落實耕地保護和鄉(xiāng)村規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興
——《廣西壯族自治區(qū)土地管理條例》解讀（三）

◎ 胡朝娟

《廣西壯族自治區(qū)土地管理條例》（以下簡稱《條例》）已于2024 年1 月1 日正式施行。《條例》在耕地保護、糧食安全、推動鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展及宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設等方面做出了系列規(guī)定，從而促進鄉(xiāng)村的全面振興。

一、落實“嚴格耕地保護和糧食安全責任”

在廣西壯族自治區(qū)十三屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議初次審議《廣西壯族自治區(qū)土地管理條例（草案）》后的征集意見期間，2023 年2 月，新華社授權發(fā)布《中共中央 國務院關于做好2023 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（以下簡稱2023 年中央一號文件），該文件提出：舉全黨全社會之力全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化。堅決守牢確保糧食安全、防止規(guī)模性返貧等底線，扎實推進鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理等重點工作，加快建設農業(yè)強國，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。為了確保2023 年中央一號文件的最新精神在廣西得到更好的貫徹實施，在自治區(qū)人民代表大會常務委員會的指導下，對《條例（草案）》進行全面梳理和修改，調整和增加了以下內容。

1.落實最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地保護紅線，加強用途管控，規(guī)范占補平衡。《條例》明確，強化土地流轉用途監(jiān)管，推進閑置、荒蕪土地利用，遏制耕地“非農化”、永久基本農田“非糧化”，提升耕地質量，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。重點壓實各級人民政府在耕地保護監(jiān)管和用途管制、耕地占補平衡、耕作層土壤剝離利用、耕地進出平衡等方面的責任，夯實糧食安全根基。

2.推行田長制，完善耕地占補平衡和進出平衡制度機制。按照屬地管理、分級負責的原則，加強耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管，落實耕地用途管制制度。嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地以及農業(yè)設施建設用地。將補充耕地指標交易、申請有償調劑使用補充耕地指標落實耕地占補平衡的做法上升為地方法規(guī)，并明確農村村民建住宅經(jīng)批準占用耕地的，由縣級人民政府依法落實占補平衡。

3.多措并舉加大耕地整治力度，落實耕地管護和農田保護工作。統(tǒng)籌使用涉農資金，優(yōu)先安排用于土地整治、高標準農田建設、地力培育、生態(tài)修復和耕地質量調查監(jiān)測評價等方面。建立耕地保護監(jiān)管機制，加強對閑置、荒蕪一年以上耕地的檢查，引導農村集體經(jīng)濟組織及其成員，通過生產互助、代耕代種、集中流轉、托管服務等方式，恢復閑置、荒蕪一年以上耕地的耕種。復墾的土地應當優(yōu)先用于農業(yè)。

4.建立耕地質量調查監(jiān)測評價制度，壓實地方人民政府保護永久基本農田的責任。縣級以上人民政府應當建立耕地質量調查監(jiān)測評價制度，對耕地質量實施監(jiān)測。《條例》明確耕地破壞鑒定主體、程序，為查處破壞耕地違法行為提供法律支撐。將永久基本農田保護任務分解下達市、縣人民政府，壓實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處對永久基本農田地塊及其保護標志管理維護的責任。

5.對耕作層土壤剝離利用和永久基本農田后備資源做出規(guī)定。《條例》明確縣級人民政府依法對所占用耕地耕作層的土壤利用做出安排，規(guī)定剝離區(qū)域、利用區(qū)域、存儲點設置。非農業(yè)建設依法占用永久基本農田的，建設單位應當按照國家和自治區(qū)有關技術規(guī)范，對耕地耕作層的土壤進行剝離。鼓勵單位和個人依托公共資源交易平臺，探索剝離耕作層土壤交易。設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應當將永久基本農田范圍以外一定數(shù)量的優(yōu)質耕地補充劃入永久基本農田的后備資源。

6.建立種糧收益保障、耕地保護激勵和糧食生產激勵機制。糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。縣級以上人民政府應及時足額發(fā)放種糧補貼資金，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農民保護耕地、種植糧食的積極性。建立健全耕地保護激勵機制和糧食生產激勵機制，對耕地保護和糧食生產成績顯著的單位和個人依照國家和自治區(qū)規(guī)定予以表彰和獎勵。

