落實新型監管機制 建設人與自然和諧共生現代化

［關鍵詞］ 生產建設項目；水土保持遙感監管；重點監管；信用監管；新機制；新技術

［摘要］ 建設人與自然和諧共生的現代化是中國新時代的發展目標，落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強新時代水土保持工作的意見》，積極構建并實踐中央提出的新型監管機制，在監管技術方面，以衛星遙感、無人機、視頻監控、信息系統、移動終端等為技術基礎，深度應用大數據、互聯網、人工智能、云計算等現代信息技術，實現智能化、精準化、高效化的技術新突破，促進監管水平、質量、成效的更大提升；在監管目標方面，將工作重點集中在水土流失影響較大的行業如公路、鐵路、露天礦、水利水電、機場等，對水土流失危害風險較大的項目、水土保持失信企業實施重點監管，使監管投入獲得更大成效；在調控機制方面，充分運用守信激勵、失信懲戒的信用監管機制，增強企業遵規守法內生動力，從源頭上減少違法違規行為，建立與司法、紀檢、監察聯動機制，解決監管中的難點、堵點；此外，還應加強對山地農林果業開發活動的監管。

［中圖分類號］ S157[文獻標識碼] CDOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.04.003

［引用格式］ 姜德文.落實新型監管機制 建設人與自然和諧共生現代化［J］.中國水土保持，2024（4）：8-11.

黨的二十大開啟了人與自然和諧共生的現代化新征程，生態優先、綠色發展成為高質量發展的主題，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境、優質生態產品需求是水土保持奮斗的目標。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出水土保持是江河保護治理的根本措施，是生態文明建設的必然要求，對加強生態保護及水土保持監督管理提出了新的更高的要求?！端控瀼芈鋵崱搓P于加強新時代水土保持工作的意見〉實施方案》提出了全面加強水土保持工作的具體意見。創新監管機制，提升監管水平與效能，嚴控人為活動造成新的水土流失，是當前和今后水土保持的重要工作[1]。

1強化水土資源與生態環境保護，助力高質量發展

1.1促進人與自然和諧共生是中國式現代化的本質要求中國式現代化的本質特征之一是人與自然和諧共生，尊重自然、順應自然、保護自然是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。歷史和實踐告誡我們，人與自然是生命共同體，如果無止境地向自然索取甚至破壞自然，那么必然會遭到大自然的報復，最終損害人類的發展。黨的二十大明確要求要像保護眼睛一樣保護自然和生態環境，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，確保中華民族永續發展。習近平總書記指出：“生態環境保護和經濟發展是辯證統一、相輔相成的，建設生態文明、推動綠色低碳循環發展，不僅可以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，而且可以推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。”中國特定的自然地理條件、經濟社會發展形勢，決定了中國長期存在水土流失的基本國情。隨著工業化、城市化、農業現代化進程的不斷推進，能源、交通、水利等基礎設施的大規模、持續建設， 姜德文：落實新型監管機制 建設人與自然和諧共生現代化人為活動造成的水土流失問題仍將十分嚴峻。水、土資源是萬物生存之本，現代化建設、生態文明建設都離不開水、土這兩大資源，保護水土資源，防止人為活動造成的水土流失，保護與修復生態系統，是促進和保障高質量發展的重要工作。

