基層社會治理創(chuàng)新：社區(qū)稟賦、目標(biāo)價值與治理方式

摘要：

本文試圖發(fā)展“社區(qū)稟賦—目標(biāo)價值—治理方式”分析框架，以分析探討推進基層社會治理創(chuàng)新、提升基層社會治理有效性的可能路徑。借鑒嵌入性理論和資源依賴?yán)碚摚劢钩青l(xiāng)社區(qū)這一基層分析單位，從嵌入性和資源依賴性視角出發(fā)，分析城鄉(xiāng)社區(qū)在特定稟賦條件下的環(huán)境特征、資源依賴特征、社區(qū)運作重點、存在的問題及治理水平情況；在此基礎(chǔ)上，進一步分析特定稟賦條件下社區(qū)發(fā)育程度及與之相匹配的社區(qū)目標(biāo)價值；最后將社區(qū)稟賦、目標(biāo)價值與治理方式進行對位匹配，形成全新分析框架。本文認(rèn)為，基層社會治理的有效性與城鄉(xiāng)社區(qū)的稟賦優(yōu)勢、目標(biāo)價值及治理方式密切相關(guān)，三者的對位匹配將有益于治理有效性的提升，錯位匹配將導(dǎo)致治理低效、治理失效甚至無治理。創(chuàng)新基層社會治理，提升基層治理的有效性，應(yīng)根據(jù)基層城鄉(xiāng)社區(qū)的稟賦優(yōu)勢特點及目標(biāo)價值需求，對位匹配相應(yīng)的治理模式，如此方能促進基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：社會治理治理創(chuàng)新社區(qū)稟賦目標(biāo)價值治理方式

作者簡介：蔡瀟彬，中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所副研究員。

黨和國家一直高度重視基層社會治理，黨的十九大報告指出，要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。黨的十九屆四中全會進一步提出構(gòu)建基層社會治理新格局，要求完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，健全城鄉(xiāng)基層治理體系，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)。推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。

黨的二十大報告進一步指出，要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，要求健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

可以說，基層社會治理創(chuàng)新將是當(dāng)前和今后一個時期黨和國家推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作之一，其重要性不言而喻。

一、研究問題與文獻回顧

進入新時代之后，高質(zhì)量發(fā)展成為新時代主題，各領(lǐng)域均積極推進高質(zhì)量發(fā)展，社會治理領(lǐng)域也不例外。社會治理的高質(zhì)量發(fā)展主要表現(xiàn)為治理有效性的提升，而治理有效性的提升離不開基層社會治理創(chuàng)新，那么，我們應(yīng)當(dāng)如何創(chuàng)新基層社會治理以提升治理有效性？換言之，要提升基層社會治理有效性應(yīng)當(dāng)如何推進基層社會治理創(chuàng)新？這是本文試圖回答的問題。

關(guān)于基層社會治理創(chuàng)新，學(xué)術(shù)界進行了廣泛研究，總體而言大致有三個路向：一是從國家與社會關(guān)系視角探討社會治理創(chuàng)新。關(guān)于國家與社會關(guān)系的研究非常豐富，這類研究聚焦政府對社會的管理及其策略，提出了一系列政府與社會關(guān)系模式的概念，例如“宏觀鼓勵、微觀約束”（俞可平，2006）、“分類控制”（康曉光、韓恒，2005）、“控制與支持”（陶傳進，2008）、“利益契合”（江華等，2011）、“分類發(fā)展”（田凱，2016）等。這類研究認(rèn)為政府對社會存在控制與發(fā)展這兩種思路和策略，政府的控制策略導(dǎo)致社會發(fā)展受限，而發(fā)展策略則促進了社會力量的發(fā)展。從國家與社會關(guān)系視角探討社會治理創(chuàng)新的學(xué)者，傾向于超越控制和發(fā)展思維，例如郭風(fēng)英（2013）倡導(dǎo)國家與社會“合作治理”，認(rèn)為我國未來社會治理體制改革和創(chuàng)新，要轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會活力，促進社會治理主體多元化，推動國家—社會的合作治理。彭勃（2015）則倡導(dǎo)“逆行政化”治理，認(rèn)為社會治理的行政化邏輯面臨治理成本高、質(zhì)量差與回應(yīng)性低等問題，因此，社會治理創(chuàng)新要進行“逆行政化”改革，讓行政力量有序退出社會事務(wù)管理，實現(xiàn)多元主體和治理邏輯支配社會治理。

