我國(guó)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的政策演進(jìn)與發(fā)展特征

摘 要 建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型大國(guó)是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)是推進(jìn)學(xué)習(xí)型大國(guó)建設(shè)工程的重要抓手，政府對(duì)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的政策導(dǎo)向決定著學(xué)習(xí)型大國(guó)建設(shè)的應(yīng)有高度。基于36年《教育部工作要點(diǎn)》，構(gòu)建任務(wù)維度、建設(shè)維度和保障維度三維分析框架，分析發(fā)現(xiàn)：從縱向看，我國(guó)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)經(jīng)歷初期全面掃盲和發(fā)展職業(yè)教育等任務(wù)維度，到聚焦資源和技術(shù)對(duì)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的支持等建設(shè)維度，再到依法治教、協(xié)調(diào)資源等三維度注意力配置趨于均衡；從橫向看，我國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)注意力配置內(nèi)部結(jié)構(gòu)及次級(jí)維度關(guān)注點(diǎn)分布不均衡，任務(wù)維度以教育質(zhì)量提升為重點(diǎn)，建設(shè)維度以各類學(xué)習(xí)支持為導(dǎo)向，保障維度以制度引領(lǐng)為關(guān)鍵。對(duì)此，政府應(yīng)加大政策和制度保障力度，構(gòu)建全民終身學(xué)習(xí)體系；建立齊抓共管隊(duì)伍體系，統(tǒng)籌推進(jìn)新時(shí)代學(xué)習(xí)型城市示范區(qū)建設(shè)；優(yōu)化個(gè)性化教育培訓(xùn)方式，健全全民終身學(xué)習(xí)推進(jìn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 《教育部工作要點(diǎn)》；學(xué)習(xí)型城市；注意力配置；學(xué)習(xí)型社會(huì)；終身學(xué)習(xí)

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2024）01-0058-08

學(xué)習(xí)型城市是實(shí)現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要手段和關(guān)鍵要素，是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)轉(zhuǎn)向“終身教育”的有力支撐和重要內(nèi)容，也是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的助推器和戰(zhàn)略先導(dǎo)。2022年10月，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加快建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型大國(guó)”。2014年教育部等七部門印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》明確指出學(xué)習(xí)型城市建設(shè)有助于加快城市化進(jìn)程。2023年9月，教育部印發(fā)《學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確將新時(shí)代學(xué)習(xí)型城市建設(shè)列為八大任務(wù)之首，部署了我國(guó)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的總體思路和圖景。目前，我國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)已取得巨大成效，為學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)、提供了支撐，但長(zhǎng)期積累的法律制度難落實(shí)、人力物力難分配等問題亟待解決。面對(duì)政策議題擁擠的大環(huán)境，筆者從注意力配置的理論視角出發(fā)，以1987-2022年教育部發(fā)布的《教育部工作要點(diǎn)》（以下簡(jiǎn)稱《工作要點(diǎn)》）中有關(guān)學(xué)習(xí)型城市的政策文本為研究對(duì)象，通過分析政策制定者的注意力偏好，把握學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的注意力配置及其在時(shí)序上的演進(jìn)，進(jìn)而結(jié)合國(guó)情提出優(yōu)化建議。

一、理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計(jì)

（一）分析框架

注意力原是心理學(xué)的基本概念，西蒙將其引入管理學(xué)研究領(lǐng)域并對(duì)此重新定義[1]。組織行為學(xué)中，奧卡西奧將注意力定義為有限的時(shí)間用于編碼解釋議題以及聚焦議題[2]。基于管理學(xué)和組織行為學(xué)的研究，瓊斯將注意力引入政策研究領(lǐng)域，繼承西蒙的有限理性理論并以稀缺的注意力為基礎(chǔ)概念，提出有限的注意力和注意力的變化是導(dǎo)致政策穩(wěn)定和突變的基本原因，并且領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人和政治系統(tǒng)都傾向于在不同的時(shí)間關(guān)注不同的問題[3]。可以說，注意力的配置對(duì)政府政策的制定起著關(guān)鍵作用。對(duì)此，研究者基于決策者注意力理論，提出從整體、橫向和縱向三個(gè)維度考察決策者在學(xué)習(xí)型城市建設(shè)中注意力配置情況和注意力演進(jìn)的過程。