1.2依法嚴格生產建設項目水土保持監督管理任務艱巨據中國水土保持公報，僅2022年全國查處的違法違規項目就達1.46萬個，涉及可能造成水土流失的面積達3.06萬km2。加強生產建設項目水土保持監督、管理、執法是各級水行政主管部門的重要職責。黨的二十大明確提出到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，強調必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。因此，要全面推進各方面工作法治化，做到依法行政，強調加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善公益訴訟制度，以強化法治，保障生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現。依據水土保持法律法規，落實生產建設項目防治水土流失的法律責任，是水土保持監管的重任[2]。近幾年，國家頒布實施了《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國黑土地保護法》《中華人民共和國青藏高原生態保護法》等特殊區域保護的法律，進一步增強了長江、黃河、瀾滄江等流域水土保持監管的法律支撐。習近平總書記強調指出，要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境；用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線；要牢固樹立生態紅線的觀念，在生態環境保護問題上，不能越雷池一步，否則就應受到懲罰?！兑庖姟访鞔_提出了水土保持監管目標：到2025年監管效能進一步提升，人為水土流失得到有效管控；到2035年全面形成系統完備、協同高效的水土保持體制機制，人為水土流失得到全面控制。還提出了堅持生態優先、保護為要，建立嚴格的水土流失預防保護和監管制度，守住自然生態安全邊界等更高的工作要求。水土保持預防保護、監督管理面臨新的更大的重任。

2加快構建以遙感監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制2.1以遙感監管為基本手段，全面提升監管成效據中國水土保持公報，近3 a（2020—2022年）全國審批生產建設項目水土保持方案數量分別達8.58萬、11.19萬、9.52萬個，并呈現出數量巨大、分布區域廣、地表擾動強烈、水土流失問題突出的特征；經過水利部及各省的共同努力，已基本做到遙感監管全覆蓋，年度監管頻率3～4次，特別是以衛星遙感、無人機、監管信息系統、移動終端等現代技術為支撐的監管新模式[3]，為全面監控、及時發現、精準判別人為水土流失提供了重要科技支撐，從而為依法依規嚴格查處違法違規行為提供了及時、準確的信息。從全國的情況看，一批“未批先建”“未驗先投”“未批先棄”等典型違法違規行為被及時發現、建立臺賬、限期整改、復檢銷號，2019—2021年歷史違法違規項目的整改銷號率達到99.8%。同時，還存在疑似生產建設項目的擾動圖斑預判不準確造成工作量無端加大，大量擾動圖斑依靠人工長途跋涉做現場復核，有關部門審批項目的相關信息難以互通、共享，不能有效降低工作成本，監管人力、物力、財力成本始終居高不下等問題。依靠高新科技手段實施監管的新模式打破了違法違規企業的僥幸心理，產生了很大的社會效應。實施全覆蓋遙感監管以來，新發現的違法違規項目、擾動圖斑逐年減少，人為水土流失監管效能得到顯著提升。根據水利部要求，各省級水行政主管部門應加密開展本省域全覆蓋遙感監管，暢通水利部和省級遙感監管信息共享渠道，利用水利部政務服務平臺構建人為水土流失監管信息數據共享和業務協同平臺。《意見》中明確要求深入推進“互聯網+監管”，加強水土保持監管能力建設，提高專業化水平和現代科技手段應用能力，保障必要的經費和裝備投入。今后應加快大數據、云計算、人工智能、互聯網、物聯網、區塊鏈等現代信息技術在水土保持監管工作中的深度應用，破解國土、環保、林草、發改等部門項目的相關信息共享瓶頸，提高對違法違規行為的智能化、精準化判別能力與水平，實現水土保持監管水平、監管質量、監管成效的更大技術突破，進一步提升判別質量，降低人工成本，提高監管效率[4]。對棄渣場、取土場等可能發生嚴重水土流失隱患和風險的重點區域，實施精準、及時、高效的監測、監控，動態跟蹤，智能預警，按照中央要求低風險提前提醒、中高風險嚴監控，防止造成嚴重水土流失危害。同時，生產建設單位要根據《意見》，積極探索基于企業自主監控的遠程視頻監管方式，總結經驗，不斷推廣。