二是從政府內(nèi)部變革視角探討社會治理創(chuàng)新。這個路向的研究傾向于從政府內(nèi)部尋找治理難題和堵點，并嘗試從政府內(nèi)部變革的角度考察治理創(chuàng)新問題。對于政府治理模式的問題，黃毅等（2014）指出“總體—支配型”邏輯下政府治理表現(xiàn)出“剛性穩(wěn)定思維”和“管控型邏輯”，造成運動式治理突出、公共服務(wù)效能較低等問題；余敏江（2015）在討論城鎮(zhèn)化進程中的社會治理創(chuàng)新時指出，盡管技術(shù)型治理模式提升了社會治理的精細(xì)化水平，但卻無法有效回應(yīng)城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)村政治文化變遷、進城農(nóng)民權(quán)利貧困以及多元異質(zhì)性社會的合作難題等問題。為了解決政府治理面臨的問題，進一步提升社會治理效能，必須創(chuàng)新基層社會治理模式。黃毅等（2014）認(rèn)為，未來社會治理創(chuàng)新的策略邏輯應(yīng)從“總體—支配型”的掌控邏輯邁向“技術(shù)—治理型”的共享共治邏輯；余敏江（2015）提出需要“一種強調(diào)機會平等、合作共治，注重發(fā)展機制的兼容性、發(fā)展成果的共享性以及發(fā)展條件的可持續(xù)性的治理模式”，認(rèn)為社會治理創(chuàng)新應(yīng)從技術(shù)型治理轉(zhuǎn)向包容性治理。陳順洪（2014）建議探索設(shè)置“大社區(qū)黨委”“社區(qū)服務(wù)中心”、建立“社區(qū)委員會”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式，將原有的四級治理層級轉(zhuǎn)變成三級治理體制。于景輝（2011）在探討全球化背景下的我國社會管理機制創(chuàng)新時，總結(jié)了我國社會管理機制創(chuàng)新的幾個方面，包括社會參與機制、社會整合機制、社會調(diào)控機制和社會管理預(yù)警機制等方面。

三是從混合視角探討社會治理創(chuàng)新。混合視角既從國家與社會關(guān)系角度出發(fā)探討社會治理創(chuàng)新問題，也從政府內(nèi)部變革角度探討社會治理創(chuàng)新問題，從這種視角出發(fā)開展研究的學(xué)者，總結(jié)了不少社會治理問題。例如“碎片化治理”（胡海、殷煥舉，2015；李德，2016）、“懸浮型社會治理創(chuàng)新”（付建軍、張春滿，2017）等問題。為了解決當(dāng)前社會治理及社會治理創(chuàng)新面臨的問題，混合視角研究者普遍倡導(dǎo)超越傳統(tǒng)范式，協(xié)同推動國家與社會、政府與市場、組織與個體參與社會治理創(chuàng)新。周慶智（2014）認(rèn)為，推進中國社會治理體制創(chuàng)新，不僅要完善體制內(nèi)的組織建設(shè)，更重要的是將體制外的社會組織制度化、規(guī)范化、法治化，并以此為基礎(chǔ)將之納入體制中，姜曉萍（2014）認(rèn)為必須從完善社會政策體系、強化社會組織培育體系、創(chuàng)新社區(qū)治理體系等八個方面來予以推進。陶傳進等（2017）提出“專業(yè)嵌入行政”的協(xié)同治理模式，胡海等（2015）提出“協(xié)同化治理模式”，黎昕等（2015）提出重視“社區(qū)微治理”在促進社會治理創(chuàng)新中的作用。

總體而言，現(xiàn)有相關(guān)研究主要集中在國家—社會關(guān)系、政府內(nèi)部改革及混合視角研究政府社會治理創(chuàng)新問題，研究成果豐富視角多樣。但存在重視宏觀分析輕微觀分析、重概念創(chuàng)新輕機制創(chuàng)新、重理論探討輕實踐聯(lián)系等問題，且無法回答本文試圖回答的問題，因此，需要發(fā)展新的分析框架。本文將聚焦中觀機制層面的社會治理創(chuàng)新，基于“嵌入性”（Embeddedness）理論和“資源依賴?yán)碚摗保≧esource Dependence Theory）），力圖發(fā)展“社區(qū)稟賦—目標(biāo)價值—治理方式”分析框架，探討不同類型基層社區(qū)推進治理創(chuàng)新的可能路徑。

二、“社區(qū)稟賦—目標(biāo)價值—治理方式”分析框架

治理有效性，首先與治理的目標(biāo)高度相關(guān)，目標(biāo)實現(xiàn)程度高，治理有效性越高；其次與社區(qū)稟賦高度相關(guān)，稟賦利用的越好，治理有效性越高；最后與治理方式高度相關(guān)，方式運用越恰當(dāng)，治理有效性越高。因此，本文的分析框架將圍繞社區(qū)治理的目標(biāo)價值、社區(qū)稟賦和治理方式三個維度建構(gòu)。

