論數字經濟包容性治理的法律激勵

關鍵詞：數字經濟;包容性治理;法律激勵;激勵相容

中圖分類號：DF37 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.01.07 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

引言

黨的二十大報告明確提出：“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群?！雹贁底旨夹g創新帶動的網絡化、數字化、智能化，造就了一場“數字革命”，極大地推動了數字經濟的發展。②在現代信息網絡背景下，大數據、云計算、人工智能等技術的成熟，使作為數字經濟關鍵生產要素的數據實現了爆發式增長，為全要素數字化轉型奠定了基礎。隨著創新的推進，以元宇宙、ChatGPT 等為新賽道的數字經濟更是展現出巨大的潛力和優勢，對加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，重塑我國經濟新優勢，實現高質量發展至關重要。

數字經濟的創新發展中，各參與主體在享受紅利的同時也承受著風險。數字時代政府能力和資源的局限，加上數字經濟的典型特征，使傳統單一治理結構的弊端日漸凸顯。面對新的“治理赤字”，行為重塑與規則變革已然成為當務之急。① 國務院2021 年12 月12 日印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》（國發〔2021〕29 號）明確指出：“建立完善政府、平臺、企業、行業組織和社會公眾多元參與、有效協同的數字經濟治理新格局，形成治理合力，鼓勵良性競爭，維護公平有效市場?！?022年11 月16 日，習近平主席在二十國集團領導人第十七次峰會上明確指出：“中方在二十國集團提出了數字創新合作行動計劃，期待同各方一道營造開放、公平、非歧視的數字經濟發展環境，縮小南北國家間數字鴻溝。”②此后，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》）也提出要建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度。于是，如何充分發揮這場“數字盛宴”中所有參與主體的優勢，有效整合與優化治理資源，形成一種多元參與、有效互動、資源共享、權利保障、收益共享的包容性治理格局，成了無法回避的問題。

包容性治理涵蓋了“包容”和“治理”兩個關鍵要素。包容意味著接納和不排斥，對某事項所涉及的參與主體、方式、程序等方面給予最大限度的接納和寬容。在治理領域，就是允許不同治理主體、治理方式及治理內容共存和互補。③ 本文中，數字經濟包容性治理，是指通過法律制度的安排，以保障多元利益主體平等參與數字經濟治理的權力（利）、保障多種治理工具和治理手段靈活運用、保障多元主體公平分享治理資源和治理成果（收益）的一種治理活動安排。其核心要義有二：一為包容共治，即對治理主體、工具、手段等的廣泛吸納;二為包容共享，即允許對治理資源、治理權力（利）和治理成果的公平分享。

就如何實現數字經濟包容性治理而言，協同治理、系統規制、包容審慎監管、治理規則和體系的包容性構建等研究，已有初步體現。④ 但既有研究依然不夠清晰，無法反映包容性治理的全貌。為此，本文在論證數字經濟包容性治理的邏輯基礎和內生動力后，借助“行動者—資源”的分析框架，探討包容性治理的理想狀態和運行困境，提出破解運行困境的法律激勵方案，并進行激勵相容法律制度的初步設計，意在為數字經濟的有效治理提供一種法治方案。

一、數字經濟包容性治理的學理闡釋

從數字經濟創新發展的治理需求看，不管是基于各主體自身治理能力和資源占有的局限性，還是基于數字經濟發展與風險防范的現實狀態，包容性治理均是實現數字經濟高質量發展的較優選項。在理想狀態下，數字經濟包容性治理可以被看作一個良性的治理生態系統。

（一）數字經濟包容性治理的邏輯推演

在數字時代，數據加速流動、占有便捷，傳統“強政府”和“弱市場”的格局發生了轉變，信息化帶動的權力和資源扁平化背景之下，政府獨自應對數字經濟的能力逐漸不足。平臺、行業組織等主體的能力和資源得到了空前強化。同時，數字技術提升了公眾信息獲取、權利行使和網絡組織的能力?？陀^上需要以“有效市場”與“有為政府”的協同為基礎，整合各方力量，匯聚各種資源。