2.2重點監管目標明確，跟蹤監管不留死角在對生產建設單位實施信用監管和高新技術全覆蓋無盲區監管的基礎上，各地應集中焦點，實施重點監管。根據水利部規定，每年現場檢查的比例不低于本級審批方案項目的10%，對有舉報線索、不及時整改、不按規定提交水土保持監測季報和納入重點監管對象的項目應當開展現場檢查。以相關信息和突出問題為導向，確定重點監管對象。一是企業信用水平與監管方案聯動，對守信企業少打擾、不打擾，對失信企業（特別是被列入水土保持重點關注名單或黑名單的企業）及高風險項目（特別是棄渣場下游有敏感設施，存在嚴重水土流失危害風險及隱患的項目）實施重點監管[5]。二是水土流失影響屬于較嚴重類的項目，如公路、鐵路、露天礦、水利水電、機場等建設項目，應連續、動態監控監管。三是水土保持監測“三色評價”結論為紅色的項目，實施現場重點監管、整改情況跟蹤監管。根據水利部要求，部屬流域管理機構要加強生產建設項目水土保持監管，同時監督指導地方水行政主管部門水土保持監管及執法等工作，積極創建水土保持高質量監管示范。

2.3充分運用信用機制，提升企業守法遵規內生動力建立全社會、全體公民的信用機制，實施信用監管，是國家轉變社會管理方式的重要舉措。以往生產建設單位是否遵規守法主要依靠行政監管部門外在的日常檢查、監督、執法，生產建設單位缺乏內生動力和壓力，違法違規行為長期、普遍存在的狀況始終得不到根本扭轉，實施以信用監管為基礎的新型監管機制后，將徹底改變這種被動局面。國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》作出了系統規劃，2019年國務院辦公廳印發了《關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，明確將書面承諾履約情況記入信用記錄，作為事中、事后監管的重要依據，對不履約的申請人，視情節實施懲戒。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進社會信用體系建設高質量發展 促進形成新發展格局的意見》，將水土保持信用評價納入社會信用體系建設，明確要求全面實施環保、水土保持等領域信用評價，強化信用評價結果共享運用。水土保持信用評價結果已被正式納入國家發展改革委、中國人民銀行聯合印發實施的年度全國公共信用信息基礎目錄（年度公告），為完善水土保持信用機制和實施聯合懲戒提供了重要平臺?！兑庖姟访鞔_全面實施水土保持信用評價制度，要求生產建設單位應依法履行水土流失防治責任。 近幾年，水利部印發了《關于做好生產建設項目水土保持承諾制管理的通知》《關于實施生產建設項目水土保持信用監管“兩單”制度的通知》《關于生產建設項目水土保持問題分類和責任追究標準的通知》等政策文件。從近幾年各地公告的460多個因違反規定被納入水土保持信用監管“兩單”（重點關注名單、黑名單）的情況看，收到了良好效果，一些長期、反復違法的企業走向主動守法之路。各地應以全新的信用制度約束生產建設行為，警示生產建設單位主動遵守法律法規，通過相關部門聯動機制及對失信企業聯合懲戒，制約和淘汰不守信用企業，培育和提升全社會守信意識與水平，從根本上鏟除滋生違規失信的社會環境基礎。在新的水土保持監管機制約束下，生產建設單位要改變以往完全依靠政府部門監管的依賴模式，倡導并樹立遵法守約精神，將守約責任落實到企業、班組、個人，制定守約激勵、失約懲戒辦法，培養企業、個人自覺守約意識，全面提升誠信守約水平，依靠內生動力，從源頭上減少或避免造成人為水土流失的行為[6]。山東等省水土保持學會積極探索會員單位技術服務信用評價，促進了行業高質量發展。