（一）治理有效性與目標(biāo)價值

社會治理有效性與最初設(shè)定的治理目標(biāo)高度相關(guān)，治理目標(biāo)實現(xiàn)的程度越高，治理越有效。那么，社區(qū)的目標(biāo)價值如何概念化維度化？根據(jù)馬斯洛需要層次理論，人有生理、安全、尊重、社交、自我實現(xiàn)五層不同需要。類似地，本文把社區(qū)的目標(biāo)價值大致概念化為三類：民生導(dǎo)向型、安全導(dǎo)向型、參與導(dǎo)向型。社區(qū)的目標(biāo)價值是一個復(fù)合體系，涵蓋多元要素，不同要素在整個目標(biāo)價值體系中重要性各不相同。為方便分析，本文僅考慮民生要素、安全要素和參與要素三類要素，如果某種要素占主導(dǎo)地位或權(quán)重比其他要素高，我們便可將其界定為特定要素導(dǎo)向型目標(biāo)價值。民生導(dǎo)向型目標(biāo)價值中民生要素占主導(dǎo)地位，安全導(dǎo)向型目標(biāo)價值中安全要素占主導(dǎo)地位，參與導(dǎo)向型目標(biāo)價值中參與要素占主導(dǎo)地位，如表1所示。

（二）治理有效性與社區(qū)稟賦

社會治理有效性與城鄉(xiāng)社區(qū)的自身稟賦高度相關(guān)，某些稟賦有益于促進某類治理模式的治理有效性，另一些稟賦則有礙于某類治理模式的治理有效性。同目標(biāo)價值一樣，社區(qū)稟賦是一個復(fù)合概念，包含多種要素。本文從社區(qū)的外部條件、內(nèi)部條件和歷史條件三個方面將稟賦概念維度化，并具體操作化為區(qū)位、資源、傳統(tǒng)三個維度。區(qū)位稟賦指社區(qū)的地理相對位置，資源稟賦主要指社區(qū)經(jīng)濟狀況，傳統(tǒng)稟賦主要指社區(qū)文化歷史因素。三者中占主導(dǎo)地位的要素決定了社區(qū)稟賦的優(yōu)勢特征。區(qū)位優(yōu)勢型社區(qū)稟賦中區(qū)位要素占主導(dǎo)地位，資源優(yōu)勢型社區(qū)稟賦中資源要素占主要地位，傳統(tǒng)優(yōu)勢型社區(qū)稟賦中傳統(tǒng)要素占主導(dǎo)地位，如表2所示。

（三）治理有效性與治理方式

社會治理有效性還與治理方式高度相關(guān)，某類治理方式能促進特定城鄉(xiāng)社區(qū)的治理有效性提升，另外一些方式則阻礙特定城鄉(xiāng)社區(qū)的治理有效性提升。從治理主體看，當(dāng)前主要有政府組織、市場組織、社會組織三大類，相應(yīng)地產(chǎn)生了以不同治理主體為主導(dǎo)的治理方式。類似地，治理方式是一個復(fù)合概念，包含多種要素，不同要素的組合形成不同的治理方式。為分析方便，本文假定僅存在政府、市場、社會三種治理要素。相應(yīng)地，治理方式被簡化為政府主導(dǎo)式、市場主導(dǎo)式和社會主導(dǎo)式三大類。政府主導(dǎo)式意指政府主體占主導(dǎo)地位，市場主導(dǎo)式意指市場主體占主導(dǎo)作用，社會主導(dǎo)式意指社會主體占主導(dǎo)作用，如表3所示。

（四）社區(qū)稟賦、目標(biāo)價值與治理方式的匹配

從邏輯上看，社區(qū)稟賦、目標(biāo)價值及治理方式各有三種類型，組合配對可形成27種匹配模式，如圖1所示。我們顯然不可能為每種理論匹配模式找到其現(xiàn)實形態(tài)，也不可能對每種理論匹配模式進行分析研究。因此，本文將錨定社區(qū)稟賦變量，從社區(qū)運作的資源依賴性和嵌入性特點出發(fā)，分析特定稟賦類型條件下的社區(qū)環(huán)境特征、資源依賴、社區(qū)運作、存在問題與治理水平等方面，考察特定稟賦類型的治理有效性，進而與社區(qū)目標(biāo)價值關(guān)聯(lián)起來討論治理類型的匹配問題。

三、社區(qū)稟賦、社區(qū)運作與治理水平：影響邏輯

資源依賴?yán)碚摚≒feffer and Salancik，1978）認(rèn)為，組織運作及其行為特征受到資源供給來源的重大影響。從某種意義上說，社區(qū)可以理解為廣義的組織類型，因此社區(qū)運作與組織運作一樣，將不可避免地受到社區(qū)稟賦的影響，而不同社區(qū)稟賦將導(dǎo)致社區(qū)運作面臨不同的環(huán)境特征和資源依賴特點，也導(dǎo)致社區(qū)運作本身呈現(xiàn)出不同的特點，進而導(dǎo)致不同的社區(qū)運作問題，并相應(yīng)地呈現(xiàn)出不同的治理水平狀況，如表4所示。

（一）傳統(tǒng)優(yōu)勢型社區(qū)稟賦下的社區(qū)運作

在傳統(tǒng)優(yōu)勢型社區(qū)稟賦條件下，社區(qū)的文化歷史因素較為豐富，而資源因素和區(qū)位因素相對貧乏。這意味著此類社區(qū)經(jīng)濟狀況差、地理位置差，內(nèi)在外在條件都不好。在這種情況下，社區(qū)呈現(xiàn)出很強的資源依賴性特征，其依賴對象主要是政府資源。在這種條件下，社區(qū)運作的核心是引入更多資源。其面臨的主要問題是社區(qū)發(fā)展內(nèi)生性較弱，內(nèi)生動力不足，導(dǎo)致治理呈現(xiàn)較低水平的狀態(tài)。