首先，數字時代政府治理能力和資源的局限使其不足以獨自回應數字經濟治理需求。這場由信息技術創新帶動的“數字革命”，對現代政府的影響是全方位的。一方面，政府借此實現了數字化轉型。借助數據賦能效用，我們已初步構建了數字政府治理體系。由于有與時俱進的改革意識與創新理念、強大高效的資源整合與實施能力，數字政府呈現出基礎設施云化、全觸點數字化、業務在線化、數據運營化的治理特點，顯現出了強大的治理效能。① 另一方面，數字技術驅動下治理結構和信息日漸扁平化、多元化，突破了固有的“邊界”思維。政府不再是唯一掌握話語權的一方，更多的數據和信息由平臺、行業組織、企業和社會公眾等主體占有。② 這種由技術創新帶動的主體多元化，使政府獨自應對數字經濟治理的能力和資源均呈現出不足，治理的現代化轉型成為必然。

其次，平臺等市場主體治理能力不斷提升且占有越來越多的治理資源。與傳統商品經濟不同，數字經濟的主體主要指向各類平臺。隨著數據價值的釋放，各類平臺不斷占有海量數據，基于數據生成、分析和信息處理等技術的跨越式發展而紛紛崛起。③ 在技術加持下，平臺從事著算法生成、算法推薦、算法過濾、算法調配等自動化決策和智能體活動。④ 平臺的強大之處在于其自身就是治理主體，能夠將分散的市場主體組織起來，形成“有組織的經濟”，對平臺內的市場主體提供行為規則，具有一定的“規制”功能。⑤ 同時，因其控制的海量數據具有重要的治理價值，故平臺及時報送數據，對政府公共職能的履行愈加重要。權力和信息的扁平化，也使行業組織、企業等主體日趨成熟，占有大量治理資源，其治理能力得到極大提升，成為不容忽視的存在。

最后，公眾數字經濟治理參與意識和權利意識不斷覺醒。如何保障數字經濟治理中公眾的參與和利益表達渠道，是治理現代化的重要表征。在我國，隨著互聯網技術不斷成熟和走向普惠化，特別是數字技術的進步，借助各類移動終端的功能，強化了社會公眾的信息獲取和分析能力、社會經濟事務參與能力和網絡組織能力。在這一背景下，公眾參與數字經濟治理的意愿和能力在不同程度上得到了增強。尤其是隨著法治體系的不斷完善和公民權利意識的不斷覺醒，作為兼具消費者和經營者身份的公眾，其重要利益主體的地位日漸凸顯，參與意識和參與能力也在不斷強化，正在成為影響數字經濟發展和治理的關鍵主體。

（二）數字經濟包容性治理的內生動力

中國式現代化在治理領域的本質特征，就是形成一種“和合會通”的治理架構。① 在尊重實踐問題的基礎上，強調發揮中國特色的制度吸納力、整合力與執行力，激發多元活力。具體到數字經濟領域，數字經濟自身所具有的典型特征，成了包容性治理的內生動力，使得推動建立政府監管、平臺自治、行業自律、公眾參與的包容性治理格局成為現實需求。②

首先，數字經濟發展的全方位和多要素性、主體的多樣和復雜性及數據的分散和高流動性都要求包容性治理。不管是產業數字化，還是數字產業化，數字經濟的創新發展都會涉及數字及數字化產品和服務的生產、消費、分配、流動等經濟環節，是全方位、多要素和全過程的變革，具有主體和要素的多元復雜性。例如，政府既是參與者又是治理者，平臺企業既是治理者又是被治理的對象，數據既是數字經濟發展的核心，又是有效治理的關鍵支撐。在復雜和多元的技術、要素等不斷創新與優化重組中，任何單一主體的力量都微不足道，需要塑造一種開放包容的治理觀。同時，作為數字經濟運行底層邏輯和關鍵要素的數據，更是分散分布的，每個參與者均占有數據，但都不全面，不足以支撐其作出科學決策，因此，數據的共享性也要求多主體構建信任與合作機制。

其次，數字經濟運行的快捷性、虛擬性、跨界性和高滲透性等特征，使傳統單一治理結構難以應對。一旦一項技術成為數字技術，向二進制代碼1 和0 升級，就躍上了摩爾定律的肩膀，開始指數級增長，而這種增長本身又帶有快捷性、虛擬性和跨界性的特征。③ 例如，作為數字經濟新賽道的元宇宙，借助虛擬現實和增強現實等技術，在另一個虛擬世界開展相應的經濟活動，建立完整的經濟體系，實現經濟增長。這種由平臺（技術）營造的數字空間與現實中的物理空間是一個互聯互通的數字生態，數字空間的經濟形態可以向物理空間滲透，促使其向數字化轉型，而作為物理空間經濟形態的元宇宙數字資本，也能實現數字價值的創造并進一步賦能數字空間的發展。當然，風險也同樣在兩個空間相互傳導，且各參與主體在不自覺間形成了一個價值創造和風險共擔的利益共同體。對此，基于工業時代特征設計出來的傳統治理結構自然力有不逮。