通過瀏覽和梳理36份《工作要點(diǎn)》中有關(guān)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的文本，借鑒該領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者們廣泛使用的方法，利用Nvivo12.0的聚類分析，初步分類出政策話語的主要關(guān)注點(diǎn)，進(jìn)而提出一個(gè)由任務(wù)維度、建設(shè)維度和保障維度構(gòu)成的三維分析架構(gòu)，見表1。其中，任務(wù)維度是指在創(chuàng)建學(xué)習(xí)型城市過程中職能履行與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；建設(shè)維度是指為加快學(xué)習(xí)型城市建設(shè)需要配備的軟硬件；保障維度是指為實(shí)現(xiàn)上述任務(wù)維度、建設(shè)維度設(shè)定的目標(biāo)而采取的管理措施。此三維框架貫穿于整篇文章，依據(jù)三維框架圖推演出學(xué)習(xí)型城市建設(shè)注意力配置整體情況及節(jié)點(diǎn)分布，得出學(xué)習(xí)型城市建設(shè)過程中政策的演進(jìn)過程，以及各維度在不同時(shí)間關(guān)注的重點(diǎn)問題。

（二）研究設(shè)計(jì)

1.研究樣本

本文選取1987-2022年教育部發(fā)布的《工作要點(diǎn)》[4]作為研究對(duì)象分析我國(guó)對(duì)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的政策注意力。選擇《工作要點(diǎn)》有以下幾方面原因：具有全面性，其對(duì)全年教育工作進(jìn)行部署，涵蓋了教育的各個(gè)領(lǐng)域；具有權(quán)威性，文件發(fā)布部門是我國(guó)教育工作最高行政部門；具有易獲得性，教育部公開發(fā)布的文件；具有連續(xù)性[5]。

由于該文件并非僅談?wù)搶W(xué)習(xí)型城市建設(shè)的政策話語，所以本文逐年將與學(xué)習(xí)型城市建設(shè)有關(guān)的政策話語提取出來，形成學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的政策話語庫(kù)。需要說明的是，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)涉及各級(jí)各類教育，本研究有關(guān)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的內(nèi)容是指《工作要點(diǎn)》中涉及“學(xué)習(xí)型”關(guān)鍵詞的內(nèi)容、繼續(xù)教育（成人教育、社區(qū)教育、老年教育）以及其他校外教育。

2.研究方法

本研究采用文本分析法，引入NVivo12.0的文本分析功能，其能夠充分利用現(xiàn)有資料，挖掘文本的深層含義。將非定量的文本材料轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，可以更深入地解讀政策文本，增進(jìn)質(zhì)性研究的信度和效度[6]。

3.研究路徑

首先，選取1987-2022年《工作要點(diǎn)》為文本庫(kù)，從中篩選有關(guān)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的政策話語，建立新文本庫(kù)；其次，對(duì)新文本庫(kù)內(nèi)容依據(jù)三維分析框架進(jìn)行編碼，進(jìn)而以“自然年”為單位，從整體、橫向以及縱向三個(gè)維度，結(jié)合相關(guān)的具體事實(shí)和歷史背景，歸納總結(jié)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的注意力配置并分析其演變趨勢(shì)；最后，依托前文分析提出結(jié)論與建議。見圖1。

二、學(xué)習(xí)型城市建設(shè)政策注意力配置整體情況

（一）文本覆蓋率分析

文本覆蓋率代表政府對(duì)該事務(wù)的關(guān)注程度以及在總體工作中的輕重緩急地位。統(tǒng)計(jì)每一年《工作要點(diǎn)》的字?jǐn)?shù)以及學(xué)習(xí)型城市相關(guān)內(nèi)容的字?jǐn)?shù)，計(jì)算出文本覆蓋率，能夠從整體上把握政府對(duì)學(xué)習(xí)型城市注意力配置的總體趨勢(shì)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，36年來我國(guó)政府對(duì)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的政策注意力配置較為不穩(wěn)定，呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。文本覆蓋率在0%～10%之間，最高值在1988年為9.24%，最低值在2020年為1.42%。最高值在1988年，研究者認(rèn)為此時(shí)受普及九年義務(wù)教育的影響，全面掃盲行動(dòng)如火如荼開展；最低值在2020年，受黨的十九大影響，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于教育的論述，各級(jí)各類教育百花齊放，對(duì)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的關(guān)注也因此下降。見圖2。

（二）詞頻分析

利用Nvivo12.0中的詞頻查詢功能初步把握36年《工作要點(diǎn)》中政府對(duì)學(xué)習(xí)型城市的注意力配置方向。如圖3所示，詞頻越高，字體越大，越靠近中心。故根據(jù)高頻詞匯大致可以看出政府對(duì)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的幾個(gè)注意力配置方向：將建設(shè)學(xué)習(xí)型城市的任務(wù)滲透于高等教育中，主要針對(duì)青壯年、對(duì)各級(jí)各類教育進(jìn)一步推進(jìn)、設(shè)立示范區(qū)等方面。