（二）資源優(yōu)勢型社區(qū)稟賦下的社區(qū)運作

在資源優(yōu)勢型社區(qū)稟賦條件下，社區(qū)的資源因素較為豐富，傳統(tǒng)因素和區(qū)位因素相對貧乏。在這種情況下，社區(qū)呈現(xiàn)出內(nèi)生性強的環(huán)境特征，在資源依賴方面主要以依賴本社區(qū)的資源為主。在這種條件下社區(qū)運作的重點是注意力分配（attention allocation），在組織理論領(lǐng)域，注意力分配最早由管理學(xué)家西蒙（Simon，1947）提出，他將組織注意力的渠道、結(jié)構(gòu)和分配看作是組織研究的核心，稱其為管理行為。后來這一管理行為發(fā)展為組織理論（March amp; Simon，1958），進而在馬奇及其合作者的共同努力下繼續(xù)發(fā)展，形成注意力分配的組織學(xué)研究（March，1988）。當(dāng)社區(qū)運作主要以注意力分配為主時，通常會面臨參與性的問題，因為經(jīng)濟狀況好的情況下，居民參與社區(qū)治理注意力分配的需求更大。雖然在資源優(yōu)勢稟賦條件下社區(qū)運作會面臨參與性問題，但相較于其他稟賦類型而言，這種稟賦條件下社區(qū)運作仍然呈現(xiàn)出相對較高的治理水平。因為在這種稟賦條件下，社區(qū)經(jīng)濟狀況好、對外依賴少、內(nèi)生動力強，居民參與程度高，整體治理效果好。

（三）區(qū)位優(yōu)勢型社區(qū)稟賦下的社區(qū)運作

在區(qū)位優(yōu)勢型社區(qū)稟賦條件下，社區(qū)的地理位置較好，資源要素和傳統(tǒng)要素一般。在這種情況下，社區(qū)呈現(xiàn)出嵌入性很強的環(huán)境特點。所謂的嵌入性（Embeddedness）最早由波蘭尼（Polany，1957）提出，后由格蘭諾維特（Granovetter，1985）引入組織研究領(lǐng)域，埃文斯（Evans，1995）則將“嵌入”（embedded）概念加以拓展，運用于政治經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，并且用“嵌入自主性”（embedded autonomy）作為描述國家與社會、市場互動關(guān)系的新概念。區(qū)位優(yōu)勢稟賦類型的社區(qū)的嵌入性特點主要表現(xiàn)為社區(qū)對外部發(fā)展環(huán)境的嵌入及外部要素對社區(qū)運作的嵌入，嵌入性強的社區(qū)更多地依賴市場資源，社區(qū)運作的重點是整合各類資源。其面臨的問題是專業(yè)性不足，由于其嵌入性強，這類社區(qū)的治理績效比傳統(tǒng)優(yōu)勢型社區(qū)強，但不如資源優(yōu)勢型社區(qū)，治理績效處于中等水平。

四、社區(qū)目標(biāo)價值與治理模式：供需匹配問題

（一）需求側(cè)：社區(qū)發(fā)育程度與社區(qū)目標(biāo)價值

通過上文分析可知，具有傳統(tǒng)優(yōu)勢稟賦的社區(qū)，治理水平相對較低，社區(qū)運作以資源引入為主，因此社區(qū)整體發(fā)育程度相對較低，與之相匹配的社區(qū)目標(biāo)價值是民生導(dǎo)向，即社區(qū)更注重引入外部資源改善社區(qū)民生狀況。具有區(qū)位優(yōu)勢稟賦社區(qū)，其治理水平相對中等，社區(qū)運作以資源整合為主，因此社區(qū)整體發(fā)育程度較傳統(tǒng)優(yōu)勢型社區(qū)更好，總體處于中等水平，這種情況下，與之相匹配的社區(qū)目標(biāo)價值是安全導(dǎo)向，即通過整合內(nèi)外部資源，確保社區(qū)經(jīng)濟狀況安全。具有資源優(yōu)勢稟賦的社區(qū)，其治理水平較高，社區(qū)運作以注意力分配為主，因經(jīng)濟狀況好，社區(qū)整體發(fā)育程度較高，與之相匹配的社區(qū)目標(biāo)價值是參與導(dǎo)向，即通過廣泛參與實現(xiàn)社區(qū)居民的參與需求，如表5所示。