最后，數字經濟風險的系統性和關聯性，導致各主體都難以獨善其身。數字技術的創新發展，在快速賦能產業數字化和數字產業化時，也誘發了各類風險。常規風險如“高度集成的信息系統安全風險、數據泄露風險、企業數字化轉型風險等，大型平臺‘大而不能倒’的運營風險、壟斷和資本無序擴張等都與數字經濟的發展相伴而生?！雹偬厥怙L險如網絡空間的跨國屬性，直接關系國家安全與隱私保護。新型技術風險如聚合全面不確定性與無限數據的元宇宙，形成了全新的應用場景，其風險也涉及政治、經濟、個人信息、人身與財產等領域，直接導致傳統治理邏輯失效。② 由于風險的系統性和關聯性，如何整合各種力量、知識和資源，就顯得尤為重要。

（三）數字經濟包容性治理的理想樣態

系統論的視角下，數字經濟包容性治理可以被看作一個治理生態系統。這一治理生態系統蘊含數字治理主體（行動者）和數字治理資源兩大相互依存且內生關聯的要素體系，系統內基于“行動者—資源”所形成的穩定治理結構，發揮著匯聚多元治理主體、共享數字治理資源的基礎性功能，反映的是多元治理主體、多樣治理資源和多種行動策略的構成及其相互關系。③ 由此，在評判數字經濟包容性治理成效與問題的諸多工具中，“行動者—資源”分析框架具有方法論層面的優先性。

在“行動者—資源”框架下，治理系統內多元行動者之間的互信互動協同、各類治理資源的共享和有序流動、各種行動策略趨向協調和統一，成為數字經濟治理的愿景。這就要求單獨的每一項治理措施在不同維度間都能夠基于互信和互動建立起合理連接，進而形成具有系統性的制度安排和行動策略。同時，法律規則既要充分尊重數字經濟主體的差異性，又要保障規則的普遍適用，最大限度保障各主體平等參與治理、共享發展成果。④ 這些都需要行動者、治理資源和行動策略來承載。

在行動者層面，鼓勵和包容多元主體平等參與治理是前提。就是以承認和尊重差異為基礎、以協商合作為方式、以權力（利）規范為保障，形成一種“主體差異—達成共識—協商合作—合作共享”的行動邏輯。⑤ 在治理資源層面，如何實現治理資源共享和有序流動成為關鍵。除了預算、編制和政策工具等治理資源外，數據、算力、算法和智能化解決方案是數字經濟治理的新型關鍵資源。⑥ 現實中，各主體均占有不同資源，因此，治理資源的共享就成為包容性治理的關鍵。在行動策略的選擇層面，由碎片化到協調統一是重要保障?；诶硇赃x擇，多元參與的治理架構中，碎片化的行動策略會影響治理的系統性要求。理想的狀態是系統內各要素能夠優化組合，各主體的行動是一種有序的、協調統一的狀態，以此彰顯系統的優勢。

二、“行動者—資源”框架下數字經濟包容性治理的困境

在“行動者—資源”的分析架構下，行動者、資源與行動策略的難題，成了包容性治理理想與現實之間的鴻溝。具體而言，數字經濟包容性治理，在實踐中遭遇了多方面困境，如行動者多元復雜和利益盤根交錯、治理資源的分散占有和共享激勵不足、碎片化治理策略和互動互信機制缺失等。

（一）主體視角：行動者多元復雜與主體包容性要求的矛盾

數字經濟的包容性治理，體現在主體層面就是包容多元主體的參與。在后工業社會，數字經濟領域的行動者，超越了“命令—服從”的行動邏輯，是充滿想象力、具有積極性和主動性，并能夠通過自身行動構建世界的行動者。① 尤其是面對數字經濟業態和運行模式的復雜性和不確定性時，在一個開放包容的系統中，行動者之間具有合作與互動可能的關系，他們可根據共同目標和方向采取一致行動。該語境下的政府，不再是唯一的治理主體，而是需要為多主體合作治理創造良好制度環境，并發揮其傳統的組織、資源和行動力優勢，通過規劃、引導、商談、協調和服務等方式，為多主體的參與提供支持，凝聚起治理合力。② 從全球范圍來看，數字經濟領先的國家或地區，大多已經形成了政府部門與科技企業、科技社群的協同關系。③