（三）文本從屬標(biāo)題分析

政策文本中對(duì)不同事務(wù)的言說構(gòu)成政策的不同關(guān)注點(diǎn)。從標(biāo)題上看，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)從歸屬成人教育范疇及“其他工作”標(biāo)題下小點(diǎn)逐步過渡到單獨(dú)、專門建設(shè)學(xué)習(xí)型城市的直接性標(biāo)題，再到后來固定歸屬到繼續(xù)教育范疇，透視出學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的注意力日益聚焦于學(xué)習(xí)的可持續(xù)化，也從正面凸顯出繼續(xù)教育擔(dān)負(fù)著學(xué)習(xí)型城市建設(shè)發(fā)展的重任。見表2。

（四）學(xué)習(xí)型城市建設(shè)注意力配置的結(jié)構(gòu)

在Nvivo12.0中搭建分析框架，對(duì)篩選后的政策文本逐句編碼，編碼過程秉持唯一性原則，一處只可進(jìn)行一次編碼，最終得到一級(jí)節(jié)點(diǎn)的材料來源以及參考點(diǎn)數(shù)目，一定程度上反映出國(guó)家對(duì)于學(xué)習(xí)型城市建設(shè)注意力分配，見表3。任務(wù)維度的參考點(diǎn)一共85個(gè)，其中提升質(zhì)量節(jié)點(diǎn)21個(gè)、改革與發(fā)展28個(gè)、科學(xué)研究與探索22個(gè)、思想政治工作2個(gè)、培訓(xùn)工作12個(gè)；建設(shè)維度的參考點(diǎn)139個(gè)，其中黨組織建設(shè)12個(gè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)19個(gè)、示范區(qū)建設(shè)26個(gè)、學(xué)習(xí)支持建設(shè)69個(gè)、技術(shù)支持13個(gè)；保障維度的參考點(diǎn)72個(gè)，其中制度保障28個(gè)、出臺(tái)文件34個(gè)、體系完善10個(gè)。

根據(jù)參考點(diǎn)數(shù)目得出政府注意力集中于建設(shè)維度；根據(jù)材料來源，32份文件涉及學(xué)習(xí)支持的建設(shè)，其中成人教育可持續(xù)發(fā)展以及繼續(xù)教育改革提到的次數(shù)尤其多，并為其持續(xù)提供資源支持，可見政府對(duì)此的關(guān)注極高。

三、學(xué)習(xí)型城市建設(shè)注意力配置縱向演進(jìn)

依據(jù)任務(wù)、建設(shè)、保障三個(gè)維度，按照年份繪制學(xué)習(xí)型城市建設(shè)政策關(guān)注點(diǎn)的演變分布圖，見圖4。1987-2002年，各維度關(guān)注點(diǎn)次數(shù)波動(dòng)較大，2003年后，任務(wù)維度和保障維度的關(guān)注點(diǎn)次數(shù)趨于平穩(wěn)，2015年后，建設(shè)維度的關(guān)注點(diǎn)次數(shù)趨向平衡。根據(jù)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)政策關(guān)注點(diǎn)的演變，可將我國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)政策劃分為不穩(wěn)定初探期、過渡期與平穩(wěn)發(fā)展期。

（一）政策初探波動(dòng)時(shí)期（1987-2002年）

在這一時(shí)期，各維度關(guān)注點(diǎn)次數(shù)波動(dòng)較大，反映了政府注意力配置的不穩(wěn)定性，處于理論、政策和實(shí)踐的初步探索時(shí)期。

1.全面掃盲，開展人才建設(shè)——任務(wù)維度為基礎(chǔ)開端

1980年，鄧小平在中央召集的干部會(huì)議上正式提出要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心，解決各類專門人才匱乏的問題，為此決策者將注意力放在任務(wù)維度上——開辦廣播電視大學(xué)、完成掃盲任務(wù)等即進(jìn)行補(bǔ)償教育[7]。1987年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開第十三次全國(guó)代表大會(huì)，在通過的《沿著有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)》報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要將九年制義務(wù)教育的實(shí)施提上日程。至此以落實(shí)九年義務(wù)教育為主要目標(biāo)的基本導(dǎo)向又一次影響政策注意力，各個(gè)階段的教育展開一系列的教育改革。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》將中國(guó)的教育結(jié)構(gòu)劃分為基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、成人教育、高等教育四大部分，并且提出將成人教育視為傳統(tǒng)學(xué)校教育向終身教育發(fā)展的一種新型教育制度[8]，進(jìn)而貫徹全國(guó)成人教育工作成為20世紀(jì)80年代到90年代的政策大方向。