（二）供給側(cè)：嵌入性與治理模式的結(jié)構(gòu)分化

如上文所述，本文的治理模式主要包含政府、市場和社會三大行動主體，根據(jù)不同要素在治理模式中起作用的程度大小區(qū)分了政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)和社會主導(dǎo)這三類治理模式。將三大行動主體嵌入社區(qū)運作的程度劃分為高、中、低三檔并進行組合，理論上可形成27種嵌入性組合情況。在現(xiàn)實中，不可能找到與理論形態(tài)完全對應(yīng)的嵌入性組合情形，但我們至少可以識別出三大類治理模式，即政府主導(dǎo)式、市場主導(dǎo)式和社會主導(dǎo)式。政府主導(dǎo)治理模式中，政府嵌入社區(qū)程度很高，留給市場及社會力量發(fā)揮作用的空間不大，因此市場和社會嵌入性較低。在政府嵌入性低的情形下，留給市場和社會力量發(fā)揮作用的空間就相對較大，根據(jù)市場及社會力量起作用的程度，可以辨識出市場主導(dǎo)型治理模式和社會主導(dǎo)型治理模式，如表6所示。

（三）供給側(cè)與需求側(cè)的對位匹配

從需求側(cè)看，具有傳統(tǒng)優(yōu)勢稟賦的社區(qū)治理水平低、社區(qū)發(fā)育程度低，因此社區(qū)的目標(biāo)價值以民生導(dǎo)向為主；具有資源優(yōu)勢稟賦的社區(qū)治理水平高，社區(qū)發(fā)育程度高，因此社區(qū)的目標(biāo)價值以參與導(dǎo)向為主；具有區(qū)位優(yōu)勢稟賦的社區(qū)實力水平中等，社區(qū)發(fā)育程度中等，因此社區(qū)的目標(biāo)價值以安全導(dǎo)向為主。從供給側(cè)看，有政府主導(dǎo)式、市場主導(dǎo)式、社會主導(dǎo)式三種治理方式可供選擇。

供給側(cè)與需求側(cè)的匹配是影響治理有效性的重要因素，對位匹配可以提升治理有效性，錯位匹配則導(dǎo)致治理低效、失效甚至無治理。具有傳統(tǒng)優(yōu)勢稟賦的社區(qū)，高度依賴政府資源，目標(biāo)價值是民生導(dǎo)向，因此，與之相匹配的對位治理模式是政府主導(dǎo)治理模式。具有資源優(yōu)勢稟賦的社區(qū)，依賴本社區(qū)資源，目標(biāo)價值是參與導(dǎo)向，因此與之相匹配的對位治理模式是社會主導(dǎo)模式。具有區(qū)位優(yōu)勢稟賦的社區(qū)，主要依賴市場資源，目標(biāo)價值是安全導(dǎo)向，因此，與之相匹配的對位治理模式是市場主導(dǎo)模式，如表7所示。

五、案例分析：兩種不同的鄉(xiāng)村治理模式

本文案例源自筆者2019年10月對B市D區(qū)開展的鄉(xiāng)村治理調(diào)研。

（一）G村社會主導(dǎo)型鄉(xiāng)村治理模式

1.G村鄉(xiāng)村治理概況

G村位于B市D區(qū)中部，全村戶籍人口1000余人，農(nóng)地300余畝，集體經(jīng)營性建設(shè)用地2000多畝。村里有流動人口3000余人，最多時達(dá)8000多人。G村以前是B市南郊農(nóng)場的重要組成部分之一，村里原有的工業(yè)大院主要出租給外來企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。在新一輪土地制度改革試點之前，全村有各類企業(yè)86家，主要經(jīng)營食品及物流業(yè)務(wù)，也有少量相對高端的教育及科技型企業(yè)，全村企業(yè)年繳納稅額1000多萬元，同時給村里繳納管理費1000多萬元，村經(jīng)濟狀況非常好。

G村的黨支部書記桂某1988年至1992年在鎮(zhèn)里的工業(yè)公司工作，1993年起回到G村擔(dān)任黨支部書記至今。G村主要由三大家族構(gòu)成，書記桂某來自該村最大的家族。G村“兩委”目前有7個人，年齡結(jié)構(gòu)相對均衡，老中青均有體現(xiàn)。在村務(wù)的治理過程中，桂書記特別重視農(nóng)村非正式關(guān)系的運用，秉持“三緣治理”的理念，綜合運用“情理法”治理鄉(xiāng)村，治理村務(wù)首先在“情”字上下功夫，行不通再走“理”和“法”。所謂的“三緣”指的是親緣、姻緣、地緣，桂書記認(rèn)為村莊治理的核心在于平衡好“三緣”關(guān)系，在“三緣”中，親緣最不好處理，村里兄弟間可能平時不和，但一遇事便能團結(jié)起來一致對外，因此如何處理好與村民個體及其家族的關(guān)系非常重要。桂書記的辦法是各家族間進行力量平衡，體現(xiàn)在村兩委班子的工作安排上，他特別強調(diào)，安排工作一定要考慮家族勢力的平衡，很多村民可能會因為反對某個特定的人而反對他負(fù)責(zé)的工作。

