區域現代化中地方政府經濟職能的歷史演進與政策啟示
—— 以長三角地區為例

孫運宏

內容提要:通過考察改革開放以來長三角地區地方政府經濟職能的歷史演進發現,其職能轉變分為四個階段:直接參與鄉鎮企業管理階段、推動產權制度改革階段、致力于服務型政府建設階段和以深化“放管服”改革為核心的優化營商環境階段。地方政府經濟職能優化轉向的核心是處理好政府與市場之間的關系,具體表現為從“一攬子”全能型向“放管服”有為型轉變,從行政命令管理向法治化、制度化治理轉變,從追求經濟發展向增進社會福祉轉變。從政策啟示層面看,地方政府要不斷提升“有為政府”的治理效能,推動共同富裕和高質量發展;在法治軌道上推動“放管服”改革向縱深發展,打造更優營商環境;以人民為中心不斷增進民生福祉,堅持經濟發展與民生改善同頻共振;完善兼顧國家決策統一性和地方執行靈活性的動態平衡機制,通過不斷優化地方政府經濟職能推進全國統一大市場建設。

一、 引 言

現代化是人類文明史上一場具有鮮明時代特征的社會總體變遷,突出表現為傳統農業社會向現代工業社會再向信息社會的持續轉變過程。現代化建設不僅要遵循全球性的普遍發展規律,更關鍵的是要開展本土性的實踐探索。中國的現代化道路曲折坎坷、荊棘遍布,承載著一代又一代中國人的夢想和希望。新中國成立之后,中國的現代化進程具有明顯的趕超型特征,以中央政府為主體進行現代化的戰略謀劃,實行高度集中的計劃經濟管理體制,力爭在較短時間內實現從農業國向工業國的轉變。在這一發展理念指導下,國家取得了一系列的歷史性成就,但是地方政府的能動性和創新性沒有被充分調動起來。中國幅員遼闊,自然資源稟賦分布不均,各地區經濟發展的基礎和條件存在相當差異,中國式現代化進程必然呈現地域差異。某種程度上,地方層面“摸著石頭過河”的實踐探索豐富并拓展了中國式現代化的道路、理論和體制創新,深刻體現中央制度設計引領性與地方實踐探索自主性的良性互動。學界圍繞區域現代化實踐問題展開了廣泛研究,特別對長三角地區的現代化相關議題進行了系統探究,豐富了學界對區域現代化進程的認識。區域率先是現代化的一般規律(洪銀興,2015)。由一些經濟社會發展水平較高的地區率先開啟現代化進程、承擔全國現代化核心區職責,是世界現代化的一般規律,要以區域層次的積極作為開拓現代化新局面(夏錦文,2019)。胡福明(1996)認為,地區現代化是中國邁向社會主義現代化的必經階段,部分地區將超前發展。費孝通(1992)發現,蘇南地區率先突破計劃經濟體制束縛,改革開放之后迅速崛起的鄉鎮企業直接推動了蘇南經濟現代化的進程,展現“大魚幫小魚,小魚幫蝦米”的中國工業化新模式。宋林飛(2019)強調,不斷發展的現代經濟為社會、生態、文化等其他領域的現代化奠定基礎,展現了東部沿海先發區域經濟社會發展轉型的特征,將基本實現區域現代化。浙江則以“八八戰略”率先就省域社會主義現代化建設進行戰略謀劃,展現了先行一步的戰略主動和歷史主動(魏濤和何顯明,2023)。

在區域現代化的研究中,地方政府的作用定位一直是各類研究的聚焦重點。中國國家治理對有效性的追求在很大程度上需要依靠地方的配合與支持,國家治理現代化的推進也需要依托、聚合地方治理現代化(梅立潤,2018)。只有得到地方政府的積極響應和主動參與,國家現代化的方針、政策才能真正全面落實(劉志彪,2011)。改革開放初期的中國是一個大實驗室,國家給予地方一定的自主權,鼓勵政策試驗也是推進改革向前發展的可行之策(科斯和王寧,2013)。地方性的政策試驗構成中國改革過程中一種獨特且重要的治理機制(張克,2019),它為地方自主地開展多樣性的區域現代化探索提供了有力的政策支持。其中,地方政府的經濟角色十分明顯,不僅提供行政服務,也參與企業的投資決策,還同企業一起負擔風險、分享收益,可看作“地方性的國家法團主義”(Qi,1995)。已有文獻對區域現代化的理論與實踐、特別是地方政府在現代化進程中的職能作用進行了多方面研究,但尚未出現從更廣闊的視角系統全面分析區域現代化實踐中地方政府經濟職能作用的研究。由于地方政府經濟職能在各發展階段承擔的責任或發揮的作用不同,因此需要將其放到動態的經濟社會發展過程中予以考察,以便深入探究中國式現代化視域下地方政府經濟職能的轉變與優化問題。

