠領(lǐng)域能耗縮減近四分之一。在冬季開(kāi)始前，德國(guó)儲(chǔ)氣已超過(guò)95%的法定目標(biāo)。

盡管能源供應(yīng)已基本得到保障，但德國(guó)德卡銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家烏爾里希·卡特預(yù)計(jì)，在最好的情況下德國(guó)也需要一到兩年的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)真正的價(jià)格穩(wěn)定。德國(guó)中央銀行行長(zhǎng)約阿希姆·納格爾在2023年2月曾表示，目前還看不到高通脹迅速放緩的跡象，未來(lái)只會(huì)逐步降低。聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)克里斯蒂安·林德納認(rèn)為，政府在進(jìn)一步救濟(jì)公民方面已無(wú)財(cái)政回旋余地。

另外，就德國(guó)能源安全法律體系而言，其內(nèi)部存在歐盟、聯(lián)邦、州三級(jí)規(guī)范，存在縱向?qū)蛹?jí)的復(fù)雜性，覆蓋可再生能源、能源效率、能源內(nèi)部市場(chǎng)、節(jié)能減排及其他方面，規(guī)定了明確的關(guān)系與程序，呈現(xiàn)橫向結(jié)構(gòu)的綜合與完備性，已建立起完備的能源安全“法網(wǎng)”。但一些法律規(guī)范僅適用于能源領(lǐng)域的某個(gè)側(cè)面，在橫向上呈現(xiàn)“單打獨(dú)斗、各自為戰(zhàn)”的分散狀態(tài)。法律體系的多層級(jí)性與部分規(guī)范的繁復(fù)性，一方面使得部分審批程序冗長(zhǎng)而復(fù)雜，另一方面大幅提升了當(dāng)事人（尤其是小型企業(yè)）了解行業(yè)法規(guī)以及行政機(jī)關(guān)適用法律的難度，不利于促進(jìn)能源市場(chǎng)的發(fā)展和推動(dòng)能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

此輪改革還引發(fā)針對(duì)政府戰(zhàn)略的評(píng)論。自默克爾時(shí)代開(kāi)始，德國(guó)聯(lián)邦議院便將能源政策的三個(gè)目標(biāo)——能源安全、經(jīng)濟(jì)效率及環(huán)境兼容作為指導(dǎo)其能源轉(zhuǎn)型的最高指導(dǎo)原則，2011年又增加了明確的減排與退核內(nèi)容，旨在強(qiáng)調(diào)環(huán)境兼容性的比重，并確立了排斥化石能源，由高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)向。而此輪德國(guó)能源安全法律體系改革呈現(xiàn)的重要特點(diǎn)為，危機(jī)應(yīng)對(duì)措施和中短期措施占主導(dǎo)，將供應(yīng)安全放在首位，部分措施與此前的氣候保護(hù)目標(biāo)背道而馳，例如重啟煤炭發(fā)電廠、延遲徹底退出核電時(shí)間、延期調(diào)高二氧化碳價(jià)格的計(jì)劃，均可能導(dǎo)致向可再生能源轉(zhuǎn)向的趨勢(shì)放緩。歐盟其他國(guó)家，如西班牙和意大利也對(duì)德國(guó)如此大范圍高金額的救濟(jì)計(jì)劃進(jìn)行批評(píng)，而其他經(jīng)濟(jì)體量較小且債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的國(guó)家往往缺乏財(cái)力進(jìn)行高額補(bǔ)貼，導(dǎo)致其國(guó)內(nèi)企業(yè)處于明顯的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。德國(guó)此輪能源安全體系改革的成效仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。

（楊大可，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授）

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