中國生態(tài)保護補償開啟法治化新篇章

劉桂環(huán)

近日，《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》）出臺，這是中國首部專門針對生態(tài)保護補償?shù)姆桑瑯酥局袊鷳B(tài)保護補償開啟法治化新篇章，將極大穩(wěn)定生態(tài)保護主體預(yù)期。我想用三組關(guān)鍵詞，來梳理《條例》的特色和亮點。

第一組是繼往開來、賡續(xù)前行。1998年啟動實施的退耕還林還草等重點生態(tài)工程，拉開了中國生態(tài)保護補償?shù)尼∧弧＝?jīng)過20多年的不懈努力，中國已經(jīng)建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)了讓青山有“價”、綠水含“金”，生態(tài)保護主體的獲得感不斷增強，正在有效調(diào)動各方參與生態(tài)保護的積極性。《條例》在現(xiàn)有制度格局的基礎(chǔ)上，將經(jīng)過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化并提升，是穩(wěn)定生態(tài)保護主體預(yù)期的重要舉措。

第二組是有為政府、明確規(guī)制。雖然中國已經(jīng)形成了符合中國國情的生態(tài)保護補償制度體系，但由于生態(tài)保護補償涉及面廣、利益交織，實施難度較大，還有不少問題需要解決。一是各方關(guān)于生態(tài)保護補償內(nèi)涵和界定尚未達成一致意見，亟須系統(tǒng)化、規(guī)范化的生態(tài)保護補償制度頂層設(shè)計；二是跨行政區(qū)域的合作難題亟待破解，中央和地方對事權(quán)財權(quán)劃分以及中央應(yīng)介入的程度，補償各方理解尚不完全一致，訴求上存在較大差異；三是生態(tài)保護補償方式較為單一，資金補償占主導(dǎo)地位，多元化補償方式的探索仍處于起步階段。《條例》明確給出生態(tài)保護補償?shù)亩x，即通過財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場化補償?shù)葯C制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人予以補償?shù)募钚灾贫劝才拧?/p>

縱向生態(tài)保護補償在中國生態(tài)保護補償體系中具有較高辨識度，對維護國家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用，《條例》充分吸收縱向生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗，確定了“1+N”的國家財政補償格局，“1”是指生態(tài)功能重要區(qū)域，包括依法劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域；“N”是指各類重要生態(tài)環(huán)境要素，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地，以及法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定的水生生物資源、陸生野生動植物資源等其他重要生態(tài)環(huán)境要素。財政縱向補償是穩(wěn)定上述生態(tài)功能重要區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力的兜底性制度安排。

地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償充分體現(xiàn)了權(quán)責對等的特征，是中國生態(tài)保護補償制度發(fā)展的方向。《條例》界定了地區(qū)間補償?shù)姆懂牐w江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域，以及重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域、其他生態(tài)功能重要區(qū)、重大引調(diào)水工程水源地以及沿線保護區(qū)。《條例》指出，地方是開展地區(qū)間生態(tài)保護補償?shù)闹黧w，包括中央在內(nèi)的上級人民政府通過組織協(xié)調(diào)、資金支持、政策傾斜等方式，鼓勵和引導(dǎo)地區(qū)間建設(shè)補償機制，明確了補償協(xié)議簽訂的主要內(nèi)容和考慮因素、資金管理、組織實施、爭議解決、續(xù)簽事項等關(guān)鍵問題。

第三組是有效市場、細化路徑。推進生態(tài)保護補償市場化發(fā)展，以市場作為生態(tài)產(chǎn)品與保護付出之間的橋梁，推動生態(tài)保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商達成合理的生態(tài)保護補償，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境責任與經(jīng)濟責任的聯(lián)動，有效提高相關(guān)方開展生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)在動力，這是拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式的重要途徑，是對政府補償?shù)挠行аa充。

《條例》強調(diào)，遵循市場規(guī)律，堅持生態(tài)有價原則，提出了政府搭建平臺、各方參與的中國特色市場化補償路徑，這是在縱橫向生態(tài)保護補償基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展，對以往模糊不清、各方意見不一的市場化生態(tài)保護補償方向予以細化實化。

碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等資源環(huán)境權(quán)益交易，是對發(fā)展機會和相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)的補償，由各市場主體以實際使用或排放額同初始配額之間的差額余缺為標的開展市場化交易，引導(dǎo)生態(tài)受益者對生態(tài)保護者補償。鼓勵支持生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，讓保護地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風光等要素活起來。建立市場化運作的生態(tài)保護補償基金需要強有力的制度保障，《條例》為社會投資者參與生態(tài)保護補償提供了法律依據(jù)。

生態(tài)保護補償法治化，是生態(tài)文明治理能力提升的重要標志。《條例》對已有“碎片化”生態(tài)保護補償相關(guān)法律法規(guī)進行了整合和優(yōu)化，推動補償立法量質(zhì)齊升，是世界首部專門針對生態(tài)保護補償?shù)牧⒎ǎ彩仟氁粺o二的中國實踐。