從歷史角度看,改革開放成為決定中國式現代化成敗的關鍵一步,有效激發了地方政府發展區域經濟的積極性和創造性,有力推動了中國經濟體系的現代化轉型,社會主義市場經濟體制由此逐步確立并深化。改革開放以來,長三角地區在國家政策支持和地方政府引領下,積極推動多元化的地方工業化和市場化實踐,形成一整套符合地區實際和適應時代變化的體制機制,有效解放和發展了生產力,成為中國式現代化建設的先行探索地區。本文基于長三角地區的區域現代化實踐探索,嘗試將改革開放以來地方政府的經濟職能放在四個不同階段動態考察:第一階段是地方政府直接參與鄉鎮企業管理(1978-1992年);第二階段是地方政府推動產權制度改革(1993-2002年);第三階段是地方政府致力于服務型政府建設(2003-2012年);第四階段是地方政府深化“放管服”改革并增進社會民生福祉(2013年至今)。通過構建上述四個階段的理想類型,系統分析區域現代化中地方政府經濟職能的歷史演進,討論地方政府經濟職能的轉變,進而針對地方政府經濟職能在區域現代化進程中的定位提煉政策啟示。

二、 區域現代化中地方政府經濟職能的歷史演進

1. 第一階段:地方政府直接參與鄉鎮企業管理(1978-1992年)

改革開放初期,長三角地區經濟現代化進程逐步加快,突出表現為鄉鎮企業的發展壯大。這一時期地方政府在鄉鎮企業的發展中起到直接參與和積極推動的作用。首先,地方政府為鄉鎮企業發展提供所需資金。資金短缺一直是制約鄉鎮企業發展的突出問題,地方政府主要通過三種方式幫助其籌措資金:一是利用縣(鄉鎮)政府原有的集體積累,即在人民公社體制下積累的一部分資金;二是政府出面擔保或直接向金融機構貸款,當以村社集體經濟名義貸款仍難以滿足需求時,就由縣、鄉(鎮)政府以政府信用為擔保來幫助一些重要的鄉鎮企業融資(溫鐵軍,2011);三是政府擔保或直接以政府名義進行的社會融資。可見,大部分鄉鎮企業的創業資金源自鄉土社會范圍內的集體投入,其中既有農村社區民間資金,又有鄉鎮政府自有資金。其次,地方政府通過行政手段對區域內的勞動力、土地等生產要素進行配置,為鄉鎮企業的發展創造有利條件。地方政府發揮行政職能進行土地調配,從最初的免費向企業供給土地,到20世紀80年代后期轉向有償用地,但用地價格由政府內部定價,遠低于市場平均水平。從招聘和用人方面看,工人由鄉鎮干部安排進廠的占40.5%;在企業創辦時勞動力進廠由鄉(鎮)、村組織統一分配,企業無權否決的占49%;企業提出條件,由鄉(鎮)、村組織招聘,企業有否決權的僅占17%(陳劍波,1995)。再次,地方政府直接參與管理鄉鎮企業。鄉鎮企業的管理者一般由地方政府人員或村社干部兼任,兼具地方政府管理職能和企業經營管理職能。地方政府和村社集體主導鄉鎮企業的生產經營活動,鄉鎮企業的經營利潤也由他們分配。這一階段地方政府的經濟職能由計劃經濟時代對村集體進行計劃管理轉向舉辦鄉鎮企業,成為企業生產經營活動的發起者、參與者和領導者。地方政府發展鄉鎮企業,在帶動農民增收、集體經濟增強的同時也提升了農村公共物品的供給水平。蘇南鄉鎮企業1994年上交鄉村利潤總額28.89億元,占當年凈利潤的42.14%,其中用于建農基金(主要用于加強農田水利建設、推廣現代農業技術、完善農業服務體系的補貼)達3.42億元,占上交鄉村利潤總額的24.8%;貧困扶助金3014萬元,占上交鄉村利潤總額的1%(史浩明和張鵬,2004)。

2. 第二階段:地方政府推動產權制度改革(1993-2002年)