不管是在村黨務(wù)工作還是村“三塊地”等村務(wù)工作中，桂書記都特別重視親緣、姻緣的非正式關(guān)系在治理工作中的作用。在推進諸如拆遷騰退等阻力較大的工作時，通常會請有影響力的親緣或姻緣人士先行做工作，他表示這些非正式的影響力有時甚至比領(lǐng)導(dǎo)還大，農(nóng)村隱形的人情關(guān)系、德高望重人士的潛在影響力等非正式規(guī)范對村務(wù)治理起著非常大的正面作用。在地緣關(guān)系的處理方面，桂書記同樣會先訴諸非正式的人情關(guān)系資源，而在這些資源無法起作用時，才會動用“理”“法”資源。在這種治理模式下，村里“三塊地”的拆除騰退、私搭亂建整治及外地企業(yè)清理工作都順利推進，“三塊地”的拆騰工作順利完成，目前處于打包整理階段。整個過程平穩(wěn)順利，未出現(xiàn)群體性事件，鄉(xiāng)村保持和諧穩(wěn)定。

2.G村治理模式分析

從“社區(qū)稟賦—目標(biāo)價值—治理方式”分析框架看G村。在社區(qū)稟賦方面，G村的稟賦優(yōu)勢是資源，經(jīng)濟實力非常強，社區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力強，對外的資源依賴程度低，本村的資源就已非常豐富，屬于典型的資源優(yōu)勢型社區(qū)。在目標(biāo)價值方面，資源條件豐富的情況下，G村治理的目標(biāo)不是引入資源發(fā)展經(jīng)濟，而是如何把治理注意力分配到各類鄉(xiāng)村事務(wù)上，促進鄉(xiāng)村居民對本村事務(wù)的參與性。因此，在治理模式方面，發(fā)展出了社會主導(dǎo)型治理模式，即所謂的“三緣治理”模式。“三緣治理”模式下，G村對村莊事務(wù)實施自治、德治、法治“三治”融合式治理，綜合運用“情理法”等治理工具，特別注重鄉(xiāng)村親緣、姻緣及地緣等非正式關(guān)系資源在村務(wù)治理中的運用，盡可能多地調(diào)動各方力量參與村務(wù)治理，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟。G村書記桂某特別重視平衡村中各家族勢力，努力實現(xiàn)村內(nèi)和諧穩(wěn)定，并在村“兩委”班子建設(shè)中充分平衡各方力量，注重培養(yǎng)各梯隊管理人員。長遠(yuǎn)來看，該村的治理模式可持續(xù)性較強。

總的來看，“三緣治理”模式核心是盡可能吸納有代表性的各方力量參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理，以凝聚各方共識實現(xiàn)鄉(xiāng)村更高層次更高質(zhì)量的發(fā)展。“三緣治理”模式不僅把本村居民納入其中，還把村民姻親甚至外地人納入其中，盡可能提高社會力量的參與性，取得良好治理效果。G村是治理模式與社區(qū)稟賦及目標(biāo)價值對位匹配的典型代表，與上文發(fā)展出的“社區(qū)稟賦—目標(biāo)價值—治理方式”分析框架相符合，即在G村資源稟賦下形成以參與為主導(dǎo)的目標(biāo)價值，進而選擇社會主導(dǎo)型治理模式，引入多方力量參與村務(wù)治理。

（二）S村市場主導(dǎo)型鄉(xiāng)村治理模式

1.S村鄉(xiāng)村治理概況

S村位于B市D區(qū)東北部，靠近中心城區(qū)，地理位置優(yōu)越。村域面積500畝，宅基地面積100畝，戶籍戶數(shù)185戶，常住人口共379人，流動人口580人，宅基地共146戶。S村開創(chuàng)了村莊社區(qū)經(jīng)營式治理模式，曾獲B市創(chuàng)先爭優(yōu)先進基層黨組織、五好村黨支部、健康促進先進村、環(huán)境建設(shè)先進村、B市郊區(qū)文明生態(tài)村、D區(qū)環(huán)境建設(shè)先進村、D區(qū)文明村等榮譽稱號。

S村書記李某是本村經(jīng)濟能人，擔(dān)任村支書已有15年，此前的村支書是其父親，李氏家族是S村第一大家族，這為其治理S村提供了強大背景支持。作為經(jīng)濟能人的李某，把其經(jīng)營理念貫穿于鄉(xiāng)村治理全過程，認(rèn)為不必刻意追求鄉(xiāng)村治理，只要鄉(xiāng)村經(jīng)營得好，治理便水到渠成。在班子建設(shè)上，李某也積極貫徹其治理公司的精簡理念，村兩委主要成員僅3人，相互交叉任職，以便提高決策效率。在李某的帶領(lǐng)下，S村走出了一條經(jīng)營式鄉(xiāng)村治理之路。

