政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)探索與實踐

王宏宇 厲培培

集約建設(shè)是推進(jìn)數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。基于浙江省的實踐，分析政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)的實踐路徑和一般性方法。研究認(rèn)為，盤點各級政府現(xiàn)有數(shù)字資源底數(shù)，形成省市縣三級一體化數(shù)字資源賬本，是防止促進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)低水平重復(fù)、提升財政資金使用效能的重要舉措。在此基礎(chǔ)上，借助“揭榜掛帥”“考核表彰”等行政方式與應(yīng)用解耦組件、應(yīng)用查重等技術(shù)手段，可達(dá)到政務(wù)信息系統(tǒng)“一地創(chuàng)新，全省共享”的目標(biāo)，從而真正營造出資源有效供給、系統(tǒng)有序開發(fā)利用的良好生態(tài)。

一、引言

政務(wù)信息系統(tǒng)是由政務(wù)部門建設(shè)、運(yùn)行或使用的，用于直接支持政務(wù)部門工作或履行其職能的各類信息系統(tǒng)。近年來，我國電子政務(wù)和政務(wù)信息化建設(shè)取得豐碩成果，政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)覆蓋了關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域，為各級黨政部門履行職能提供了重要的技術(shù)支撐，但受統(tǒng)籌規(guī)劃力度不夠、集約建設(shè)意識相對淡薄、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不夠完善等客觀因素的影響，政務(wù)信息化建設(shè)廣泛存在“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”等問題。

2017年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》，強(qiáng)調(diào)“緊緊圍繞政府治理和公共服務(wù)的改革需要，加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享”。2022年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求全面推進(jìn)政府履職和政務(wù)運(yùn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌推進(jìn)各行業(yè)各領(lǐng)域政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)、互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動。2023年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出，要加快提升數(shù)據(jù)資源規(guī)模和質(zhì)量，有效釋放數(shù)據(jù)要素價值，提升政務(wù)數(shù)字化智能化水平，強(qiáng)化數(shù)字化能力建設(shè)，促進(jìn)信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)按需共享、業(yè)務(wù)高效協(xié)同。

本文通過分析浙江省“一體化數(shù)字資源系統(tǒng)”（IRS）建設(shè)實踐，總結(jié)了國家或省級層面難以集約建設(shè)政務(wù)信息系統(tǒng)的原因，并提出了推動政務(wù)信息系統(tǒng)共建共享的一般性方法，從而解決政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)重復(fù)、協(xié)同性不足的問題。

二、政務(wù)信息系統(tǒng)難以集約化的原因分析

基于現(xiàn)有研究成果與實踐經(jīng)驗，本研究認(rèn)為，造成政務(wù)信息化系統(tǒng)難以集約化建設(shè)的主要原因有以下幾點。

一是制度標(biāo)準(zhǔn)不完備。從宏觀層面上看，在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，各級政府普遍缺乏統(tǒng)籌集約意識，各部門憑借經(jīng)驗建設(shè)政務(wù)信息系統(tǒng)。從微觀層面上看，在具體建設(shè)政務(wù)信息系統(tǒng)時，不少部門條線內(nèi)部沒有形成跨層級的協(xié)商機(jī)制，在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)方面協(xié)同度不高，導(dǎo)致政務(wù)信息系統(tǒng)的功能模塊低水平重復(fù)建設(shè)。

二是系統(tǒng)數(shù)據(jù)不全。一方面，各地各部門普遍存在政務(wù)信息系統(tǒng)“家底”不清的情況，導(dǎo)致當(dāng)年申報建設(shè)的系統(tǒng)與往年已建系統(tǒng)之間的關(guān)系不清晰。另一方面，政務(wù)信息系統(tǒng)與其產(chǎn)生或使用的數(shù)據(jù)資源、云資源、組件資源之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系不完整。以上兩方面的數(shù)據(jù)缺失，導(dǎo)致信息化項目審批部門難以多維度判定申報的系統(tǒng)是否功能重復(fù)。

三是建設(shè)資金各自分擔(dān)。部分地區(qū)受考核指標(biāo)要求、短期出成績等動機(jī)驅(qū)使，爭相上馬各種信息化項目。一般而言，政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)資金由本地財政承擔(dān)，建設(shè)部門缺乏對政務(wù)信息系統(tǒng)跨區(qū)域共建共享的主觀需要，導(dǎo)致政務(wù)信息系統(tǒng)集約共享工作推進(jìn)困難、浪費財政資金。