隨著社會主義市場經濟體制改革持續深化,目標逐步明確,這一時期長三角地區經濟社會發展進入新的歷史階段。由于生產要素實現了廣泛的流動和重組,買方市場逐漸形成,鄉鎮企業生產經營面臨的市場競爭壓力增大,政企不分、政資不分、活力不足、產權模糊、高負債等問題凸顯,鎮辦集體企業的經濟效益持續下降,出現鎮辦不如村辦,村辦不如聯戶、個體的現象。因此,地方政府開始改制鄉鎮企業,通過產權制度改革,推動政府產權逐步有序退出。根據蘇州市1999年初的統計,全市11301家鄉鎮企業進行了產權制度改革,涉及總資產435.4億元,占全市鄉鎮企業總數的81.6%、資產總額的64.6%,產權改革基本完成(蘇州市農村經濟研究會,1999)。鄉鎮企業產權制度改革之后,地方政府不再直接參與和管理企業的生產經營活動,轉而為企業發展提供相關服務,創造良好的經營環境。這一階段長三角地區地方政府經濟職能除了推動鄉鎮企業改制之外,也在進行開發區建設并對外招商引資,主動搶抓全球產業結構和產業布局重新調整的機遇,憑借良好的工業基礎、人才隊伍和國際環境,全力推進外向型經濟發展。地方政府著力打造以開發區為載體的招商引資平臺,強化服務意識、提高服務能力、打造良好投資環境成為區域競爭的重要維度。地方政府的各項服務貫穿于招商引資全過程,使投資者能夠安心生產經營,在財稅、土地、金融等方面給予的優惠政策依然存在,但規范性明顯加強,且“惠強惠大”的特點更加突出(馬相東等,2021)。在地方政府的有力推進下,開發區發展迅猛,招商引資的聯動效應顯著,企業逐步向開發區集中,人流、物流、信息流、資金流等生產要素高效聚集,產業集聚帶動規模效應持續顯現。長三角地區逐步建立起一批產業聚集能力比較強、功能不斷完善的開發區,成為承接全球產業轉移的重要目的地之一。

3. 第三階段:地方政府致力于服務型政府建設(2003-2012年)

伴隨經濟社會轉型加速,長三角地區面臨著日漸凸顯的土地稀缺、環境污染、能源緊張等問題,地方政府經濟職能亟需一場更為深刻、全面的轉變。地方政府從單純以推動經濟建設為主轉向推動經濟建設和提供公共服務齊頭并進,進入了服務型政府建設的新階段。長三角地區的地方政府積極探索部門行政審批集中審批的管理模式,在整合行政許可(審批)職能的基礎上推進“一窗辦理”,把創新創優作為提升窗口服務的動力,不斷拓展服務形式,樹立服務品牌。比如,浙江通過多輪行政審批制度改革,大大縮小了政府直接管理的行政審批范圍。江蘇無錫市制定了“兩集中、三到位”的實施方案,通過審批事項流程再造,職能部門對窗口授權率由36%提高到76%(芮國強,2008)。長三角地區的經濟發展和財政收入增長為地方政府進一步提升公共服務水平打下堅實基礎,地方政府在環境保護、科教文衛、交通建設及社會保障體系建設等方面加大投入,使城鄉居民能夠分享更多發展成果。例如,這一時期蘇州的農村社會保險覆蓋率在全國處于領先水平,養老達到84%,醫療達到95%,而且補貼標準逐年提高(周明生,2008),同時在城市建設征地拆遷過程中不斷完善農民安置政策,探索“土地換社保”方案,將農民納入社會保障體系,解決失地農民的生存和發展問題,維護社會秩序和諧穩定。此外,作為工業先發地區,環境污染問題一般出現比較早、影響比較大,考驗著地方政府的治理能力。長三角地區的地方政府在環境污染治理過程中發揮了重要作用,通過加大環境保護和治理的資金投入,采取強有力的政策措施治理污染,環境污染問題得到顯著改善。比如,浙江從2004年開始,以全省8大水系、11個重點區域為重點,開展環境污染整治“811”三年行動,完成限期治理項目3610個,關停并轉重污染企業2419家。蘇南地區的工業水平在全國領先,環境保護壓力大,理應是全國環境污染較為嚴重的地區,但是這里卻有著眾多環境保護先進城市、生態城市、園林城市,充分展現了地方政府治理環境污染的能力和成效。

4. 第四階段:地方政府以深化“放管服”改革為核心的優化營商環境(2013年至今)

