我國地方政府專項債券制度建設(shè)與制度完善

摘要：

近年來，為實現(xiàn)穩(wěn)增長、補短板、防風(fēng)險的政策目標(biāo)，地方政府專項債券制度在明界限、限規(guī)模、控投向、提時效、配期限、降成本、釋風(fēng)險等方面不斷完善。但仍面臨全局宏觀調(diào)控與地方順周期化，逆周期政策工具與市場化長效機制，利率債性質(zhì)與項目收益?zhèn)ㄎ唬偭拷?jīng)濟增長與區(qū)域均衡發(fā)展，相機抉擇時機與項目儲備時間，短期償債壓力緩釋與長期債務(wù)負擔(dān)可控六組矛盾。對此，本文建議厘清各級政府在逆周期調(diào)節(jié)中的責(zé)任，完善各級政府間的政策協(xié)調(diào)機制；發(fā)揮專項債開拓地區(qū)特色投資領(lǐng)域的優(yōu)勢，定向支持一定收益覆蓋倍數(shù)范圍內(nèi)的項目；明確地方政府專項債券的利率債性質(zhì)，加強政府系統(tǒng)內(nèi)部項目篩選機制建設(shè)；優(yōu)化地方債限額分配管理機制，強化專項債資金申請使用的獎懲約束機制；完善項目儲備庫和觸發(fā)機制建設(shè)，增加債券發(fā)行使用的自動化水平；在債務(wù)重組、加強中央政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，強化對高負債欠發(fā)達地區(qū)的債務(wù)管理。

關(guān)鍵詞：地方政府專項債券債券管理制度設(shè)計

作者簡介：

賀穎，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所習(xí)近平經(jīng)濟思想研究室助理研究員。

自從2014年《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》由全國人大常委會審議通過，并于2015年1月1日正式施行，發(fā)行地方政府債券成為地方政府籌措財政收入、擴大政府基建支出的重要融資手段。地方政府債券也因其巨大體量在資本市場中占據(jù)舉足輕重的地位。根據(jù)償債來源不同，地方債券分為地方政府一般債券和地方政府專項債券。以提高地方政府專項債務(wù)限額為代表的積極財政政策，通過支持新基建、惠民生等項目的基建投資，成為兼顧補短板增后勁和促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的投資端重要抓手。與此同時，融資端地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模大增。截至2023年11月30日，我國存量地方政府債務(wù)余額已達到40.6萬億元；其中，一般債務(wù)余額為15.8萬億元，占比約38.9%，專項債務(wù)余額為24.8萬億元，占比約61.1%。自2015年地方政府“自發(fā)自還”債券后的短短幾年內(nèi)，地方政府債券開始超越金融債，穩(wěn)居我國債券市場第一大券種的位置，在我國債券市場總額中的占比超過1/4。本文在對地方政府專項債券發(fā)展管理現(xiàn)狀及存在問題的分析基礎(chǔ)上，提出針對性的制度完善建議，為地方政府債券適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要提供參考。