二、強化村莊規(guī)劃的引領作用，全力支持宜居宜業(yè)的和美鄉(xiāng)村建設

國土是生態(tài)文明建設的空間載體，和美鄉(xiāng)村建設需要統(tǒng)籌謀劃，以村莊規(guī)劃來引領和推進。

1.首次在地方性法規(guī)中明確村莊規(guī)劃可作為農用地轉用審批的依據(jù)，以規(guī)劃引領鄉(xiāng)村建設。國土空間詳細規(guī)劃是實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃可作為農用地轉用審批的依據(jù)。

2.為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和建設預留合理的用地空間。《條例》規(guī)定，村莊規(guī)劃應當為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和農村村民住宅、村莊基礎設施、公共服務設施建設等預留合理的用地空間。縣級人民政府有關主管部門應當按照職責分工提供村莊規(guī)劃編制、農村住房設計、村容村貌提升等方面的技術指引，指導村莊的規(guī)劃、建設和管理，與鄉(xiāng)村振興促進工作銜接。

3.為農村村民建房提供便捷高效的服務。《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應建立宅基地統(tǒng)一管理機制，統(tǒng)籌協(xié)調宅基地用地審查、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可、農房建設監(jiān)管等職責，公布辦事指南、辦理流程、申報材料清單，免費提供申請表單。簡政放權，農村村民住宅建設的農用地轉用審批事項委托給縣級人民政府審批。

三、強化土地利用計劃保障作用，推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、公益事業(yè)建設和農業(yè)經(jīng)營增效

1.土地利用計劃應當優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興、文化旅游等方面的重大項目建設用地。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地，合理安排集體經(jīng)營性建設用地以及鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)、農村村民住宅用地。

2.落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，依法保障鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設用地需求。相鄰鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村可以根據(jù)安全、經(jīng)濟、方便群眾的原則，統(tǒng)籌使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設用地。農村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以村土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，可向設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府自然資源主管部門申請，由同級人民政府按照規(guī)定批準。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設則經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府自然資源主管部門提出申請，由同級人民政府按照規(guī)定批準。

3.促進農業(yè)經(jīng)營增效。《條例》明確規(guī)定，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農民保護耕地、種植糧食的積極性。引導農村集體經(jīng)濟組織及其成員，通過生產互助、代耕代種、集中流轉、托管服務等方式，恢復閑置、荒蕪一年以上的耕地耕種。

四、保障農民合法土地權益，推進農業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)保護

新時代必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色開放共享的新發(fā)展理念，堅持把節(jié)約資源、推動綠色發(fā)展和生態(tài)保護、保障農民合法權益貫穿于《條例》之中。

1.《條例》規(guī)定維護土地所有權人和使用權人的合法權益，加強生態(tài)保護和修復，推動綠色發(fā)展。

2.允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。鼓勵農村集體經(jīng)濟組織及其成員通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。規(guī)定對人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，通過建設新型農村社區(qū)、農民公寓、新型住宅小區(qū)等集中居住方式保障農村村民實現(xiàn)戶有所居。任何組織和個人不得以未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害農村村民的宅基地相關合法權益。

3.《條例》規(guī)定在特定條件下可以不改變土地用途征收集體土地，促進生態(tài)環(huán)境和自然資源保護。政府組織實施的自然景觀、濕地等生態(tài)環(huán)境和資源保護項目需要使用土地，確需依法征收農民集體所有土地的，在不占用永久基本農田、不破壞生態(tài)與景觀環(huán)境、不影響地質安全和農業(yè)種植，以及不改變原有的土地地類、面積和用途的前提下，可以不辦理土地轉用審批手續(xù)，即“只征不轉”。

廣西的自然景觀、濕地等自然資源普遍依附于集體所有的土地，為了公共利益的需要，《條例》明確通過“只征不轉”的方式將這些土地依法征收用于生態(tài)保護和修復，可以避免出現(xiàn)管理主體和所有權主體分離以及無序商業(yè)開發(fā)建設破壞自然資源的情況，有利于保護自然資源和生態(tài)環(huán)境。“只征不轉”不改變土地用途，不需辦理土地轉用審批手續(xù)，不占用市、縣總體規(guī)劃中的建設用地規(guī)模和年度土地利用計劃指標，具有操作的便利性，保障了自然景觀、濕地等生態(tài)環(huán)境和自然資源保護用地需求，可有效促進生態(tài)環(huán)境和自然資源保護。