中共十八大以來,中央政府逐步將直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項下放到地方,最大限度減少對微觀事務的直接管理,同時對市場機制能有效調節的經濟活動一律取消審批,規范、精簡、高效做好保留的行政審批事項。從頂層設計角度進一步理順中央和地方權責關系,提高行政效能,賦予地方更多自主權,支持地方因地制宜創造性開展工作,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》專門部署“加快轉變政府職能”,《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“優化政府職責體系”“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”。這一階段,長三角地區的地方政府把“放管服”改革作為轉變政府經濟職能的核心議題,聚焦“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”以及監管“短板”和服務效能不高等問題,積極推動地方政府經濟轉變職能,深化簡政放權,營造市場化、法治化、國際化營商環境,將該放的權力放給市場和企業,以政府權力“瘦身”激發市場活力。比如,浙江率先提出“最多跑一次”的政府服務模式,打通服務群眾“最后一公里”。地方政府通過將各職能部門有機聯合,打破“上下同構”的機構設置(朱光磊和于丹,2008),推進職能整合與部門整合,多件事變成一件事,多窗口、多次辦理簡化為一窗受理、一次辦結,協同辦理、集成服務,使高效率便捷的政務服務切實匹配群眾需求。杭州圍繞做好眾創者的“店小二”,從“政策驅動”走向“服務驅動”。面對新時代、新形勢,更優良的營商環境已經成為地區綜合競爭力的重要內容。上海加強政策集成創新,持續優化營商環境,以市場主體獲得感為評價標準,加強市場主體產權保護,維護公平競爭的市場秩序,持續放寬市場準入門檻,完善全生命周期服務和監管,提升要素保障服務水平,不斷優化政府管理和服務方式。上海自貿區以更高水平服務型政府建設為重點先行先試在依法行政、服務行政、事中事后監管、協同治理等層面推動政府職能轉變,全面對接國際高標準經貿規則,打造國家制度型開放示范區。2022年3月,《蘇州市優化營商環境條例》正式施行,以地方性法規的形式明確“構建公平競爭的市場環境、打造高效便利的政務環境、營造公正透明的法治環境、創建開放包容的人文環境”。合肥連續5年出臺營商環境迭代優化專項行動方案,持續提升科技產業硬實力和營商環境軟實力。這一階段,長三角地區逐年提高城鄉公共服務支出占比,不斷增進社會民生福祉。蘇州市設立養老服務產業引導基金,支持養老服務體系建設,通過政府購買服務的方式,為老年人提供居家養老服務。上海聚焦高質量建設人民城市,著力探索城市治理數字化,推動城市運行“一網統管”,持續提升城市管理精細化水平,加快構建“15分鐘社區生活圈”,不斷優化調整街鎮管理體制機制,深化完善社區共建共治共享的工作格局。這些提升社會民生福祉的具體舉措,讓人民群眾有了實實在在的獲得感。

三、 區域現代化中地方政府經濟職能的優化轉向

在區域現代化進程中,長三角地區的地方政府經濟職能不斷優化,核心是在經濟發展中處理好政府與市場之間的關系,進一步厘清政府和市場的邊界。地方政府經濟職能的優化轉向主要體現在以下三個方面。

1. 地方政府經濟職能由“一攬子”全能型向“放管服”有為型轉變

從功能角度來看,長三角地區地方政府經濟職能逐步從全面參與和推動鄉鎮企業發展、主導市場經濟行為向建設服務型政府、優化營商環境轉變,由全能型政府向有為型政府轉變,地方政府逐步從直接參與企業生產經營(市場經濟)中抽離出來。中共十一屆三中全會正式作出把全黨工作重心轉移到社會主義現代化建設上來的重大戰略決策,提出“以經濟工作為中心”的關鍵論斷,推動經濟發展成為中央政府和地方政府的重要職能。隨著中共十四大明確提出中國經濟體制改革的最終目標是建立社會主義市場經濟體制,政府主要從中觀和宏觀層面規范和驅動市場化改革,推動經濟快速發展。長三角地區地方政府從直接參與經濟活動的第一階段步入主導產權制度改革的第二階段,體現了地方政府經濟職能的進一步轉變。20世紀90年代后期,中國經濟體制改革不斷深化,特別是1998年的政府機構改革更加明確政府職能轉向以經濟職能為重,并且逐步朝著市場化方向前進。新世紀以來,隨著經濟全球化的大規模推進,中國的經濟體制改革也在不斷深化,逐步建立起更加完善、成熟的市場經濟體制,推動地方政府從直接參與經濟活動向更加注重“放管服”改革轉變。與此同時,中國經濟社會發展也面臨更大、更復雜的風險與挑戰(比如貧困問題、環境問題、安全生產問題、社會安全問題等),在客觀上要求政府職能從主導經濟建設的全面行政管制模式向服務型政府建設模式轉變。中共十八大以后,政府從經濟社會發展微觀事務的干預管理中不斷退出,由傳統的“全能型”政府向“有為型”政府轉變優化。中共十八屆三中全會明確經濟體制改革是全面深化改革的重點。“堅持社會主義市場經濟改革方向,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”(1)習近平著:《習近平談治國理政》第一卷,人民出版社2018年版,第95頁。這就要求進一步規范地方政府經濟職能,明晰地方政府在資源配置中的地位、職能和作用,規避地方政府在資源配置中的“越位”和“缺位”。地方政府經濟職能主要轉向產業發展戰略規劃、支持政策、市場標準等的制定和實施、市場活動的監管、各類公共服務的提供以及社會福利建設等方面,重點圍繞全面推進“放管服”改革,不斷提高政府管理效能,營造公平有序的法治化營商環境。