一直以來，S村經(jīng)濟狀況一般，當(dāng)?shù)卮迕裰饕砍鲎夥课莴@取收益，房屋出租每間僅為200～300元，每個院落出租年收入2萬～3萬元。為改善村民居住生活環(huán)境并提高村整體經(jīng)濟狀況，S村在村支書李某帶領(lǐng)下于2016年通過招標(biāo)方式引入第三方投資公司，將原有的106戶宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一拆除、就地改造，翻建成整齊劃一、頗具古韻的四合院，既解決了宅基地?zé)o序擴張的問題，也改善了農(nóng)民居住環(huán)境。在建設(shè)費用方面，集體和農(nóng)民各負(fù)擔(dān)一部分，每座四合院成本約70萬元，集體負(fù)擔(dān)約60萬元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)約10萬元。集體負(fù)擔(dān)的費用主要通過集體土地入股鎮(zhèn)級聯(lián)營公司和村集體資產(chǎn)租賃收益解決。

除支持村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市外，村支書李某還積極經(jīng)營村宅基地，鼓勵村民把建成的四合院的使用權(quán)轉(zhuǎn)交給村集體，由村集體統(tǒng)一負(fù)責(zé)對外出租或運營，所取得的收入則由村集體統(tǒng)一分配給村民。S村升級改造后，計劃以引進文化公司為主對四合院進行運營，村支書李某對未來運營充滿信心，認(rèn)為能為村民帶來更多收益，并計劃后期用集體收益完善消防、綠化、垃圾清理及便民超市等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，滿足村民日常所需。目前有80%的村民將新建四合院交給集體統(tǒng)一管理，村民自己則用集體給付的租金在周邊租住套房，還有幾十戶人家尚未參與S村的整村翻建計劃，目前還在觀望中。村支書李某認(rèn)為，只要把集體土地利用好，為集體謀取盡可能多的利益，村民自然愿意把房子交給集體統(tǒng)一管理和運營，只要村里能夠為村民謀取利益，其他的村務(wù)治理便水到渠成，無需刻意追求，他堅信集體分紅是管好村民的最大利器。

2.S村鄉(xiāng)村治理模式分析

從“社區(qū)稟賦—目標(biāo)價值—治理方式”分析框架看S村。在社區(qū)稟賦方面，S村靠近中心城區(qū)，地理位置好，區(qū)位稟賦優(yōu)勢明顯，但其經(jīng)濟狀況一般，內(nèi)生發(fā)展動力一般。在目標(biāo)價值方面，因S村具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢，社會嵌入性強，主要表現(xiàn)為嵌入中心城區(qū)發(fā)展的特征較為明顯。在政府資源投入有限的情況下，由于自身資源不足，只能依賴市場資源，因此，S村的目標(biāo)價值是實現(xiàn)經(jīng)濟狀況的安全穩(wěn)定，鄉(xiāng)村運作的重點是市場資源整合，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟狀況的安全穩(wěn)定。在治理方式方面，S村在面臨區(qū)位稟賦優(yōu)勢明顯但經(jīng)濟安全不穩(wěn)定問題的情況下，S村的目標(biāo)價值是尋求經(jīng)濟狀況的安全穩(wěn)定，為此積極引入市場資源，形成了市場主導(dǎo)的經(jīng)營式治理模式，引入大量市場組織參與村務(wù)治理，以穩(wěn)定的集體經(jīng)濟分紅凝聚村民。

S村以經(jīng)營鄉(xiāng)村代替治理鄉(xiāng)村，以宅基地制度改革為契機，推進整村翻建，并鼓勵和引導(dǎo)村民把新建的宅子交由村集體運營、出租，為村民帶來了巨大經(jīng)濟收益。同時村集體以經(jīng)濟利益統(tǒng)領(lǐng)一切村務(wù)治理方式，為村民謀取較大利益，獲得村民的普遍支持。通過市場主導(dǎo)的經(jīng)營式治理，S村實現(xiàn)了經(jīng)濟安全發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定，其治理模式因應(yīng)了本地社區(qū)稟賦和目標(biāo)價值。總的來看，S村是治理模式與社區(qū)稟賦及目標(biāo)價值對位匹配的典型代表，與上文發(fā)展出的“社區(qū)稟賦—目標(biāo)價值—治理方式”分析框架相符合，即在S村資源稟賦下形成以尋求經(jīng)濟安全為主導(dǎo)的目標(biāo)價值，進而選擇市場主導(dǎo)型治理模式，引入市場力量參與村務(wù)治理，并取得積極成效。

六、結(jié)論與建議：創(chuàng)新基層社會治理提升治理有效性的路徑

G村和S村，都面臨新一輪土地制度改革試點的沖擊，同時，也都存在疏解產(chǎn)業(yè)和從業(yè)人員的壓力，二者選擇了截然不同的治理模式，但都達(dá)到了預(yù)期的治理效果。這不禁讓人產(chǎn)生疑問，為什么截然不同的治理模式都有效、都取得了成功，到底哪些因素決定了治理模式的有效性，應(yīng)當(dāng)如何創(chuàng)新基層社會治理以提升治理有效性？為了解釋上述現(xiàn)象、回答上述問題，本文立足基層社區(qū)實際，圍繞社區(qū)稟賦、目標(biāo)價值及治理方式三個維度，分析社區(qū)自身的稟賦資源、社區(qū)所追求的目標(biāo)價值及可采用的治理方式的類型及其影響邏輯和匹配關(guān)系，形成“社區(qū)稟賦—目標(biāo)價值—治理方式”分析框架，并用該框架分析經(jīng)驗現(xiàn)象，找出不同治理模式取得成功的關(guān)鍵所在，為其他地方提供理論借鑒。