2.發(fā)展職教，教育面向現(xiàn)代化——建設(shè)維度為堅(jiān)實(shí)后盾

1999年，教育部印發(fā)的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出要逐步建立和完善終身教育體系，《工作要點(diǎn)》中正式出現(xiàn)“學(xué)習(xí)型社區(qū)”及“終身學(xué)習(xí)”的字眼，在迎接21世紀(jì)會(huì)議中提出“創(chuàng)建學(xué)習(xí)型城市的”概念[9]，為學(xué)習(xí)型城市建設(shè)奠定了政策基礎(chǔ)，因此1999年是政策初探時(shí)期的重要?dú)v史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2002年，黨的十六大報(bào)告提出“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”的方針[10]，將建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的設(shè)想與普及高中階段教育相關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)高職、中職學(xué)校科學(xué)健康發(fā)展，普通高中教育與職業(yè)教育正式雙軌運(yùn)行；與此同時(shí)，國(guó)家層面將農(nóng)村地區(qū)掃盲與城市地區(qū)勞工者素質(zhì)提升列為建設(shè)維度的主要關(guān)注內(nèi)容并出臺(tái)一系列指導(dǎo)意見，以此保障發(fā)展適應(yīng)國(guó)家需求的職業(yè)教育。政策注意力也隨之轉(zhuǎn)移至農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員培訓(xùn)、下崗工人培訓(xùn)，這使得全社會(huì)掀起了以城市空間形態(tài)為特征的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)熱潮[11]。

（二）政策發(fā)展推進(jìn)時(shí)期（2003-2013年）

在這一時(shí)期，保障維度和任務(wù)維度發(fā)展相對(duì)平穩(wěn)，建設(shè)維度波動(dòng)較大，政府注意力集中于建設(shè)維度，處于理論付諸實(shí)踐時(shí)期。

1.資源統(tǒng)籌，構(gòu)建學(xué)習(xí)型城市——建設(shè)維度為核心舉措

2003年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃的通知》，對(duì)落實(shí)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)提出明確要求，建設(shè)維度中的機(jī)構(gòu)建設(shè)、技術(shù)支持、學(xué)習(xí)支持建設(shè)被反復(fù)提及[12]。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，提出通過發(fā)展繼續(xù)教育、構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系、完善考試制度、打造學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)等措施來促進(jìn)學(xué)習(xí)型城市的基本實(shí)現(xiàn)[13]。2012年，聯(lián)合國(guó)教科文組織頒布“全球?qū)W習(xí)型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系初步框架”[14]（A preliminary Framework of the UNESCO Global Learning City index），讓學(xué)習(xí)型城市的發(fā)展更有方向性。總體而言，國(guó)家在此時(shí)期的注意力受權(quán)威文件的影響，建設(shè)維度的關(guān)注點(diǎn)逐步高于其他兩個(gè)維度，政策制定者全力推動(dòng)教育建設(shè)，以學(xué)習(xí)支持建設(shè)為核心要領(lǐng)，通過企業(yè)、社會(huì)等各方資源，建設(shè)公共資源學(xué)習(xí)平臺(tái)。各個(gè)公共資源平臺(tái)的建設(shè)給民眾的學(xué)習(xí)提供了許多便利，又推進(jìn)了社區(qū)教育，真正做到了發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)——集中力量辦大事[15]，構(gòu)建學(xué)習(xí)型城市。除此以外，21世紀(jì)新課程體系的開展、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)、中國(guó)教育電視臺(tái)和中央電大的發(fā)展也為此持續(xù)注入新鮮力量與支持。

2.深化改革，大力組織培訓(xùn)——保障與任務(wù)維度平行發(fā)展

2003-2013年間，相比較建設(shè)維度，任務(wù)維度和保障維度關(guān)注點(diǎn)雖不多，但內(nèi)容表達(dá)卻簡(jiǎn)而精。面對(duì)國(guó)家全面創(chuàng)新深化改革的新時(shí)期，針對(duì)職業(yè)教育、職工教育、農(nóng)民工繼續(xù)教育和教師專業(yè)教育這四方面，開展多種形式培訓(xùn)工作。各省有關(guān)終身學(xué)習(xí)的條例中邊緣和弱勢(shì)群體被多次提及，明確提出要加強(qiáng)失業(yè)人員、務(wù)工人員、失地農(nóng)民、殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)工作[16]。黨的十六大對(duì)教育工作提出“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面”的口號(hào)，國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)上布局學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的各個(gè)方面，更明確和更針對(duì)性地提出建設(shè)學(xué)習(xí)型城市的具體要求。例如，2006年，相關(guān)政策文件提出黨員干部認(rèn)真做好加強(qiáng)青年干部培養(yǎng)的要求，積極推進(jìn)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)建設(shè)。