在治理實踐中，行動者多元復雜和利益交錯沖突是常態。數字經濟領域的行動者是多元和復雜的社會大眾，每類參與者都有理性、有智慧，能參與闡發對自我和他人的定義，參與行為、態度、資源和目標的創造。④ 因此，系統內行動者之間便容易產生多元目標和多元利益追求的沖突?！盀榱诉m應社會高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理要求，社會治理系統及其結構的功能必須讓位于行動者的自覺性、主動性和積極性?！雹莞髦黧w參與數字經濟治理追求不同的價值，遵循不同的行動邏輯，且各主體參與治理的激勵機制也不盡相同，不僅難以自發形成治理協同，而且會出現利益分歧和行動偏差，甚至會出現主體間的直接沖突。同時，加上主體間資源、能力和目標的差異，極易導致治理共同體之間出現新的公平性問題。這種公平問題既體現在相對弱勢主體參與治理的機會、話語權和公正待遇領域，又體現在治理成果共享的公平性領域。一旦利益分配不均，不僅會影響主體的積極性，而且會產生內部矛盾，難以達成持久合作，進而影響治理效能。⑥

總之，基于各種原因，數字經濟包容性治理中行動者多元復雜、利益盤根交錯與治理主體包容性的要求之間存在巨大反差。這極易導致多元主體參與治理的利益沖突、效能低下，偏離預期目標。2022 年10 月28 日公布的《國務院關于數字經濟發展情況的報告》提出構建跨部門協同、多方參與的治理機制完善構想，正是對該問題的回應。

（二）資源視角：治理資源占有分散與共享性要求的矛盾

資源的高效共享是數字經濟包容性治理的物質基礎。由數字經濟發展催生而出的資源分享經濟，通過資源的分享和利用，使相關主體受益。⑦ 以作為數字經濟核心要素和底層邏輯的數據資源為例，數據共享成了重要的數據利用方式，也是數據流通和數據產業發展的重要基礎。⑧ 碎片化的數據只有不斷流動、匯聚、結合，用于各種目的的數據分析，才能實現其價值。① 以突發事件的應急處置為例，信息資源共享可以在應急信息從源頭到收集、整理、傳遞等過程中沖破組織界限壁壘，消除信息孤島，實現信息共享和創造，對各主體應急協作產生積極作用。②

在治理實踐中，資源的占有和使用總是分散、碎片化和低效的。政府不再是資源的主要占有者，海量的數據資源主要集中在平臺、企業、公眾、社會組織等主體手中，治理資源的開放共享既包括政府間資源的開放共享，又包括政府與企業之間、企業與企業之間、公眾之間以及社會組織之間的開放共享③，這本身是一個非常復雜的過程，面臨著技術層面的障礙。同時，占有關鍵資源，常常意味著享有某種非正式權威，以及由此帶來的潛在收益，加上資源共享本身是有成本的，資源共享就需要各主體作出權力（利）和利益讓渡。在缺乏足夠激勵的前提下，特別是當資源共享的成本和所獲收益不對等時，資源占有者很難積極主動參與資源開放共享，故而資源的持續分散占有和低效利用是一種常態化現象。長此以往，就會形成兩個極端：一方面，缺乏足夠治理資源的行動者，必須汲取其生活世界中那些他們不能隨意處置的資源④;另一方面，那些資源的占有者因為缺乏共享動機，使資源的占有更加分散。

綜上，如何激勵圍繞治理資源使用形成廣泛的共享合作關系，成為包容性治理的關鍵。⑤ 對此，《“十四五”數字經濟發展規劃》提出加快構建全國一體化大數據中心體系，探索面向業務應用的數據共享、交換、協作和開放，深化政務數據跨層級、跨地域、跨部門有序共享，推動監管數據采集和共享;《數據二十條》也提出增強數據要素的共享性、普惠性，推進非公共數據共同使用、共享收益的市場化方案。

（三）行為視角：行動策略碎片化與治理系統性要求的矛盾

數字經濟生態化、層次化和體系化的運行模式，以及行動者的多元包容和治理資源的共享性要求等，都需要一個系統性的治理體系，即在整體的、多層次的、系統性的治理思維下，構建由政府主導且多主體共同參與的多維度、多層級、多元化、全方位治理系統。⑥ 這種系統性的治理架構，不是單純的技術調整或政策變革，而是對機制、體制與技術等因素的整體性重塑，治理主體和治理手段具有極大的復合性，在治理過程中更加強調多線索、多步驟、多利益的協調與整合。⑦ 從實現機制看，需要相關主體積極參與和各方資源有效、有序匯聚。從結果層面審視，就是在一個數字經濟治理生態中，根據制度安排，各主體基于互信互動進行協同，各種治理資源按需流動并轉化為治理方案，各種行動策略選擇能進行多元利益平衡，各種權利能得到切實保護。