一、我國地方政府專項債券制度設(shè)計初衷

地方政府專項債券成為主要政策工具被大規(guī)模發(fā)行使用，源于理論上其能實現(xiàn)如下多方面的目標(biāo)。

（一）快速擴張政府支出應(yīng)對需求收縮

當(dāng)經(jīng)濟受到外生因素沖擊、市場預(yù)期不穩(wěn)導(dǎo)致市場需求收縮時，地方政府舉借專項債券增加基建投資，有助于助推經(jīng)濟盡快恢復(fù)到供需平衡狀態(tài)，實現(xiàn)“穩(wěn)增長”。市場需求收縮時，往往導(dǎo)致投資回報率下降，私人部門投資意愿減弱，經(jīng)濟進一步陷入螺旋收縮狀態(tài)。根據(jù)馬斯格雷夫（Musgrave，1959）提出的財政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定三大職能，當(dāng)經(jīng)濟社會遭遇外生沖擊時，財政政策作為保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定和防范化解公共風(fēng)險的重要工具，必須首先擔(dān)負起穩(wěn)定經(jīng)濟和社會兜底的雙重責(zé)任，把公共風(fēng)險的不確定性轉(zhuǎn)化為發(fā)展的確定性（劉尚希、孫喜寧，2021）。此時政府部門出于宏觀整體考量，逆經(jīng)濟周期加杠桿、增加政府支出有助于緩解經(jīng)濟需求側(cè)的收縮態(tài)勢。同時，在市場投資意愿低迷的低利率環(huán)境下，短周期的基建投資可以通過降低實際利率起到帶動投資和消費的作用，具有較大政府投資乘數(shù)，為政府?dāng)U大投資的相對較好時機（汪川，2020）。地方政府專項債券為項目收益?zhèn)赏ㄟ^建設(shè)項目投入運營后實現(xiàn)的專項收益，對債券本息進行償還。因此，不同于其他政府收支缺口，地方政府專項債券新增發(fā)行額不需要計入政府赤字，不受財政赤字率的約束，新增供給量相對靈活（龍小燕等，2021）。地方政府專項債券的自收益平衡特性使得其在跨期熨平經(jīng)濟周期的可選工具中具有較低的公共成本。

（二）彌補基建資金缺口補齊供給短板

發(fā)行地方政府債券募集的資金可用于彌補市政建設(shè)的資金缺口，通過財政擴張為供給側(cè)的城鎮(zhèn)化建設(shè)“補短板”，增強經(jīng)濟社會發(fā)展后勁和承載能力。在發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化過程中，往往伴隨著大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。由于很多公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供都需要大規(guī)模的一次性投資，在傳統(tǒng)經(jīng)濟中，這種大規(guī)模一次性投資的資金往往來源于過去經(jīng)濟剩余的積累。這極大限制了公共服務(wù)的提供及城鎮(zhèn)化的進程，制約生產(chǎn)效率的提高（趙燕菁，2023）。過去十年，地方政府主要利用土地出讓收入及以土地為抵押的信貸資金作為基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源。這種以土地為資本變相利用信貸市場將未來收益貼現(xiàn)到當(dāng)前的模式，為地方政府打開了前所未有的財力空間，實現(xiàn)了空間換時間。隨著城鎮(zhèn)化率提升到較高水平及經(jīng)濟增速趨緩，土地出讓收入難以再呈現(xiàn)高增長，政府性基金收支平衡難度上升。基于地方政府信用的地方政府債券恰好接替前期基于土地出讓收入撬動金融杠桿的模式，為城市化建設(shè)中的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金支持。

（三）規(guī)范政府舉債行為防范風(fēng)險累積

在前期政策帶來的大規(guī)模、不平衡存量政府性債務(wù)基礎(chǔ)上，建立地方政府債券制度有助于健全地方政府的債務(wù)風(fēng)險防范機制，確保地方債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)合理，切實防風(fēng)險。2008年在外部經(jīng)濟環(huán)境面臨重大變化的背景下，各地方政府不同程度地通過出讓土地、成立城投平臺舉債等方式擴大政府基建支出。減收和增支帶來的財力缺口將地方政府性債務(wù)推升至較高水平，非規(guī)范的籌資模式下隱性債務(wù)發(fā)行企業(yè)盈利能力弱，對財政撥款依賴程度高，自主還債能力較差，還款來源不穩(wěn)定（宋海、張紅地，2021），導(dǎo)致債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)模過大、地區(qū)間債務(wù)負擔(dān)不均衡、投資效益不高等問題。為在逆周期調(diào)節(jié)、政府加杠桿的過程中防范化解經(jīng)濟中的系統(tǒng)性風(fēng)險，中央政府統(tǒng)一監(jiān)管下的地方政府債券制度應(yīng)運而生。中央統(tǒng)一管理地方政府債務(wù)限額并對債務(wù)進行全生命周期監(jiān)管，將有助于在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中確保地方債合理增長，防范地方財政風(fēng)險。

二、我國地方政府專項債券制度建設(shè)

在地方政府專項債券制度建設(shè)和運行的過程中，債券發(fā)行、使用、償還等機制不斷完善。已形成了相對完備的債券發(fā)行管理，相對規(guī)范的債券資金預(yù)算管理，不斷成熟的債券資金績效管理和初見雛形的債券資金風(fēng)險管理，制度體系框架基本形成。