（三）政策深入穩(wěn)定時(shí)期（2014年至今）

隨著中國(guó)教育質(zhì)量提升，居民人口素質(zhì)的發(fā)展，2014年至今，國(guó)家將注意力均勻分配在任務(wù)、建設(shè)與保障三個(gè)維度。在這一時(shí)期，三個(gè)維度注意力配置逐漸趨于平穩(wěn)，折線圖幾乎維持在1～6的關(guān)注頻次區(qū)間內(nèi)，可見國(guó)家有針對(duì)性地開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，該時(shí)期處于穩(wěn)定提升期。

1.依法治教，構(gòu)建教育體系——保障三節(jié)點(diǎn)同步推進(jìn)

2014年，教育部等七部門《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》從各個(gè)方面展開具體論述，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)從原本的實(shí)驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展到一大批縣級(jí)城市[17]。UNESCO全球?qū)W習(xí)型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更是受到廣泛認(rèn)可，國(guó)內(nèi)學(xué)者依據(jù)此框架對(duì)各省學(xué)習(xí)型城市建設(shè)發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)[18]。2019年，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)了開放而靈活的終身教育體系的重要性[19]。2020年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中繼續(xù)提出完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型城市任務(wù)[20]。一系列法律法規(guī)的出臺(tái)暗示著依法治教始終是我國(guó)教育法制建設(shè)的內(nèi)在規(guī)定和目標(biāo)任務(wù)。故保障維度中的三節(jié)點(diǎn)以“法”為準(zhǔn)則從根本上保證了教育事業(yè)的改革與發(fā)展，推動(dòng)了終身學(xué)習(xí)的價(jià)值追求。教育治理之路的長(zhǎng)期發(fā)展需要提升教育法治化水平，為此在深化前兩個(gè)時(shí)期理論成果的基礎(chǔ)上，各地政府、有關(guān)部門按照國(guó)家基本方針策略更新觀念、改革制度、出臺(tái)文件，積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召。

2.協(xié)調(diào)資源，數(shù)字化教育惠及人民——建設(shè)維度穩(wěn)步深化

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與文化水平不斷提升，教育基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)。自2014年起，我國(guó)沿著大力發(fā)展建設(shè)維度的路子繼續(xù)推進(jìn)各類學(xué)校機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)支持能力，如普通高校的繼續(xù)學(xué)歷與非學(xué)歷問題整治，社區(qū)教育辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，社會(huì)助學(xué)活動(dòng)管理，智能技術(shù)教育培訓(xùn)，社會(huì)資源支持下的各類教育培訓(xùn)，將數(shù)字化教育服務(wù)惠及全民。目前互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字化經(jīng)濟(jì)的極速變革，為國(guó)家教育現(xiàn)代化提供了良好發(fā)展空間，建設(shè)維度迎來“數(shù)字化”新態(tài)勢(shì)。建設(shè)維度為學(xué)習(xí)型城市帶來優(yōu)質(zhì)的技術(shù)支持和學(xué)習(xí)環(huán)境，有利于支撐我國(guó)高水平科技自立自強(qiáng)，建設(shè)組織科研，培養(yǎng)戰(zhàn)略科技人才，從而反哺學(xué)習(xí)型城市的有序發(fā)展。

四、學(xué)習(xí)型城市建設(shè)政策注意力配置橫向剖析

在政策發(fā)展的不同時(shí)期，任務(wù)維度強(qiáng)調(diào)要提升教育質(zhì)量，建設(shè)維度以各類學(xué)習(xí)支持建設(shè)為主要關(guān)注點(diǎn)，保障維度中的制度與文件是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

（一）任務(wù)維度：提升教育質(zhì)量為重點(diǎn)

提升質(zhì)量這一節(jié)點(diǎn)數(shù)普遍高于其他節(jié)點(diǎn)，1991年、1999年、2019年分別提及4次、3次、3次，見圖5，說明國(guó)家對(duì)于教育質(zhì)量提升相比其他工作投入了更多關(guān)注。黨的二十大報(bào)告提出，建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型大國(guó)重要部署，并將教育數(shù)字化作為建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型大國(guó)的重要支撐。為適應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)型城市長(zhǎng)期繁榮，面向全民的“終身學(xué)習(xí)”，從強(qiáng)調(diào)入學(xué)率轉(zhuǎn)向關(guān)注教育質(zhì)量是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的必然選擇。