3運用更具威懾力和約束力的綜合聯動機制，懲治嚴重違法行為在生態文明新時代、高質量發展新階段，各級紀檢、監察等機關按中央要求，加強了生態環境領域的監察執法?！兑庖姟分忻鞔_強化部門間協同監管和聯動執法，建立完善監管信息共享、違法線索互聯、案件通報移送等制度；加強水土保持行政執法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協作，充分發揮司法保障監督作用。2022年最高人民檢察院、水利部聯合印發了《關于建立健全水行政執法與檢察公益訴訟協作機制的意見》，指出了人為造成水土流失等違法行為在一些地方還比較突出的問題，水行政執法與檢察公益訴訟協作的重點領域中涉及水土保持方面包括違法造成水土流失，不依法履行水土流失防治責任，未批先建、未驗先投等違反水土保持方案制度的行為，違法在水土保持方案確定的專門存放地外棄渣等；提出了從會商研判、專項行動、線索移送、調查取證、案情通報5個方面建立健全協作機制，明確了加強組織領導、推進信息共享和技術協作、深化業務交流、注重宣傳引導等協作保障措施；明確了水土保持監督執法與司法聯動的新機制，各地應積極探索和實踐。水利部黃河水利委員會聯合流域九?。▍^）檢察院建立了水行政執法與檢察公益訴訟協作機制。山西省開展了全省檢察機關與水利部門“打擊水土保持違法行為、保護黃河中游生態環境”專項行動。汾陽市人民檢察院組織召開了首次集中公益訴訟公開聽證會，聽證員一致同意向參會行政單位發出檢察建議，對存在違法情形的20余家企業立案審查。重慶市在全國率先開展了生產建設項目人為水土流失生態環境損害賠償、損害鑒定等探索與實踐。《意見》中明確健全水土保持與紀檢、監察機關溝通機制，及時將發現的黨員干部和公職人員涉嫌違紀違法問題線索移送紀檢監察機關處理。加大對造成人為水土流失行為的懲治力度，對造成生態環境損害的，依法依規嚴格追究生態環境損害賠償責任。生態保護與水土流失預防監督涉及全社會，《意見》中要求暢通公眾監督和舉報渠道，發揮社會監督作用，形成全民共同參與的社會氛圍。

4補齊農林果業生產的水土保持管理短板，全面防控人為活動造成的水土流失隨著農業生產的規?；a業化、集團化，農林生產特別是山區農林果業開發，已成為當前生產建設活動造成人為水土流失的突出問題，也是近年來水土保持遙感監管中發現擾動地表、損壞林草植被，造成水土流失問題數量多、面積大、分布廣的重點問題?？h級水土保持監管部門要加強農林生產建設活動的管理，根據農林開發活動的占地規模、地表擾動強度、水土流失程度及危害等情況，實施分類管理。一是對規?；?、產業化、公司化的農林開發實施重點監管，將防治水土流失的責任落實到開發經營企業，印發水土流失防治責任告知書，實施承諾制管理，水土保持監管部門開展對照檢查，對造成嚴重水土流失及危害的進行警示教育。二是加強對開發經營農戶的水土保持實用技術培訓，指導農戶按水土保持標準和要求開發利用土地，建設生態產業園。三是充分運用遙感技術，及時發現山地陡坡開發、全墾式開發、毀林開發等造成嚴重水土流失的農林開發行為，及時制止，責令限期整改。四是對列入水土保持空間管控的區域，與相關部門聯動，實施聯審聯檢，嚴格水土保持生態紅線管理。五是將農林開發活動造成人為水土流失的情況納入縣鄉政府考評體系，增強基層黨政領導干部的責任意識，對造成嚴重水土流失及生態損害的依據有關規定追究相關干部的責任。

［參考文獻］

[1] 朱程清.開啟全面加強新時代水土保持工作新征程[J].中國水利，2023（10）：1-3.

[2] 廣東省水利廳.以考核評估推動水土保持監管能力和水平提升[J].中國水土保持，2020（10）：1-2.

[3] 程復，時宇，羅志東，等.生產建設項目水土保持監管新技術運用思考[J].中國水土保持，2023（3）：44-47.

[4] 姜德文，蔣學瑋，周正立.人工智能對水土保持信息化監管技術支撐[J].水土保持學報，2021，35（4）：1-6.

[5] 趙鳳偉，高金暉，高陽，等.深圳市生產建設項目水土流失風險等級劃分[J].中國水土保持，2022（12）：7-9.

[6] 姜德文.推進信用監管 強化守約自律 提升監管成效[J].中國水土保持，2023（7）：1-4.