（一）明界限：明確地方政府債券的唯一合法地位

為加強中央對地方債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，2014年修正的《中華人民共和國預(yù)算法》及《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）正式出臺后，地方政府債券成為地方政府融資的唯一合法途徑，其他方式形成的政府性債務(wù)受到中央嚴令禁止。允許地方政府在中央授權(quán)的前提下發(fā)行地方政府債券意味著，一方面，針對2014年及以前形成的存量政府性債務(wù)，以發(fā)行置換債券的方式，將非債券債務(wù)逐步轉(zhuǎn)換為合法的地方政府債券。對后續(xù)的債券到期償還和再融資進行統(tǒng)一管理。另一方面，每年地方政府為響應(yīng)中央宏觀調(diào)控的需要，可在中央批準的限額范圍內(nèi)發(fā)行新增地方政府債券。

（二）限規(guī)模：實施分年分地區(qū)分類債務(wù)限額管理

為有效控制地方債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)，中央政府對地方政府債務(wù)余額及新增發(fā)行額實行限額管理（見圖1）。每年國務(wù)院依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調(diào)控總體要求，綜合研判全國地方政府債務(wù)的新增限額，并對以一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入作為償債來源的一般債務(wù)和專項債務(wù)進行分年、分地區(qū)、分類債務(wù)限額管理。以專項債券為例，財政部在全國人民代表大會或其常務(wù)委員會批準的專項債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素，統(tǒng)籌考慮國家宏觀調(diào)控政策、各地區(qū)公益性項目建設(shè)需求等，提出分地區(qū)專項債務(wù)限額及當(dāng)年新增專項債務(wù)限額方案，報國務(wù)院批準后下達省級財政部門。省、自治區(qū)、直轄市在債務(wù)限額內(nèi)舉借專項債務(wù)，債務(wù)余額不得超過本地區(qū)債務(wù)限額。

（三）控投向：債券資金使用及償還跟著項目走

為提高資金使用效率、實現(xiàn)有效投資，逐步形成以項目收益專項債為主的地方政府債券發(fā)行形式，資金跟著項目走，對項目關(guān)鍵信息進行市場公開披露。具體披露的信息包括：債券發(fā)行時的項目資金計劃投向、收益覆蓋倍數(shù)等，債券存續(xù)期間內(nèi)的債券資金使用進度、形成資產(chǎn)情況及資金投向變更情況。由省級政府及市場投資機構(gòu)根據(jù)披露信息進行債券項目篩選。一方面，在項目入庫時由省級政府就披露的信息真實性進行審核，并根據(jù)當(dāng)年債券資金支持方向及項目收益覆蓋倍數(shù)，對申報的項目進行綜合評審，決定是否給予債券資金支持，確保資金用于補短板基建項目。另一方面，公開披露的債券信息有助于市場投資者進行投資決策和社會監(jiān)督，利用市場價格機制決定地方政府融資成本，倒逼提高投資效率。

（四）提時效：項目儲備入庫與限額下達發(fā)行有機銜接

為保證各環(huán)節(jié)的有機銜接，通過項目儲備上報入庫、債券限額分批次提前下達、制定債券發(fā)行計劃等方式加強上下級政府間的信息溝通。地方政府長期開展項目儲備入庫，中央財政將當(dāng)年的新增債券發(fā)行限額分批次下達給地方政府，通過控制不同批次限額的下達時間調(diào)節(jié)債券發(fā)行節(jié)奏。地方政府在獲得新下達的債券限額后盡快對應(yīng)成熟項目，分季度和分月度披露地方政府債券發(fā)行計劃表，按計劃發(fā)行。基層政府在獲得債券轉(zhuǎn)貸收入后，為推動專項債資金盡快形成實物工作量，省市各級財政部門每月調(diào)度債券資金支出進度，密切關(guān)注資金使用效率。