2. 地方政府經濟職能由行政命令管理向法治化、制度化治理轉變

從方式角度來看,長三角地區現代化進程中地方政府經濟職能總體是由直接方式向間接方式轉變、由行政命令管理向法治化、制度化轉變。在直接參與鄉鎮企業管理和推動產權制度改革的早期階段,長三角地區的地方政府是以直接參與企業經營管理的方式行使行政職能。這主要是因為在當時面對復雜特殊的經濟社會活動,政府職能的發揮缺乏有效制度供給,尚未建立起法治化、制度化的體系。隨著國家治理體系不斷完善,全面依法治國向縱深推進,地方政府逐步實現了基于法治化、制度化的間接職能管理。就政府職能轉變的制度化建設而言,主要是通過“用剛性制度管權限權”來降低制度性交易成本(何穎和李思然,2022)。在制度創新中不斷重構政府與市場、政府與社會之間的關系,厘清各相關治理主體的邊界,發揮市場在資源配置中的決定性作用,有效激發市場活力,提升政府的宏觀調控效能。就政府職能轉變的法治化建設而言,突出表現是長三角地區的地方政府在工業化和市場化進程中著力加強法治政府建設。通過法治政府建設規劃、法治政府評估等舉措,推動政府職能日趨轉變、行政執法日益規范、行政決策機制逐步健全、政府法治觀念有較大轉變。上海、浙江、蘇州等地的地方政府部門在法治化營商環境建設方面先行先試,圍繞打造廉潔高效政府、保護市場主體權益、建設公平市場環境、提升法治保障水平等方面綜合施策,著力營造穩定、公平、透明、可預期的法治化營商環境。《優化營商環境條例》的出臺,重點從強化市場主體保護、凈化市場環境、優化政務服務、規范監管執法、加強法治保障等方面入手,從國家客觀層面推動各級政府轉變職能、深化改革創新。這一條例的出臺與實施,為建設市場化、國際化的一流營商環境提供了法治化保障,也將政府管理方式創新提升到一個新高度(中國行政管理學會課題組,2021)。此外,現代網絡信息技術的發展,在技術層面為政府職能轉變帶來了新的契機。“互聯網+政務服務”“一網通辦”“互聯網+監管”體系等新方式有力提升了公共服務效能,使政府職能實現方式更趨智慧化、更具科學性,推動政府職能轉變向縱深發展。