在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，我國(guó)牢牢抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)這輛快車[21]，加深人們活到老學(xué)到老的價(jià)值認(rèn)識(shí)，每年舉辦“終身學(xué)習(xí)節(jié)”，打造終身學(xué)習(xí)的數(shù)字文明以及生活方式；不斷推進(jìn)教育數(shù)字化，打破教育空間壁壘，促進(jìn)人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)，提升人力資源開發(fā)水平[22]；教育部提出努力改革發(fā)展學(xué)校的職能，明確其終身教育機(jī)構(gòu)的身份，強(qiáng)調(diào)學(xué)校不僅要學(xué)習(xí)基礎(chǔ)知識(shí)和基本技能，也要學(xué)會(huì)終身學(xué)習(xí)的能力，培養(yǎng)終身學(xué)習(xí)的習(xí)慣，并要加強(qiáng)學(xué)生自主學(xué)習(xí)和自我控制的能力，適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展。

（二）建設(shè)維度：學(xué)習(xí)支持建設(shè)為導(dǎo)向

在建設(shè)維度中，學(xué)習(xí)支持建設(shè)節(jié)點(diǎn)關(guān)注次數(shù)普遍高于其他工作，見圖5。20世紀(jì)后，終身教育體系已穩(wěn)步推進(jìn)，資源共享、學(xué)分銀行、國(guó)家資歷框架的建設(shè)等是政府的注意力偏好。對(duì)于學(xué)分統(tǒng)一制，國(guó)家特別成立專項(xiàng)，深入系統(tǒng)研究學(xué)分積累認(rèn)定轉(zhuǎn)換問題，盡管學(xué)分制的改革還未落到實(shí)處，但是在黨的二十大精神的引領(lǐng)下，各省各高校開展了專業(yè)綜合評(píng)價(jià)，對(duì)不達(dá)標(biāo)的建設(shè)學(xué)科給予警告和撤銷；為中小學(xué)安排合適的學(xué)分?jǐn)?shù)量要求，減輕教師負(fù)擔(dān)；對(duì)統(tǒng)一資歷框架，學(xué)者們提出其是終身教育制度建設(shè)探索過程中的一項(xiàng)創(chuàng)新，是一項(xiàng)政策工具[23]，所以作為工具更應(yīng)該抓住政策的核心——促進(jìn)各類教育開展有質(zhì)量的教學(xué)建設(shè)，刪除一些不屬于資歷框架的內(nèi)容。

除此之外，國(guó)家通過示范區(qū)和試點(diǎn)引領(lǐng)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。示范區(qū)在建設(shè)學(xué)習(xí)型城市過程中承擔(dān)帶動(dòng)其他城市建設(shè)的任務(wù)。對(duì)此，主管機(jī)關(guān)（中央為教育局）除了總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)、整體規(guī)劃終身學(xué)習(xí)政策外，還幫助較為落后城市制定計(jì)劃和活動(dòng)，安排專家到三線城市進(jìn)行幫扶，通過人才流動(dòng)、輪崗制度帶動(dòng)學(xué)習(xí)型城市良性循環(huán)發(fā)展。

（三）保障維度：文件立法為關(guān)鍵

保障維度反映了我國(guó)教育的法治化建設(shè)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的不斷確立，我國(guó)教育朝向體系化發(fā)展，相關(guān)領(lǐng)域各方面政策不斷完善，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。可以說，我國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)依靠保障維度的制度引領(lǐng)，見圖5。

制度引領(lǐng)雖然關(guān)鍵，但是教育領(lǐng)域相關(guān)法律文件影響決策者的上層規(guī)劃與執(zhí)行者的行為規(guī)范。故《工作要點(diǎn)》更注重出臺(tái)文件來支持學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，學(xué)者們也更呼吁加快《終身學(xué)習(xí)法》立法進(jìn)程。在近40年發(fā)展歷程中，我國(guó)在學(xué)習(xí)型城市建設(shè)布局中不斷摸索前行，教育相關(guān)條例根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要修訂完善，已考慮為學(xué)前教育、義務(wù)教育、終身教育等方面立法，分布于不同層級(jí)教育領(lǐng)域，形成階段目標(biāo)明確，操作性強(qiáng)的格局，使學(xué)習(xí)型城市得以全面有序發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

2023年5月29日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“加快建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，為中華民族偉大復(fù)興提供有力支撐”。《通知》更是把建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型大國(guó)作為建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略舉措，把教育數(shù)字化作為推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的“倍增器”。基于1987-2022年《工作要點(diǎn)》，依據(jù)注意力理論對(duì)我國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的注意力配置從整體、橫向、縱向三維度分析得出如下結(jié)論及建議。