（五）配期限：避免債券期限和項目資金占用期限錯配

為防范債務(wù)的期限錯配風(fēng)險，地方政府債券在設(shè)計時盡可能與項目建設(shè)及回收期限一致。2014年前的政府性債務(wù)存在的突出問題在于短債長投。當(dāng)債務(wù)進入償債高峰期，債務(wù)還本付息壓力日益凸顯，應(yīng)對不及時易引發(fā)債務(wù)違約風(fēng)險，損害政府信用。2015年以來，為防范地方債期限錯配風(fēng)險，債券期限經(jīng)歷了一系列的調(diào)整。2015年至2018年二季度，中央對于地方政府債券的最長發(fā)行期限進行嚴格監(jiān)管，新增債券平均發(fā)行期限維持低位。2018年三季度開始，隨著地方債品種增加，《財政部關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2018〕72號）解除了對債券期限的監(jiān)管限制，并鼓勵逐步提高長期專項債占比，10年期及以上地方政府債券的發(fā)行規(guī)模占比快速上升。2020年四季度開始，《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）要求一般債平均發(fā)行期限不得超過10年，專項債的期限與項目期限相匹配，避免人為將償債責(zé)任后移。地方政府債券的整體期限有所縮短。2021年一季度后，一般債的平均期限維持低位，但專項債的期限可以結(jié)合項目周期、債券市場需求等因素綜合確定，債券整體期限略微回升。2022年新增發(fā)行的地方政府債券期限進一步趨向長期化。隨著2015—2018年發(fā)行的債券逐步到期，存量債券的整體期限逐步提升。再融資債券根據(jù)項目建設(shè)周期及資金回籠周期，合理確定差異化的到期日，避免債券集中到期。

（六）降成本：利率決定機制逐步市場化

在地方政府“自發(fā)自還”舉債之前，地方政府主要通過成立城投平臺以發(fā)行較高利率的信用債等方式進行融資。由于地方政府債券信用等級高，其利率水平較低，為地方政府節(jié)約了大量的融資成本。回顧地方政府債券的發(fā)行定價方式沿革，地方政府債券的發(fā)行利差主要受到政策調(diào)控、地方財政等因素影響。在地方政府債券“自發(fā)自還”的起步階段，財政部以國債利率為錨，明確規(guī)定了采用定向承銷和招標(biāo)方式發(fā)行的地方債投標(biāo)利率下限。2018年要求地方債投標(biāo)利率不得低于發(fā)行日前五個工作日同期限國債收益率均值上浮40個基點，2019年該標(biāo)準降至25個基點。《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》提出，鼓勵具備條件的地區(qū)參考地方債收益率曲線合理設(shè)定投標(biāo)區(qū)間，促進地方債發(fā)行利率合理反映地區(qū)和項目差異。2022年廣東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份部分期限的地方政府債券利差降至10個基點。2023年廣東省將地方政府債券利差進一步降至5個基點，深圳市專項債定價錨由國債收益率曲線轉(zhuǎn)換為地方政府債券收益率曲線。隨著地方政府債券市場化發(fā)行定價機制不斷成熟，發(fā)行利率在波動中呈現(xiàn)下降趨勢。地區(qū)間利差分化，各省地方政府債券的利差基本遵循財政實力越強，利差越低的規(guī)律。

（七）釋風(fēng)險：特殊再融資債券化解隱債壓力

2015—2018年大規(guī)模債務(wù)置換后，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險仍是近年財政的重點工作，目前已開展了三輪隱性債務(wù)置換（見表1）。2017年7月中央政治局會議首次正式提到“隱性債務(wù)”。為積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，2019年開啟了第一輪債務(wù)置換。對部分隱性債務(wù)負擔(dān)較重、行政級別較低地區(qū)進行了較小規(guī)模點狀的債務(wù)置換。此時仍延續(xù)此前三年的政府性債務(wù)置換方式，通過發(fā)行置換債券將1579.2億元的政府存量債務(wù)納入顯性債務(wù)框架中。2020年在新冠疫情沖擊的背景下，建制縣試點范圍有所擴大。2020年12月到2021年9月，通過發(fā)行特殊再融資債券，共對建制縣區(qū)市展開了6128.0億元的債務(wù)置換。第二輪債務(wù)置換則是為配合“十年化債”，對財力狀況較好的地區(qū)開展全域無隱性債務(wù)試點。2021年10月至2022年6月，批準廣東省、北京市和上海市共發(fā)行約5041.8億元特殊再融資債券進行債務(wù)置換。2023年7月24日中央政治局會議提出“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債方案”，開啟了第三輪債務(wù)置換。此后，地方加快特殊再融資債券的發(fā)行工作，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)利息負擔(dān)。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)統(tǒng)計，2023年9月底至12月31日，共有29個省份披露發(fā)行13885.1億元特殊再融資債券，用于償還地方存量債務(wù)。