四是應(yīng)用共享手段缺乏。由于政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)營、運(yùn)維大多數(shù)由第三方技術(shù)公司負(fù)責(zé)，政府部門對政務(wù)信息系統(tǒng)運(yùn)行的實際代碼無從獲取，難以通過代碼拷貝、協(xié)同開發(fā)等傳統(tǒng)系統(tǒng)共享方式進(jìn)行政務(wù)信息系統(tǒng)的多跨共享。同時，政務(wù)信息系統(tǒng)評估過度依靠人工判定，相關(guān)評估數(shù)據(jù)無法通過數(shù)字化手段實時獲取，較難針對使用范圍小、頻度低的“僵尸”政務(wù)信息系統(tǒng)開展常態(tài)化清理。

三、集約建設(shè)案例分析：基于浙江IRS的建設(shè)實踐

浙江作為全國率先勇闖數(shù)字化改革“深水區(qū)”并取得突出成效的省份之一，圍繞數(shù)字政府建設(shè)、全面深化改革等方面做出了許多創(chuàng)新性工作，發(fā)布了《浙江省數(shù)字化改革總體方案》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》等一系列法規(guī)制度和政策文件，初步形成了數(shù)字資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、高效配置的政策環(huán)境。

2021年9月，浙江省發(fā)布了一體化數(shù)字資源系統(tǒng)，對全省20多年信息化成果進(jìn)行了全面盤點，通過數(shù)字資源的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效破解了政務(wù)信息系統(tǒng)低水平重復(fù)建設(shè)難題。本研究梳理總結(jié)了浙江省一體化數(shù)字資源系統(tǒng)的建設(shè)思路，提煉了其在推動政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)的經(jīng)驗做法。

（一）聚焦機(jī)制構(gòu)建，統(tǒng)籌集約更有力

政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，必須要自上而下、規(guī)范統(tǒng)一、有序推進(jìn)。在機(jī)制保障上，浙江省建立健全了政務(wù)信息系統(tǒng)的統(tǒng)籌、預(yù)審、共享三大機(jī)制，最大限度保障政務(wù)信息系統(tǒng)在全省范圍內(nèi)的共建共享，推動政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)。

一是統(tǒng)籌管理機(jī)制。編制《浙江省應(yīng)用統(tǒng)籌管理辦法》，明確應(yīng)用從謀劃、開發(fā)、發(fā)布、驗收、共享、運(yùn)營運(yùn)維到注銷等各階段的要求和規(guī)范，實現(xiàn)應(yīng)用從松散管理到高效協(xié)同的轉(zhuǎn)變。

二是賬本預(yù)審機(jī)制。建立省市縣三級聯(lián)動電子政務(wù)項目審查機(jī)制，要求各地評審信息化項目必查IRS三個賬本，包括存量應(yīng)用一本賬、數(shù)字化改革重大應(yīng)用一本賬和數(shù)字化改革應(yīng)用試點一本賬。通過強(qiáng)化項目預(yù)審，源頭上避免省域范圍內(nèi)的系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)。

三是多跨共享機(jī)制。探索形成應(yīng)用共享的一般性方法“六步四類法”，通過“應(yīng)用信息瀏覽-方案案例學(xué)習(xí)-溝通協(xié)商-共享申請-資源調(diào)度-落地推廣”六步流程，以省（市）統(tǒng)建、SAAS化部署、解耦組件、私有化部署四類方式開展政務(wù)信息系統(tǒng)的共建共享，將各地數(shù)字化改革最佳實踐成果快速復(fù)制推廣至全省，推動“區(qū)域優(yōu)勢”轉(zhuǎn)為“全省優(yōu)勢”。

（二）聚焦工具打造，推動建設(shè)更高效

工欲善其事，必先利其器。在技術(shù)實現(xiàn)上，浙江省一方面編制各類政務(wù)信息系統(tǒng)開發(fā)規(guī)范，推動應(yīng)用建設(shè)從“粗放式”向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變。另一方面，上架多種低代碼工具，盤點原本分散的數(shù)字資源，助力政務(wù)信息系統(tǒng)的便捷共享。

一方面實現(xiàn)資源超市化。IRS首次對全省20多年來的信息化、數(shù)字化成果進(jìn)行全面盤點、梳理，并將每一個資源賦予唯一的身份ID，打造省市縣三級政務(wù)數(shù)字資源的統(tǒng)一入口、統(tǒng)一表單和流程申請；利用智能檢索、圖譜知識推理等前沿技術(shù)，讓資源的管理更加智能化、自動化。

另一方面推進(jìn)開發(fā)組裝化。力推“組件+低代碼工具”的開發(fā)模式，推薦各地優(yōu)秀政務(wù)信息系統(tǒng)，通過解耦組件的方式，共享系統(tǒng)建設(shè)成果，實現(xiàn)開發(fā)質(zhì)量和效率雙提升，大幅度縮減建設(shè)周期。

（三）貫通重大應(yīng)用，提升存量應(yīng)用成效

以“關(guān)鍵少數(shù)”重大應(yīng)用貫通帶動“絕大多數(shù)”應(yīng)用的集約建設(shè)。依托一體化數(shù)字資源系統(tǒng)，通過以評促建、以評促改和以評促管，推動重大應(yīng)用真正發(fā)揮實戰(zhàn)實效。