（一）結(jié)論

第一，從整體看，研究者從四個(gè)方面分析政策注意力配置的整體情況，其中文本覆蓋率情況不容樂觀，體現(xiàn)出在眾多教育工作安排中，政府對(duì)此關(guān)注程度較低；通過詞頻分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)習(xí)型城市主要在高等教育展開，主要針對(duì)青壯年人群；從文本從屬標(biāo)題看，針對(duì)性逐年提高，建設(shè)方向與繼續(xù)教育的任務(wù)基本一致，繼續(xù)教育是國(guó)家建設(shè)學(xué)習(xí)型城市的重要抓手；最后節(jié)點(diǎn)數(shù)暗示決策者對(duì)建設(shè)維度的絕對(duì)偏好。

第二，縱向維度看，我國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)政策發(fā)展經(jīng)歷了政策初探波動(dòng)、政策發(fā)展推進(jìn)與政策深入穩(wěn)定三大時(shí)期。第一時(shí)期，我國(guó)將注意力著力分配在任務(wù)與建設(shè)維度，在經(jīng)歷文革大風(fēng)波后，首次重新發(fā)展教育文化，這一時(shí)期全面掃盲，大力發(fā)展職業(yè)教育，開展人才建設(shè)。現(xiàn)如今九年義務(wù)教育已全面普及，基本掃除青壯年文盲。第二時(shí)期以建設(shè)維度為重，各類教育資源與技術(shù)對(duì)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)鼎力支持，在保障維度改革中，走向?qū)W習(xí)型城市建設(shè)。第三時(shí)期，政策注意力較均勻分配于保障維度中的三個(gè)節(jié)點(diǎn)，三個(gè)節(jié)點(diǎn)并行，國(guó)家開展依法治教，試圖構(gòu)建終身教育體系，合理分配教育資源惠及民眾，構(gòu)建起普遍全面、均等同視和受惠高質(zhì)的人力資本增量體系[24]。并且依據(jù)三時(shí)期的演進(jìn)，可以得出我國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)政策所關(guān)注對(duì)象的演變：從文盲、失業(yè)人員至青壯從業(yè)者最后至全社會(huì)所有成員；所強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的演變：從恢復(fù)教育生機(jī)至促進(jìn)個(gè)體發(fā)展最后至促進(jìn)全社會(huì)共同發(fā)展。

第三，橫向維度看，我國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)注意力配置三維度內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及次級(jí)維度關(guān)注點(diǎn)分布不均衡，存在與時(shí)代發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題，有極大的優(yōu)化空間。其一，任務(wù)維度因特殊時(shí)期的發(fā)展需要會(huì)產(chǎn)生“突進(jìn)式”調(diào)整，這一維度更明顯凸顯出決策者在不同時(shí)期的注意力。其二，建設(shè)維度是國(guó)家政策方向的重點(diǎn)內(nèi)容，但是有關(guān)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的內(nèi)容在《工作要點(diǎn)》中極少提及，提到之年也是寥寥數(shù)語，缺乏對(duì)該團(tuán)體的關(guān)注和培訓(xùn)，因此推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市觀念普及的動(dòng)力不足。其三，保障維度相對(duì)是國(guó)家關(guān)注的“盲點(diǎn)”，但是不可否認(rèn)，制度保障是國(guó)家教育發(fā)展的助推器，為相關(guān)文件的確立提供實(shí)施保證，通過制度引領(lǐng)，學(xué)習(xí)城市建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)才能如期完成。故出臺(tái)文件加快發(fā)展繼續(xù)教育、社區(qū)教育、老年教育，健全“終身學(xué)習(xí)”的服務(wù)機(jī)制，提出促進(jìn)《終身學(xué)習(xí)法》落地的具體驅(qū)動(dòng)措施，提高《終身學(xué)習(xí)法》的普及性尤為重要。

（二）建議

第一，加大學(xué)習(xí)型城市政策支持和制度保障，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、個(gè)性化的全民終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系。加強(qiáng)保障維度的注意力，加快《終身學(xué)習(xí)法》落地，完善“終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系”，實(shí)現(xiàn)1＋1＞2；政府部門除了加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)之外，還需要有底線思維，即權(quán)威的法律和彈性的服務(wù)體系指標(biāo)相配合，權(quán)威的法律確保終身學(xué)習(xí)穩(wěn)步前進(jìn)，彈性的指標(biāo)保障終身學(xué)習(xí)穩(wěn)中向好。重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)教育中老年人的參與率[25]，優(yōu)化老年教育的資源以及公共服務(wù)，提高老年人的文化底蘊(yùn)；將生活困難人群的免費(fèi)培訓(xùn)服務(wù)列入服務(wù)指標(biāo)體系中；強(qiáng)化數(shù)字化學(xué)習(xí)，使各級(jí)各類教育成為建設(shè)高質(zhì)量學(xué)習(xí)型城市、高質(zhì)量終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系的有利支撐[26]。