三、我國地方政府專項債券制度面臨的矛盾

地方政府專項債的制度設(shè)計本質(zhì)上是在發(fā)揮中央地方兩個積極性的背景下，支持經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的重要制度供給，是財政制度頂層設(shè)計的重大創(chuàng)新。但仍需注意的是，當(dāng)前地方政府專項債券被賦予太多使命，不同使命間難以實現(xiàn)有效平衡。具體表現(xiàn)為以下六組矛盾。

（一）全局宏觀調(diào)控與地方順周期化

在逆周期財政政策實施過程中，因各級政府權(quán)責(zé)定位不清晰等問題，往往由具有順周期特點的地方政府實施具體政策。這樣不僅難以保證預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，還可能蘊藏新的風(fēng)險隱患。一方面中央政府在逆周期調(diào)節(jié)中并未充分發(fā)揮其優(yōu)勢地位。經(jīng)濟平穩(wěn)期由中央和地方政府分擔(dān)提供公共服務(wù)不僅能夠有效地發(fā)揮好各級政府的信息優(yōu)勢，也能實現(xiàn)激勵相融，避免預(yù)算軟約束或公共地悲劇。但在經(jīng)濟下行時期，中央政府具有更大的政策空間，可將宏觀調(diào)控政策的地區(qū)間外部性內(nèi)部化，更便于進行政策間協(xié)調(diào)，確保宏觀經(jīng)濟調(diào)控預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面，實施積極財政政策的重要目的是通過調(diào)節(jié)財政收支行為為經(jīng)濟注入確定性和穩(wěn)定性。我國地方政府受預(yù)算約束，其財政行為呈現(xiàn)順周期特點。在較強的逆周期調(diào)節(jié)政策的資金配套壓力下，地方政府可能通過不規(guī)范的融資方式撬動地方金融資源，在化解經(jīng)濟風(fēng)險的同時，預(yù)埋財政風(fēng)險甚至是金融風(fēng)險，反而為經(jīng)濟注入更大的不確定性。

（二）逆周期工具與市場化長效機制

地方政府專項債券支持的項目需為有一定收益的公益性項目，意味著專項債既要肩負逆周期調(diào)節(jié)使命，投資市場參與意愿低、具有正外部性的項目，又要充分調(diào)動市場積極性最大化拉動社會投資、保證項目自收益平衡，這對專項債券的項目選擇提出了非常高的要求。一方面，如果項目收益率較低、難以獲得市場化融資，則可能同樣難以滿足專項債項目收益自平衡的要求。在項目申報時若高估項目未來現(xiàn)金流、獲得項目評審?fù)ㄟ^，不僅難以發(fā)揮有限財政資金“四兩撥千斤”的作用，還可能造成未來的財政負擔(dān)，不滿足項目收益?zhèn)囊蟆Ａ硪环矫妫绻椖烤哂幸欢ǖ氖找婵色@得市場化融資，專項債支持下的政府投資可能對民間投資產(chǎn)生一定的擠出作用。

（三）利率債性質(zhì)與項目收益?zhèn)ㄎ?/p>

盡管項目收益專項債的資金投向會影響項目收益情況，但由于專項債的利率債屬性，債券利率不反映項目層面的信息。由此使得地方政府債券首金使用效率難以受到來自市場的約束。

具體來說，項目收益專項債在制度設(shè)計之初，希望通過披露債券資金的項目投向信息，利用市場的信息甄別能力和差異化利率決定機制，倒逼地方政府提高債券資金的使用效率。但利率債意味著該債券的還本付息不存在信用風(fēng)險，其利率水平受無風(fēng)險收益及久期風(fēng)險影響。較低的利率水平?jīng)Q定了市場不會過度關(guān)注債券資金投向，導(dǎo)致難以發(fā)揮市場機制，約束地方政府的舉債、用債行為。