3. 地方政府經濟職能由追求經濟發展向增進社會福祉轉變

從目標角度來看,長三角地區在現代化進程中的政府職能轉變是為更好回應區域現代化發展不同階段的需求。具體來說,第一階段的政府職能主要是追求經濟發展,以經濟增長本身為導向;第二階段的政府職能主要是服務于經濟體制改革,以增強經濟效率為導向;第三階段政府職能主要是推動經濟建設和提供公共服務齊頭并進;第四階段政府職能主要是深化簡政放權,增進社會民生福祉,致力于建設人民滿意的服務型政府。進一步說,在區域現代化進程中,長三角地區的地方政府經濟職能逐步從以經濟職能為重點拓展到了以優化營商環境與提升公共服務水平為重點。從時代背景來看,國家在1993年首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。在這種宏觀政策的影響下,長三角地區的地方政府按照政企分開和精簡、統一、效能的原則重新界定自身職能,明確政企邊界,逐步退出對企業經營活動的直接管理。隨著2001年中國正式加入世界貿易組織,長三角地區地方政府職能主要向經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面調整集中,核心是從以“審批”為重點的管理模式向以“服務”為重點的管理模式轉變,不斷提升公共服務水平。此后,中共十九大報告對中國社會主要矛盾作出新的理論概括,根本出發點是更好滿足人民群眾對美好生活的需要,更好在發展中保障和改善民生,著力解決發展不平衡不充分問題。以習近平同志為核心的黨中央提出以人民為中心的發展思想,堅持一切為了人民、一切依靠人民,始終把人民放在最高位置、把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。在這一背景轉換下,明確地方政府經濟職能開始聚焦到實現人民對美好生活的向往的目標上,重視從人民的視角考量改革和發展問題,經濟發展的目標是增進民生福祉,經濟發展的目的是人民共享。針對人民群眾“急難愁盼”問題,地方政府致力于提供更加公平方便的公共服務,以增強人民群眾的獲得感。同時,地方政府在公共管理與公共服務職能建設中,注重發揮多元社會治理主體的協同作用,積極回應社會關切與民生需求,滿足人民群眾日益增長的多樣化、個性化需求,促進和構建公平公正有序和諧的社會。

四、 區域現代化中地方政府經濟職能演進的政策啟示

對政府在經濟社會發展中的作用歷來都有很多爭議。但是,不管爭議的主體和領域有何不同,政府履行經濟職能在整個經濟運行與社會發展過程中一直是必不可少的,在區域現代化進程中更是如此。長三角地區區域現代化進程中地方政府經濟職能歷史演進所呈現的經驗,對于調動地方政府積極性、充分發揮地方政府在推進中國式現代化進程中的作用有著重要的政策啟示意義。

1. 不斷提升“有為政府”的治理效能,推動共同富裕和高質量發展

區域現代化建設需要的是積極、高效的政府,而不是無作為、亂作為的政府。在這個發展過程中,真正決定地方政府是否能夠獲取競爭優勢的關鍵因素是制度政策和政府效能對資源要素(包括人才、資金和技術等)的吸引力和配置力。比較長三角地區和后發地區的現代化進程可以看到,地區間的政府行為存在明顯差異。長三角地區的現代化進程是地方政府經濟職能不斷改革創新的過程,從參與和主導經濟發展,逐步轉向提供更優質的公共服務、打造更優質營商環境,推動區域的國際化、市場化水平躍居全國前列,逐步實現政府、市場、社會的良性互動和協商共治。相比之下,有的地方受制于制度創新改革“軟環境”建設的力度和速度,導致其吸引外部資源和企業的能力有限,進而遲滯了整個區域的經濟社會發展,甚至公然存在“紅頂中介”“紅頂協會”壟斷經營、違規收費,以及“任性用權”、違規設置門檻、限制公平競爭等突出問題。(2)例如,國務院第四督查組在遼寧省督查發現,鞍山市房地產交易中心將房產交易網簽業務辦理權限授予其實際控制的鞍山市大程房地產評估有限公司,將網簽系統密鑰交由該公司管理,客觀上形成了鞍山市大程房地產評估有限公司具有鞍山市唯一辦理網簽業務資格、獨家壟斷網簽業務的事實。參見中國政府網:《關于國務院第六次大督查發現部分地方和單位落實深化“放管服”改革優化營商環境政策要求不到位典型問題的通報》,https:∥www.gov.cn/hudong/2019-11/12/content_5450989.htm。

在推進中國式現代化進程中,要充分調動地方政府積極性,推動共同富裕和高質量發展。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化,持續推動經濟社會發展是實現這一目標的重要前提。這就需要鼓勵各地因地制宜探索經濟社會發展有效路徑,充分發揮地方政府在依法平等保護各類市場主體、科學制定產業發展政策、有效提供就業崗位等方面的作用,以高度發達的市場經濟“把蛋糕做大”,同時,通過實施發展規劃、政府投資基金、民生政策等政府行為促進發展成果在社會各階層的共建共享。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務,要求地方政府在創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念指引下審慎干預市場,積極融入和服務構建新發展格局,以推動更優營商環境為抓手,提高現代化經濟體系建設的內外聯動性,激發市場主體活力,有力維護市場秩序,持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