一方面，開展重大應(yīng)用貫通情況評估，確保全省重大共性需求、問題得到解決。圍繞服務(wù)側(cè)貫通、治理側(cè)貫通，通過評估貫通層級、用戶范圍等指標(biāo)，推進(jìn)重大應(yīng)用的省市縣三級貫通，實現(xiàn)集約、集成、協(xié)同、高效的建設(shè)目標(biāo)。

另一方面，開展應(yīng)用績效評價，根據(jù)應(yīng)用訪問量、活躍度、云資源利用率、業(yè)務(wù)協(xié)同程度等情況，推進(jìn)低效應(yīng)用整合關(guān)停，提高財政資金、數(shù)字資源使用效益，強(qiáng)化提升省統(tǒng)建應(yīng)用的建設(shè)和管理水平。

四、集約建設(shè)的一般性方法

為進(jìn)一步厘清政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)的內(nèi)在機(jī)制，從理論上揭示推動政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)的措施路徑，本節(jié)將針對政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)的一般性方法展開論述。

（一）頂層設(shè)計上：建章立制貫穿系統(tǒng)建設(shè)全周期

在頂層規(guī)范方面，應(yīng)注重標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建設(shè)管理、組織領(lǐng)導(dǎo)、考核評估的整體銜接，將應(yīng)用系統(tǒng)集約化建設(shè)貫穿于系統(tǒng)謀劃、立項、建設(shè)、上線、運(yùn)維、下架等各階段，實現(xiàn)全流程把控。

一是從頂層設(shè)計的“制度體系”看，針對應(yīng)用的各個節(jié)點，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。如在謀劃立項階段，建立重大應(yīng)用項目統(tǒng)籌管理的機(jī)制，謀劃的重大應(yīng)用必須對標(biāo)對表存量應(yīng)用系統(tǒng)，不得未批先建，防止“重復(fù)建設(shè)”“制造煙囪”。在運(yùn)營運(yùn)維階段，實時跟蹤政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行成效，加快消除功能可被其他系統(tǒng)替代、所占用資源長期處于空閑狀態(tài)的“孤島系統(tǒng)”。

二是從頂層設(shè)計的“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”看，定義各類數(shù)字資源規(guī)范，對所有數(shù)字資源統(tǒng)一要素和管理流程，構(gòu)建通用化的知識庫、工具庫、數(shù)據(jù)倉、模型庫、算法庫、規(guī)則庫，確保各個應(yīng)用可兼容、可聯(lián)通，保證應(yīng)用共享過程中的資源高效調(diào)度。

三是從頂層設(shè)計的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”看，通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組、建立工作專班、定期召開工作例會，形成縱向貫通、橫向協(xié)調(diào)、執(zhí)行有力的高效“執(zhí)行鏈”，統(tǒng)一部署推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)的集約建設(shè)工作。

（二）管理模式上：構(gòu)建資源賬本，保障資源共享

政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)，依賴于數(shù)據(jù)資源、云資源、組件資源等數(shù)字資源。政務(wù)信息化建設(shè)以來，成千上萬的數(shù)字資源分散在各地各部門，打造政務(wù)信息系統(tǒng)的集約統(tǒng)籌、共建共享模式，要做的第一件事是建立全量數(shù)字資源賬目。一方面，梳理各地可支撐政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的數(shù)字資源；另一方面，厘清歷年信息化項目、應(yīng)用、數(shù)據(jù)、云等資源之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

在數(shù)字資源“一本賬”基礎(chǔ)上，優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化應(yīng)用集成。打造數(shù)字資源“超市”模式，支撐各部門可跨地區(qū)的“購物車式”申請數(shù)字資源，打破原先各類數(shù)字資源屬地化、層級化管理的界限。

（三）方法工具上：“組件+低代碼”集約開發(fā)模式

組件是可獨立封裝可執(zhí)行特定功能的一個或多個模塊的集合體，具備可復(fù)用價值和共享屬性。通過消息、接口、SDK等方法，組件可被政務(wù)信息系統(tǒng)集成，實現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)“積木式”開發(fā)。低代碼是利用很少代碼就可快速開發(fā)應(yīng)用的技術(shù)，通常指低代碼開發(fā)平臺。通過提供簡單易用的可視化開發(fā)工具，以“拖、拉、拽”的方式來快速構(gòu)建輕應(yīng)用。