（四）總量經(jīng)濟增長與區(qū)域均衡發(fā)展

當(dāng)前，債務(wù)限額是地方政府穩(wěn)增長、防風(fēng)險的重要財力支持。債務(wù)限額分配原則更偏向于市場化的激勵約束，還是行政性的地方切塊，將影響地方政府的行為模式及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。一方面，強調(diào)市場化的激勵約束更有助于經(jīng)濟大省較大規(guī)模的項目落地，有利于發(fā)揮專項債集中力量辦大事的作用，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)期目標(biāo)提供支撐。相關(guān)項目的收益平衡情況相對更佳，未來償債風(fēng)險較小。另一方面，我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，各種風(fēng)險挑戰(zhàn)不斷累積，增加對欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)資金的支持，有助于緩解市場化原則下先發(fā)達地區(qū)對后發(fā)達地區(qū)優(yōu)質(zhì)要素的虹吸效應(yīng)，防范化解未來欠發(fā)達地區(qū)的償債風(fēng)險。因此在實際額度分配中，為了不遏制欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展積極性，也會存在資金切塊、資金等項目、需要部分欠發(fā)達地區(qū)補錄項目的情形。

（五）相機抉擇時機與項目儲備時間

上級部門集中進行相機抉擇逆周期調(diào)節(jié)的時機需要，往往同基層政府專項債項目前期準備及開工建設(shè)的時間需要之間存在矛盾。當(dāng)年內(nèi)因經(jīng)濟增速不及預(yù)期，需要集中進行逆周期調(diào)節(jié)時，由于信息收集整理、認識深入需要花費較長時間，經(jīng)濟形勢變化到政策出臺之間存在一定時滯，為專項債發(fā)行及資金落地使用留下的時間窗口期較短。往往專項債從項目上報到額度下達、債券發(fā)行、資金使用的周期不到半年。短時間內(nèi)多次集中的申報項目給地方政府帶來較大的項目儲備壓力。可能面臨項目儲備不足、項目投入質(zhì)量低下等問題，也可能導(dǎo)致資金支出滯后，甚至部分大規(guī)模支出發(fā)生在經(jīng)濟企穩(wěn)上行階段，從而助長過熱的勢頭。為推動專項債資金盡快形成實物工作量，省市各級財政部門每月調(diào)度債券資金支出進度，基層部門及項目單位在層層壓力下，倉促上報前期手續(xù)不完備、不成熟的項目或忽略實際工程進度，簽訂補充協(xié)議“以撥代支”。

（六）償債壓力緩釋與債務(wù)負擔(dān)可控

以發(fā)行特殊再融資債券的方式置換隱性債務(wù)，雖然有助于緩釋短期償債壓力，但也面臨破壞地方政府舉債規(guī)則的隱性成本，不利于推動地方政府長期形成負擔(dān)可控的債務(wù)規(guī)模。由于利用特殊再融資債券進行債務(wù)置換是財政部在不突破債務(wù)余額限額的情況下，使用結(jié)存限額剩余空間進行債務(wù)化解。因此，要求發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)的地區(qū)本身擁有結(jié)存限額，且結(jié)存限額應(yīng)大于需置換的隱性債務(wù)規(guī)模。在實際操作中，由于部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，但結(jié)存限額偏小，導(dǎo)致在過去幾輪化債中中央層面存在著收回其他地區(qū)部分限額，再分配給部分地區(qū)進行債務(wù)置換的機制。“限額回收—債務(wù)置換”這一“鞭打快牛”的制度設(shè)計會縱容地方政府違規(guī)新增隱性債的行為，重塑地方政府的顯性債券發(fā)行和償還行為，不利于規(guī)范地方財政行為。

四、完善我國地方政府專項債券制度的建議

當(dāng)前地方政府專項債已經(jīng)成為積極財政政策的重要抓手。梳理上述六對矛盾，應(yīng)針對性地完善相關(guān)配套制度，明確主要目標(biāo)，形成有利于兼顧穩(wěn)增長、防風(fēng)險、補短板的激勵相容制度安排。