第二，建立社會(huì)各界齊抓共管的隊(duì)伍體系，統(tǒng)籌推進(jìn)新時(shí)代學(xué)習(xí)型城市示范區(qū)建設(shè)。優(yōu)化建設(shè)維度注意力，強(qiáng)化黨組織建設(shè)，培養(yǎng)學(xué)習(xí)型人才，形成組織內(nèi)部人才梯隊(duì)。隊(duì)伍建設(shè)在一定程度上決定了學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的深度及廣度，政府應(yīng)給予更多注意力，打造一支優(yōu)良的學(xué)習(xí)型黨組織隊(duì)伍，確保創(chuàng)建工作實(shí)效[27]。同時(shí)以10個(gè)全球?qū)W習(xí)型網(wǎng)絡(luò)成員城市為示范，以直轄市、省會(huì)及計(jì)劃單列市為引領(lǐng)，以地市級(jí)為重點(diǎn)，擴(kuò)大學(xué)習(xí)型城市建設(shè)示范覆蓋面。

第三，優(yōu)化個(gè)性化教育培訓(xùn)方式，健全全民終身學(xué)習(xí)推進(jìn)機(jī)制。支持任務(wù)維度注意力，提升教育培訓(xùn)能力水平，培育國(guó)家所需人才，由注重培訓(xùn)的數(shù)量、范圍轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘嘤?xùn)質(zhì)量。一方面，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)部門行業(yè)內(nèi)部教育培訓(xùn)的支持力度，加強(qiáng)各級(jí)各類教育的銜接協(xié)調(diào)， 積極開展面向弱勢(shì)群體的教育與培訓(xùn)[28]，完善政府統(tǒng)籌、教育牽頭、部門協(xié)調(diào)、社會(huì)參與的全民終身學(xué)習(xí)推進(jìn)機(jī)制。還應(yīng)幫助各教育部門、人員創(chuàng)新特色化培訓(xùn)服務(wù)。高等教育更需擔(dān)當(dāng)起學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)重任，當(dāng)好排頭兵，各大院校應(yīng)面向?qū)I(yè)人群開展重點(diǎn)培訓(xùn)，提高其終身學(xué)習(xí)能力。另一方面，國(guó)家應(yīng)大力支持傳統(tǒng)培訓(xùn)模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，將傳統(tǒng)培訓(xùn)方式與數(shù)字化、現(xiàn)代化培訓(xùn)模式相結(jié)合，推動(dòng)各種教育類型、教育資源、要素多元融合，調(diào)動(dòng)一切可以利用的學(xué)習(xí)資源，擴(kuò)大終身學(xué)習(xí)體系的覆蓋面。創(chuàng)新線上線下培訓(xùn)，混合式、碎片化學(xué)習(xí)等多種模式，豐富終身學(xué)習(xí)渠道。

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Policy Evolution and Development Characteristics on Learning Society Construction

——Research on the Allocation of Government’s Attention in the Construction of Learning City in China

Jin Yuexiang， Zhu Ruoning

Abstract" The construction of a lifelong learning society and a learning power is a major strategic deployment made by the Communist Party and the government. The government’s policy to the construction of learning cities determines the altitude of the construction of learning power. Based on the 36-year Work Essentials of the Ministry of Education， the author constructs a three-dimensional analysis framework of task dimension， construction dimension and guarantee dimension， carries out vertical evolution process analysis and horizontal element analysis， and the findings are as follows： vertically， China has experienced from task dimension such as comprehensive literacy and the development of vocational education， to construction dimension such as the focus on resources and technology to support the construction of learning cities， and then to the three-dimensional attention allocation such as ruling education by law and resources coordination. Horizontally， the internal structure of attention allocation and the distribution of secondary dimensions of attention in the construction of learning cities in China are unbalanced. The task dimension focuses on the improvement of education quality， the construction dimension focuses on all kinds of learning support， and the guarantee dimension takes the institutional guidance as a key. Based on the analysis， the government should strengthen policy and institutional guarantees to establish a lifelong learning system for all， establish a joint management team system， coordinate the construction of learning cities demonstration zones in the new era， improve personalized education and training methods and improve the mechanism for promoting lifelong learning for all.

Key words" “Key Essentials of the Ministry of Education”; learning city; allocation of attention; learning society; lifelong learning

Author" Jin Yuexiang， professor of Education Modernization Academy of China of Hangzhou Normal University （Hangzhou 311121）; Zhu Ruoning， master candidate of Hangzhou Normal University