2. 在法治軌道上推動“放管服”改革向縱深發展,打造更優營商環境

中共十八大以來,長三角地區“放管服”改革不斷向縱深推進,審批事項的數量實現大幅降低,積極探索以信用監管為基礎的新型監管機制,充分運用數字化技術開展政務服務,推動公共服務過程和體系的優化發展,“放管服”改革成果及其深遠意義逐漸顯現。長三角地區的地方政府立足新發展階段,對標高標準國際經貿規則,充分吸收借鑒世界銀行年度《營商環境報告》(Doing Business,簡稱DB)做法與經驗,結合本土實踐推進適合中國特色的營商環境評價指標、政策支持舉措、制度保障,持續優化營商環境,成效明顯。全國工商聯發布的2022年度萬家民營企業評營商環境調查顯示,得分位列前10的省份中,長三角三省一市全部上榜;位列前10的城市(不含直轄市)中,長三角占據6席,即杭州、溫州、寧波、南京、蘇州、合肥。

在推進中國式現代化進程中,要將“放管服”改革作為地方政府推進法治政府建設的重點內容,充分發揮設區市地方立法權作用,將日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下來,確保在法治軌道上推進“放管服”改革,推動法治政府和服務型政府建設深度融合,打造更優營商環境。在地方政府政務服務立法經驗的基礎上,研究制定全國層面統一的政務服務條例,圍繞行政許可建立健全貫穿市場主體全生命周期,明晰審管邊界,銜接事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制。信息集成、數據開放、信息公開使得政府部門間信息共享、政府與社會的信息公開成為可能(李文釗等,2023),要進一步推動政務服務信息系統集成,突破“數據壁壘”,優化管理界面及業務流程,使企業獲取信息更加便利。同時,要主動適應國際營商環境建設發展趨勢,深入推進本土特色優化營商環境改革。2023年5月,世界銀行發布了新營商環境評估(Business Ready,簡稱B-Ready),相對此前的DB評估體系,側重于政策如何落實、是否容易落實,不僅關注市場的準入和監管方面,更關注公共服務的提供。這一新營商環境評估對地方政府穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放有一定啟示和借鑒意義。要推動地方政府主動評估地區營商環境建設的現狀與不足,有針對性地推進相關領域改革,降低制度性交易成本,準確把握和處理好公共部門與市場主體之間的關系,進一步完善國際貿易投資服務體系,增強對外資外貿的吸引力和競爭力,聚集全球更多優質要素資源,引導外資投向先進制造業和新興產業。

3. 以人民為中心不斷增進民生福祉,堅持經濟發展與民生改善同頻共振

在長三角地區的區域現代化進程中,隨著經濟發展到一定程度后,地方政府的基本職能逐步轉向發展經濟與關注民生并重。基本公共服務均等化、完善的社會保障體系、充分的促進就業創業的政策、共建共治共享的社會治理格局等領域成為新時代政府職能的重要著力點。長三角地區地方政府推動民生福祉有三個特點:一是規劃具有前瞻性和導向性,從政策和政府投資等方面落實規劃的具體項目;二是將政府財政投入和社會投資結合起來,通過財政引導性的投資帶動社會資金參與;三是不斷創新增進社會民生福祉的體制機制,比如通過政府購買服務的方式保障目標群體的福利需求,積極培育第三部門(非營利組織)的發展,創造良好的發展環境,給予完善的政策支持。這比其他地區先行一步。

在推進中國式現代化進程中,地方政府要堅持以人民為中心,推進經濟發展與民生改善同頻共振。地方政府在重大行政決策中要廣泛聽取人民群眾的意見建議,在社會治理中要尊重人民群眾的首創精神,在推進高質量發展中不斷激發人民群眾的創造力。地方政府唯有更有效地做增進人民利益的實事,其現代化建設方能取得更大突破和創新性發展(陳偉,2023)。統籌好盡力而為與量力而行的關系,全面考慮人民群眾的需要和地區財力的可能,在經濟發展和財力可持續增長的基礎上量力而行、盡力而為,實現公共服務保障水平與經濟社會發展水平“同頻共振”。強化就業優先導向,提高地區經濟增長的就業帶動力,推動財政、金融、投資、消費、產業等各項政策與就業政策有效銜接,優先發展吸納就業能力強的實體經濟,鼓勵數字經濟領域就業創業,規范發展新就業形態,加強困難群體就業兜底幫扶,打造動態精準就業服務系統。同時,地方政府要進一步優化創新民生服務供給,充分激發人民群眾內生動力,吸引多元主體參與服務供給,不斷提升高品質多樣化的公共服務能力。