第一，厘清各級政府在逆周期調(diào)節(jié)中的責(zé)任，完善各級政府間的政策協(xié)調(diào)機制。由具有順周期特點的地方政府承擔(dān)逆周期宏觀調(diào)控的責(zé)任，表面上看分擔(dān)了中央政府的壓力，但多輪地方隱性債務(wù)風(fēng)險倒逼下的債務(wù)置換卻實際增加了市場對城投債的信仰，再度醞釀的新增隱債又加劇了下一輪化債的緊迫性，導(dǎo)致隱性債務(wù)問題難以杜絕。盡管監(jiān)管部門嚴禁新增隱性債務(wù)，但根據(jù)債務(wù)風(fēng)險高低對于隱性債務(wù)的置換從實踐上形成了對地方新增隱性債務(wù)的“激勵”機制，反而更不利于強化地方政府的財政紀律，影響了中央政府嚴加監(jiān)管新增隱性債務(wù)的權(quán)威。只有中央承擔(dān)應(yīng)有的逆周期調(diào)節(jié)責(zé)任才有助于從根本上打破這一循環(huán)。

第二，發(fā)揮專項債開拓地區(qū)特色投資領(lǐng)域的優(yōu)勢，定向支持一定收益覆蓋倍數(shù)范圍內(nèi)的項目。一是根據(jù)地區(qū)特色擴大專項債投向范圍。由于不同地區(qū)發(fā)展差距較大，各地基建投資重點不同，可適度由各省根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃確定特色的專項債支持領(lǐng)域，引導(dǎo)各地因地制宜發(fā)展經(jīng)濟，從而在推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路。重點關(guān)注醫(yī)療衛(wèi)生、保障安居等關(guān)乎民生且能產(chǎn)生合理回報的領(lǐng)域，更好發(fā)揮專項債券擴大有效投資的作用。二是確保地方政府專項債定向支持一定收益覆蓋倍數(shù)范圍內(nèi)的項目。對于無法達到一定收益覆蓋倍數(shù)但確實需要建設(shè)的項目，如果并不屬于重大項目支持范圍，則調(diào)減該地區(qū)的專項債務(wù)限額，并適度增加一般債務(wù)限額，防止部分低收益覆蓋倍數(shù)的項目納入專項債券支持項目中，使得專項債券向一般債券轉(zhuǎn)化。以此保證地方政府項目收益?zhèn)蓛?yōu)先支持有效投資，并按預(yù)先融資償債計劃實現(xiàn)收益平衡。

第三，明確地方政府專項債券的利率債性質(zhì)，加強政府系統(tǒng)內(nèi)部項目篩選機制建設(shè)。各省開展債券支持入庫項目評審篩選時，應(yīng)保持相對科學(xué)、統(tǒng)一、嚴格的篩選標(biāo)準。一是明確土地出讓收入可計入償債來源的項目種類；二是對于功能、需求接近的同類基建項目，基于項目儲備庫內(nèi)的項目實際建設(shè)情況建立歷史基準數(shù)據(jù)，用于投資需求及收益覆蓋倍數(shù)的橫向估算，確保相關(guān)數(shù)據(jù)真實、準確；三是明確統(tǒng)一的地方政府專項債券支持項目的最低收益覆蓋倍數(shù)。

第四，優(yōu)化專項債的限額分配管理機制，強化專項債資金申請使用的獎懲約束機制。一是專項債額度分配向項目成熟度高、財政實力強、債務(wù)風(fēng)險低的省份傾斜，控制高風(fēng)險地區(qū)新增限額規(guī)模，避免高風(fēng)險地區(qū)風(fēng)險累積。二是采用加大轉(zhuǎn)移支付配合債務(wù)監(jiān)管等方式促進地區(qū)平衡發(fā)展，而非采用債務(wù)限額傾斜的方式將隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)，延后償債責(zé)任、累積償債風(fēng)險。三是充分體現(xiàn)獎罰分明的激勵約束機制。對違反財經(jīng)紀律，資金使用進度慢、支出用途調(diào)整頻繁的地區(qū)扣減次年新增債券額度；對管理好、使用快的地區(qū)予以適當(dāng)額度獎勵，從專項債限額分配方面倒逼地方政府加強專項債項目準備。

