關于高質量發展建設共同富裕示范區亟需的政策保障和改革授權分析

文/浙江省發展和改革研究所課題組

聚焦示范區建設四個戰略定位，可在擴中提低、要素平等交換和雙向流動、優化民營經濟市場競爭環境、完善行政管理體制和治理機制等方面爭取中央政策保障和改革授權

高質量發展建設共同富裕示范區（以下簡稱“示范區”）是黨中央賦予浙江的光榮使命，也是一項涉及從頂層設計到政策安排再到行動落實各個環節的系統工程，需要在凝聚共識的基礎上形成合力?！吨泄仓醒?國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》（下簡稱《意見》）明確要求“中央和國家機關有關部門，根據浙江高質量發展建設共同富裕示范區需要，強化政策保障和改革授權”。《意見》出臺以來，中央加大支持力度，已有54個國家部委（含央企、中央金融機構）共制定63個專項政策及合作協議，但也在相當程度上存在碎片化、形式化傾向，一些事項仍停留在紙面上未能真正落地見效。本文聚焦示范區建設四個戰略定位，針對浙江高質量推進共同富裕面臨的深層次體制機制障礙，研究提出亟需爭取中央政策保障和改革授權的重點領域關鍵環節改革事項。

聚焦縮小收入分配差距，在擴中提低方面爭取政策保障和改革授權

當前，全省群體間財富差距仍呈現擴大趨勢，城鄉居民收入基尼系數0.4834，達歷史峰值，高于同期全國平均水平，初次分配、再分配和三次分配協調配套的基礎性制度安排須加快完善。一是就業創業體系亟需完善。全省高質量就業崗位供給不充分，就業市場供需不匹配，2021年以來，全省青年失業率快速攀升近6個百分點至2023年的17%，高于廣東和上海。二是社會保障制度亟需健全。浙江城鄉居民養老標準總體低于滬京津藏寧渝瓊粵隴蘇10省（區、市），農民按最低標準繳納僅能享受每月180元養老金，遠低于城鄉最低生活保障標準886元/月。2020年農村60歲及以上人口比重達28.3%，高于城鎮13.3個百分點，農村重度老齡化和無錢養老問題交織。三是財富積累機制亟待細化完善?，F行以個人為納稅單位的個人所得稅體系未涉及納稅人配偶收入，亦未考慮納稅人財富變動等綜合收入狀況，不能全面體現稅收公平原則。四是慈善信托在各環節承擔多重稅收，慈善激勵機制亟需激活。

建議，一是建立有利于擴大青年群體就業、推動創業帶就業的機制。如擴大青年群體享受自主創業補貼申領對象，實行返鄉入鄉創業人員可與當地創業者同等享受住房、子女入學等扶持政策，鼓勵科研人員創業創新，爭取延長事業單位科研人員離崗創業年限政策等。二是建立有利于穩定中等收入群體、促進財富積累的機制。探索以夫妻雙方收入作為所得稅計稅基準的累進制度體系，完善“一老一小”為重點的家庭型個人所得稅專項附加扣除政策，爭取與中央相關部委協同共建投資性金融產品消費的信息共享、風險聯控、執法聯動機制。三是建立有利于強化社會公平、提升低收入群體保障的機制。健全與地區城鄉收入、物價和職工基本養老保險標準增長相掛鉤的基礎養老金常態化調整機制。探索建立農民退休養老制度。試點實行靈活就業人員參加住房公積金制度。四是建立有利于激活奉獻熱情、促進慈善事業發展的機制。立足浙江慈善信托備案資金（15.4億元）居全國之首的省情，向上爭取慈善信托稅收優惠政策，激勵企業家運用慈善信托方式參與慈善活動。

聚焦縮小城鄉區域差距，在推動要素平等交換、雙向流動方面爭取政策保障和改革授權

城鄉二元體制尚未根本消除，鄉村和山區資源無法完全參與城市化進程，而城市資源要素下鄉又受到較大限制，難以有效轉化為鄉村和山區實現共同富裕的物質保障。具體表現為，一是鄉村土地流動性不足，附著在土地上的財產權益無法真正實現，全省鄉村居民財產性收入僅為城市居民的1/9。二是城市要素下鄉制度性保障不足。青年、鄉賢回村落不了戶，技術、資本下鄉面臨用地、用工等制約，全省擁有大專及以上學歷的農業生產經營人員占比僅1.2%。三是發達地區要素回流欠發達地區不足。山區海島人力資本、生態環境容量、建設用地指標等要素資源持續向沿海地區轉移，弱化欠發達地區要素資源轉化為實質性產出的可能性。