從浙江實踐來看，通過將應(yīng)用系統(tǒng)中可重用的標(biāo)準(zhǔn)化模塊、算法模型解耦成組件，可在不涉及項目建設(shè)資金的同時，實現(xiàn)對其他地區(qū)政務(wù)信息系統(tǒng)功能的調(diào)用。同時，基于低代碼開發(fā)平臺，提供表單配置、流程管理、統(tǒng)計報表、數(shù)據(jù)可視化等工具，在輕量級應(yīng)用系統(tǒng)上推廣低代碼開發(fā)模式。從而實現(xiàn)數(shù)字化應(yīng)用的快速開發(fā)迭代，大大提升應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)效率和質(zhì)量，形成安全可靠、集約高效的應(yīng)用“工廠化”生產(chǎn)模式。

（四）實現(xiàn)路徑上：“一地創(chuàng)新、全省共享”四類模式

根據(jù)復(fù)制共享的政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)類型，可分為提級管理、SAAS化部署、解耦組件、私有化部署四類共享模式：

提級管理適用于各地需求趨同、業(yè)務(wù)場景區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求高的應(yīng)用，由省級或市級主管單位牽頭，上升為全省（全市）統(tǒng)建的應(yīng)用。

SAAS化部署是指由建設(shè)單位負(fù)責(zé)通常的應(yīng)用軟件許可證費、軟件維護(hù)費以及技術(shù)支持費等，提供應(yīng)用部署、升級和維護(hù)，應(yīng)用申請單位不需要其他IT投資就可以獲得所需要軟件和服務(wù)，一般適用于業(yè)務(wù)場景簡易清晰、需求統(tǒng)一、開發(fā)輕量化的應(yīng)用。

解耦組件包括應(yīng)用建設(shè)及運(yùn)營過程中產(chǎn)生的知識庫、業(yè)務(wù)規(guī)則、算法、模型等，被抽象出來具備模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化、獨立化的特征，可供其他應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)過程中進(jìn)行調(diào)用，不需要進(jìn)行重復(fù)開發(fā)，適用于功能單元模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化程度高且具備可解耦條件的應(yīng)用。

私有化部署適用于各地個性化需求較強(qiáng)、業(yè)務(wù)場景擁有一定地域?qū)傩缘膽?yīng)用，一般私有化部署提供產(chǎn)品的部署、初始化配置和操作培訓(xùn)，后續(xù)再根據(jù)使用單位需求另行提供定制化服務(wù)、運(yùn)營服務(wù)等。根據(jù)浙江實踐相比較而言，私有化部署的復(fù)制推廣阻力最小，SAAS化部署和解耦組件居中，提級管理的阻力最大。

五、結(jié)論與討論

政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)是數(shù)字政府實現(xiàn)以用戶為中心和全流程一體化服務(wù)的必然要求。從基礎(chǔ)設(shè)施集約、應(yīng)用支撐平臺集約到數(shù)據(jù)資源、業(yè)務(wù)應(yīng)用、運(yùn)維體系等層面統(tǒng)籌，新一代信息技術(shù)的發(fā)展推動了政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)理念和實踐的大幅變革。與此同時，《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出的“統(tǒng)籌推進(jìn)各行業(yè)各領(lǐng)域政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)集約建設(shè)、互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動”目標(biāo)，超越了政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)集約建設(shè)拘泥于技術(shù)層面的簡單邏輯，呈現(xiàn)出統(tǒng)籌、協(xié)同、規(guī)范、高效等核心特征。

基于浙江省的案例分析表明，建立有效的數(shù)字資源管控工具是實現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建統(tǒng)籌管理機(jī)制、賬本預(yù)審機(jī)制、多跨共享機(jī)制三大機(jī)制及推動重大應(yīng)用三級貫通、提供低代碼工具等方法，可在省域范圍內(nèi)有效減少重復(fù)建設(shè)、提高資源配置效率、降低應(yīng)用開發(fā)成本。

結(jié)合已有研究和浙江實踐，本研究提出了政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)的一般性路徑：頂層設(shè)計上，建章立制貫穿系統(tǒng)建設(shè)全周期；管理模式上，構(gòu)建資源賬本，保障資源多跨共享；方法工具上，打造“組件+低代碼”集約開發(fā)模式；實現(xiàn)路徑上，創(chuàng)新“一地創(chuàng)新、全省共享”四類模式。

該路徑為理解政務(wù)信息系統(tǒng)集約建設(shè)提供了一個有價值的參考框架，在一定程度上為其他地方開展應(yīng)用集約建設(shè)提供有效的思路。然而，因研究范圍局限于浙江省，本文仍然存在著研究對象較為單一、外部效度不足等問題。政務(wù)應(yīng)用集約建設(shè)過程中，復(fù)用激勵機(jī)制與項目統(tǒng)籌的限度與邊界、低代碼開發(fā)的應(yīng)用場景、浙江經(jīng)驗的全國性推廣路徑等，仍是后續(xù)研究中需關(guān)注的重點內(nèi)容。

作者單位：浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展中心