4. 完善兼顧國家決策統一性和地方執行靈活性的動態平衡機制,通過不斷優化地方政府經濟職能推進全國統一大市場建設

通過長三角地區區域現代化的進程可以看出,各地區之間的競爭一定程度上推動了經濟發展,同時伴生的地方保護主義曾在一段時期較為嚴重。但是隨著社會主義市場經濟框架逐步建立,統一、開放、公平、有序的市場成為降低交易成本、提高經濟效率的基礎。打破地方行政性分割,推動長三角地區一體化發展,成為地方政府推動區域發展整體水平和效率進一步提升的重要著力點。一般認為,事權集中有助于中央通過統一政策、提供大型公共產品等手段消除地方市場分割、推動統一市場建設,但是會在一定程度上抑制地方政府積極性;事權下放有助于發揮地方在推動經濟增長、提供公共服務、完善公共治理等方面的積極性,但有可能加劇政府間無序競爭和不平衡(呂冰洋,2022)。推動統一市場建設并不完全意味著要強化事權向中央集中,而是在中央政府整體決策與地方政府具體執行之間尋找新的平衡點,激發地方政府創新的間接動力和直接動力(郁建興和黃亮,2017),使地方積極性在統一市場中得到更好的發揮。

在推進中國式現代化進程中,中央和地方關系的治理現代化,是國家現代化的重要組成部分(宣曉偉,2023)。要健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制,著力構建地方政府經濟職能不斷優化的全國統一大市場。從中央政府角度而言,要建立統一的市場基礎制度規則、監管標準與高水平現代物流體系,促進要素有序流動,打破地方保護和區域壁壘,激發創新發展活力。同時,也要賦予地方政府更多自主權,不斷完善試點成果推廣機制,避免因試點長期化而形成壟斷性“試點紅利”,導致地方政府間機會不平等問題。優化地方官員考核激勵辦法,形成能夠促進地方政府行為動機持續優化的體制機制(王曉東和張昊,2023)。從地方政府角度而言,要加快由管理型向服務型轉變,在遵守市場規則的前提下,以更加有為的創新政策推動經濟實現高質量增長,積極參與建設規范高效、公平競爭、高度開放的全國統一大市場,服務構建新發展格局。改革開放早期江浙地區普遍面臨原材料供應與銷售市場兩頭在外、企業科技人員短缺的情況,很多基層鄉鎮干部、鄉鎮企業家甚至普通農民“走遍千山萬水、說盡千言萬語、想盡千方百計、吃盡千辛萬苦”來解決這些問題,開辟產銷道路。這深刻體現了廣大干部群眾敢闖敢干的擔當精神、主動突破的創新精神、敢為人先的首創精神和堅韌不拔的勤勉精神。這種創新、創業、創優的巨大精神力量,在全面建設社會主義現代化國家新征程中彌足珍貴,要以更加主動的姿態在傳承與發展中實現新的拓展和深化,激發地方政府敢闖的活力動力,推動黨員干部的擔當敢為、地方基層的創新探索、市場主體的積極進取與人民群眾的實踐智慧協同共進。

五、 結 語

改革開放以來,長三角地區的地方政府經濟職能始終沿著發揮有效市場機制作用、完善要素市場化配置的方向演進,有效市場和有為政府的同向發力、雙向促進,有力保障了區域現代化發展秩序與活力的統一,在區域現代化的實踐探索中發揮了重要作用。長三角地區地方政府經濟職能優化轉向的核心是處理好政府與市場之間的關系,從“一攬子”全能型政府向“放管服”有為型政府轉變,從行政命令管理向法治化、制度化治理轉變,從單純追求經濟發展向增進社會福祉轉變,不斷為市場主體健康發展創造更優營商環境。

區域現代化是中國式現代化的區域實踐樣態,既是區域推進自身現代化的過程,也是區域協調發展的呈現。地方政府在治理能力和制度創新方面的差異,是影響區域現代化水平和質量的關鍵因素。長三角區域現代化進程中地方政府經濟職能的歷史演進啟示我們,要適時根據地區經濟發展的階段性特征動態調整地方政府經濟職能,引導各類要素協同向先進生產力集聚,健全要素市場運行機制,實現放活與管好有機結合。在中國式現代化進程中,必須充分激發地方政府的主動性和創造性,不斷理順協同機制、優化激勵機制、健全考評機制、完善容錯機制,進一步提升地方政府敢闖的工作質效,以地方政府經濟職能不斷優化為基礎推進全國統一大市場建設,增強中國式現代化內生動力。