以預算硬約束保障預算績效

●本刊評論員

現代預算制度是現代財政制度的基礎， 預算管理是現代財政管理最核心的職能和最關鍵的手段。 多年來，黨和政府高度重視建立現代預算制度，將其作為財稅體制改革的重點之一。 新修訂的《預算法》及《關于深化預算制度改革的決定》《關于全面實施預算績效管理的意見》《預算管理一體化規范》 等一系列重要法律制度出臺和密集推出的重大預算管理體制改革舉措，基本確立了現代預算制度主體框架，在完善預算管理體系、加強預算支出硬約束等方面取得了重大突破。

同時， 也要充分認識到當前我國各級財政預算管理水平與現代預算制度改革的新要求和社會期望相比，還存在很大差距，實踐上預算管理還存在一些實際問題，有的還是瓶頸性問題。如預算管理不夠全面綜合，支出標準建設總體滯后，預算約束制度不夠完善等等。諸多客觀存在的問題都是預算績效面臨的巨大挑戰，更說明加強和改善預算管理，強化預算約束的緊迫性。

“全面實施預算績效管理”的提法，體現了管理監督、約束控制與績效的辯證關系，實現預算硬約束是優化財政資源配置、提高預算績效的必要條件。 理論界有一種說法，世界上預算制度發展進程中，前期重財政收支“合規性控制”，從上世紀中期開始，則更加重視預算績效。 這一認識與現代社會公共需求增長、財政規模的擴大和財政職能的變化有關，說明在經濟社會發展中舉足輕重的財政分配，其績效更加重要，更受關注。 但是，這一提法易產生將控制與績效相割裂的誤區。 筆者認為，控制與績效本是相輔相成，唯有預算硬約束才有預算績效。 當前更加強調預算績效管理，不是弱化預算的控制功能，而是要使財政治理和監督更具績效目標導向，以約束控制促績效。

實踐上，實施預算績效管理應遵從控制手段與績效目標相容的原則。 預算編制、執行、績效評價、問效問責全過程，都要有“長牙帶刺”的硬規矩。 財政是典型的公共領域，事關國計民生，預算績效管理謀的是公眾利益，要以有限的財政資源提供更充分、更高質量、更加公平的公共服務，因此，哪些公共問題需要財政投入解決、其輕重緩急排序如何，都需要法治保障的正當“公共選擇”過程，建立各方利益相關者的參與和表達機制，識別出真正的公共問題和公共需求，只有這樣才會有科學的預算，才能從源頭上保障預算績效。 預算編制必須保證其“全面性”和“一致性”，所有財政資金必須納入預算，杜絕一切預算外收支，所有預算支出都應有剛性標準，公共服務以均等化為目標，杜絕偏向性、“吃獨食”的財政待遇。 預算執行必須保障預算作為法定契約的可靠性，確保預算硬約束，杜絕越位和缺位。 績效評價和問責問效，必須真實可信，形成有效的激勵約束。

實現預算硬約束，必須回答誰來約束的問題。 本期刊出的一篇論文中提出，“績效共治”是預算績效治理的鮮明特色。 的確如此，提高預算績效，是多元協同共治的實踐過程。 實現“績效共治”，要求壓實公共權力部門政治責任和職業責任，盡責地履行管理監督、內部治理和控制職能；也需要社會各界樹立社會責任意識，積極參與財政治理和監督之中。 要創造“績效共治”的社會氛圍，建立便捷的參與渠道，為各主體參與協同共治提供法律制度保障。