第五，完善項目儲備庫和觸發(fā)機制建設(shè)，增加債券發(fā)行使用的自動化水平。在中央政府層面，由中央政府組織構(gòu)建一個五年滾動的基礎(chǔ)設(shè)施儲備項目庫和當(dāng)年基礎(chǔ)設(shè)施項目庫。在地方政府申請項目入庫后，根據(jù)項目成熟程度及建設(shè)需求迫切程度確定項目建設(shè)年度。規(guī)定每年有一個基準的基礎(chǔ)設(shè)施項目庫年度授權(quán)限額，當(dāng)固定資產(chǎn)投資增速的三個月移動平均值低于一定水平時，則自動增加授權(quán)金額，將未來四年的資金計劃提前。同時減少隨后四個財政年度債券資金授權(quán)限額，以確保資金的回收。在基層政府層面，地方政府在設(shè)計項目申請方案時，應(yīng)提交項目建設(shè)資金需求申請、項目成本效益分析、項目資金支出以及建設(shè)收益回籠時間計劃。在省級政府層面，省級政府在進行項目評審時，應(yīng)將債券資金優(yōu)先投向資金使用進度更快、周轉(zhuǎn)速度更高的項目，且入圍項目還應(yīng)當(dāng)按照收益覆蓋倍數(shù)比率從高到低的順序進行排序篩選，直至當(dāng)年債券限額全部用盡，不對當(dāng)年債券限額進行嚴格地區(qū)切塊。以此充分激發(fā)地方政府發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)需求的積極性，保證多級政府在調(diào)控政策上的協(xié)調(diào)性。

第六，在債務(wù)重組、加強中央政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，強化對高負債欠發(fā)達地區(qū)的債務(wù)管理。從隱性債的資金供給側(cè)看，盡管維持債務(wù)兌付將有利于維護城投公司的信用和金融市場規(guī)則，但在地方無法履行償債責(zé)任時打破債務(wù)剛兌，有助于倒逼市場風(fēng)險識別機制的形成，減少隱性債務(wù)形成土壤。從隱性債的資金需求側(cè)看，對于欠發(fā)達地區(qū)的財力缺口和存量債務(wù)，應(yīng)當(dāng)通過中央政府?dāng)U大赤字、轉(zhuǎn)移支付的方式予以彌補，降低其舉債擴張的沖動，避免地方政府為彌補財力缺口被迫通過不合法不合規(guī)的方式舉借債務(wù)。在經(jīng)濟增長承壓的環(huán)境下，資產(chǎn)盤活難度大，給予欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務(wù)置換限額將不斷提高地區(qū)的債務(wù)負擔(dān)率，最終迫使地方政府低價處置國有資產(chǎn)，走向經(jīng)濟緊縮的惡性循環(huán)。因此，需通過債務(wù)重組、轉(zhuǎn)移支付的方式緩解欠發(fā)達地區(qū)地方政府的短期財政壓力，并以此為基礎(chǔ)，對不同地區(qū)展開全口徑差異化債務(wù)管理。一是根據(jù)當(dāng)?shù)貒鴥?nèi)生產(chǎn)總值（GDP）規(guī)模與社融增速進行債務(wù)規(guī)模管控。比如以當(dāng)?shù)谿DP規(guī)模作為債務(wù)規(guī)模上限、以當(dāng)?shù)厣缛谠鏊僮鳛閭鏊偕舷蓿坏┻_限，則嚴控債務(wù)新增。二是對包括地方國企經(jīng)營性債務(wù)在內(nèi)的全口徑債務(wù)展開監(jiān)管。根據(jù)地區(qū)總體債務(wù)狀況進行分主體、分區(qū)域、分債務(wù)品種的分類管理，避免地方通過各種隱蔽形式新增地方政府隱性債務(wù)。

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責(zé)任編輯：郭霞

本文受到國家自然科學(xué)基金青年基金項目“政府間出口退稅負擔(dān)機制對出口貿(mào)易和市場分割的影響及機制研究”（項目編號：72103200）的經(jīng)費資助支持。