建議，一是完善農村產權確權頒證制度。加快流轉經營權改革浙江地方立法，制定規范確權流程及實施細則，打通鄉村資產權實現“最先一公里”。二是深化農村集體經營性建設用地集中入市改革。以全域土地綜合整治為載體，爭取農地入市范圍擴大至全省域，允許在符合國土空間規劃前提下農村閑置宅基地轉換為經營性建設用地入市，盤活用好鄉村存量建設用地資源。三是創新科技和創業創新人才下鄉激勵機制。探索農村非土地集體經營性資產股權向入鄉發展的管理、技術專業人員開放，構建以農民合作社等為載體的科技推廣體系。四是推進“人地錢掛鉤”改革。近期先行探索推進省內各地之間財政教育經費“隨人走”制度；中長期推進省級財政轉移支付、新增建設用地指標、教育醫療衛生機構編制數、耕地保護目標等與農業轉移人口市民化數量及質量掛鉤的政策細則。

聚焦經濟高質量發展，在優化民營經濟市場競爭環境方面爭取政策保障和改革授權

現階段，民營經濟投資走低、升級受阻、創新抑制等趨勢性問題正在逐漸暴露，民營經濟發展中制度性障礙仍未得到根本消除，特別是中小微企業公平準入和競爭的營商環境、制度體系亟待進一步構建完善。一是市場準入事實性壁壘。一些準入領域“有準無入”“名準實禁”、準入事項辦理“名備實審”、招投標領域“名廣實窄”，以及多數跨區準入存在隱性壁壘，壓縮中小微企業生存成長空間。二是資本獲得不公平。相比同等條件、同等信用評級的國有企業，民營尤其是初創企業和中小微企業貸款利率仍然偏高，目前中小微民營企業貸款年利率約5.6%，高于國有企業1.1個百分點。三是用地獲得不公平。全省70%民營企業認為土地供應不足，工業用地成本比省外高，每年因“地”外遷企業不在少數。

建議，一是創新促進民間投資公平準入機制。在加快準入時限上，參考浦東新區，試行“準營承諾即入制”改革。在放寬準入方式上，聚焦平臺經濟、新型基礎設施、綠色能源、民生服務等民營企業進入訴求強烈而難度較大的領域，促成一批民間投資重大項目，推廣一批民營企業“綠燈”投資案例，增強示范帶動效應。二是支持符合條件的民營中小微企業在債券市場融資。將民營企業債券央地合作增信新模式擴大至全部符合發行條件的各類民營企業。支持符合條件的高新技術和“專精特新”企業開展外債便利化額度試點。推動符合條件的民間投資項目發行基礎設施REITs。三是探索實行產業鏈供地。對產業鏈關聯項目涉及的多宗土地實行整體供應，適應民營中小微企業用地需求。

聚焦提升基層社會治理能力和公共服務供給水平，在完善行政管理體制和治理機制方面爭取政策保障和改革授權

貧富分化不只是經濟問題，更是社會問題和政治問題。相應地，縮小貧富差距、推動共同富裕蘊含著創新完善管理體制和治理機制的要求。一是有效分權的治理架構亟待完善。層級間存在事權財權不匹配，地方公共服務供給壓力不斷加大，人口流入地區普遍面臨財政公共服務“小馬拉大車”問題。二是生產導向的治理體系亟待轉型。政府治理“重經濟增長問責、輕服務問責”，公共設施“重建設、輕管理”的問題仍較普遍。當前有5.66%、4.23%的居民對本地醫療服務、居住條件不滿意。三是多元協同的治理方式亟待構建。當前社會治理主體以政府為主，市場體系不完善、政府干預過多及監管不到位問題不同程度存在，亟待進一步提升社會參與、促進民主監督和加強部門協同。

建議，一是理順省以下政府權責關系。由各省人大常委會制定《政府間財權事權劃分條例》，明確省級及以下各級政府間的財權與事權。進一步改革轉移支付制度，增加一般性轉移支付比例，減少專項轉移支付，提升基層政府在優化發展環境、提升政府服務、加強公共服務的能力。二是創新政府市場社會三元共治機制。建立企業家參與涉企政策制訂、公眾參與涉及公共服務重大事項的直接申請和響應機制，允許市場主體、社會組織和個人直接發起政策動議，進一步暢通社情民意，化解社會矛盾糾紛，構建親清政商關系。三是轉變考核模式和強化監督機制。在政府職能明確、邊界清晰的基礎上科學設置考核指標，對在職責履行和項目執行過程中可量化測評的投入、產出和結果設置績效指標。加快績效考核由經濟發展指標的強激勵轉向經濟、社會、環境、科技等指標的均衡激勵。