總的來看，S村和G村的治理模式各有其優(yōu)點，S村的治理以經(jīng)濟驅(qū)動為主，而G村的治理則以參與驅(qū)動為主。從改善村民生活水平來看，S村有其優(yōu)勢，而從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，G村則優(yōu)勢更為明顯，發(fā)展后勁大，可持續(xù)性強。更為理想的治理模式可能是結(jié)合S村和G村的優(yōu)點，以參與驅(qū)動為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟驅(qū)動為補充，在G村治理模式的基礎(chǔ)上進一步強化其經(jīng)濟驅(qū)動能力，在G村現(xiàn)有集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)上進一步創(chuàng)新發(fā)展模式，提升村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)收能力，以改革創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展，以經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，最終實現(xiàn)基層善治。更為重要的一點是，不同城鄉(xiāng)社區(qū)通常具有不同的社區(qū)稟賦，也因此具有不同的目標(biāo)價值追求，在推進基層治理時應(yīng)充分認(rèn)識這一基本事實，根據(jù)不同社區(qū)稟賦和目標(biāo)價值，匹配相應(yīng)的治理模式，切不可“一刀切”甚至“運動式”治理基層。S村和G村的治理模式都有效并取得成功，關(guān)鍵在于它們基于自身的稟賦優(yōu)勢形成了相應(yīng)的目標(biāo)價值，并為之匹配了對位的治理模式。如果兩村在社區(qū)稟賦定位、目標(biāo)價值確定及治理模式選擇的不同環(huán)節(jié)上失誤，或者在三者之間的匹配上錯位，那么它們都難以實現(xiàn)有效治理。

基于上述研究，本文的結(jié)論是，基層社會治理的有效性與城鄉(xiāng)社區(qū)的稟賦優(yōu)勢、目標(biāo)價值及治理方式密切相關(guān)，城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)充分認(rèn)識自身的稟賦優(yōu)勢，形成相應(yīng)的社區(qū)目標(biāo)價值，并為此匹配對位的治理模式。社區(qū)稟賦、目標(biāo)價值及治理方式三者間的對位匹配將有益于治理有效性的提升，錯位匹配將導(dǎo)致治理低效、治理失效甚至無治理。因此，創(chuàng)新基層社會治理，提升基層治理的有效性，關(guān)鍵在于根據(jù)基層城鄉(xiāng)社區(qū)的稟賦優(yōu)勢特點及目標(biāo)價值需求，對位匹配相應(yīng)的治理模式，如此方能促進基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

提升創(chuàng)新基層社會治理的有效性，應(yīng)切實推進分類治理，根據(jù)城鄉(xiāng)社區(qū)自身的稟賦優(yōu)勢，構(gòu)建相應(yīng)的治理模式，提升城鄉(xiāng)社區(qū)的稟賦優(yōu)勢、目標(biāo)價值與治理模式的對位匹配度。具體而言，對傳統(tǒng)優(yōu)勢型城鄉(xiāng)社區(qū)，應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)型治理模式，加強政府基層治理作用，加大政府資源投入力度，培育基層內(nèi)生性發(fā)展動力，以達(dá)到減輕基層對外資源依賴程度、提升治理效能的目的。對資源優(yōu)勢型城鄉(xiāng)社區(qū)，應(yīng)構(gòu)建社會主導(dǎo)型治理模式，積極培育社會力量，擴大社會力量參與基層治理渠道，提升社會大眾、社會組織等社會力量參與基層社會治理積極性，實現(xiàn)基層社會治理的共建共治共享。對區(qū)位優(yōu)勢型城鄉(xiāng)社區(qū)，應(yīng)構(gòu)建市場主導(dǎo)型治理模式，積極引入市場力量，加大城鄉(xiāng)社區(qū)向市場購買服務(wù)力度，鼓勵引導(dǎo)市場主體參與城鄉(xiāng)社區(qū)物業(yè)服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用、集體經(jīng)濟發(fā)展等領(lǐng)域，以市場力量帶動城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)有效治理。實際的城鄉(xiāng)社區(qū)治理情況可能比理想化的類型學(xué)分析更為復(fù)雜，但上述結(jié)論和建議依然是適用的，只要堅持因地制宜、因勢利導(dǎo)、因情施策，創(chuàng)新基層社會治理，立足城鄉(xiāng)社區(qū)的自身稟賦優(yōu)勢，確定相應(yīng)的目標(biāo)價值，并對位匹配治理模式，便能夠提升基層治理的有效性。

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