治理實踐中，行動策略的碎片化與信任機制的缺失是常態。由于數字經濟自身的典型特征，以及參與主體的復雜多元，各種利益的錯綜復雜和主體間合作的信任機制尚未建立，治理資源共享的激勵機制不健全，數字經濟基礎性立法部分缺失，使得治理實踐往往呈現出彼此孤立的狀態。各主體通常采取基于自身利益最大化的行動策略，根據自身所占有的治理資源采取相應的行動，缺乏系統的安排。同時，數字經濟所具有的規模經濟效應、聚合疊加效應、不特定擴散效應、交叉網絡效應、多行多市競爭效應等，使現有監管機制及相關部門在定位功能、釋放作用時往往會出現“疊床架屋”“多頭監管”可能。① 治理策略碎片化的直接結果就是出現有利可圖時的“治理競合”，無利可圖時的“治理缺位”。以政務服務數據治理為例，碎片化現象表現為政務服務的數據煙囪化、數據叢林化和數據鴻溝化，而這種碎片化行為會導致核心治理主體喪失調控、干預和獲取信息的途徑，進而影響合作與協調。②

對于行動策略碎片化問題，制度層面已作了初步回應。例如，《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）第5 條關于建立國家數據安全工作協調機制的規定。同時，《“十四五”數字經濟發展規劃》也提出強化跨部門、跨層級、跨區域協同監管，加強分工合作與協調配合。根據《黨和國家機構改革方案》組建的國家數據局，則負有統籌數據資源整合共享和開發利用、統籌推進數字經濟規劃和建設的職責。

三、法律激勵：破解數字經濟包容性治理困境的可行路徑

從技術和制度的關系看，技術進步往往走在制度前面，并會帶動相關制度的變革，而科學的基礎性制度安排，對技術的創新發展具有重要激勵作用。數字經濟的包容性治理，亟須科學的制度設計解決行動者與資源難題。對此，借助科學的法律激勵，達至多元利益的均衡，實現數字經濟各主體間的激勵相容，可以成為一把打開包容性治理大門的鑰匙。

（一）理論邏輯：源自機制設計理論的行為選擇激勵機制

數字經濟的包容性治理中，理想的制度應該引導各類資源的有效配置，實現信息效用的最大化，使各主體的利益能夠實現“激勵相容”。對此，赫維茨的機制設計理論為激勵相容提供了重要參考。機制設計理論致力于為設計能實現特定目標的分散決策經濟機制提供一套系統方法，也就是在一個自由選擇、自愿交換、信息（資源）不完全的分散化決策和碎片化行動的前提下，設計出使各參與主體利益與設計者既定目標大致相同的機制。③ 概言之，如何在知識、信息和資源分散占有、自由選擇和分散決策的前提下，通過改進權力（利）、義務配置的格局，達至各主體利益激勵相容的社會互動機制，是機制設計理論在法律層面的核心要求。

制度設計主要面臨主體理性的難題，為此，需要考察數字經濟創新發展與治理中個人理性、集體理性和社會理性的特征與需求，設計出那些可以讓政府、公眾、平臺、企業、行業組織等主體各自所代表的利益實現共振的制度。法律本身就具有分配與調整利益的功能，法律機制就是分配利益并為這一分配提供具體保障的統一機制。因此，機制設計體現在法律層面，就是在立法中嵌入一個利益博弈的支付函數來改變人們行為選擇的激勵，使人們的行為選擇趨向于實現立法者的目標。①激勵相容的立法，在較大程度上能夠有效解決個體利益和集體利益的沖突，使二者的目標函數趨于一致，解決不同主體間利益矛盾的同時，實現社會福利最大化。在一個激勵相容的法律機制里，由于法律的設計符合自利原則，所有參與主體追求自身利益最大化的同時，該法律的運行客觀上也能實現社會公共利益目標，進而達到治理目的，此時，資源配置和信息利用是有效率的。

數字經濟之所以需要包容性治理，就是因為多主體分散決策和資源分散占有容易引發治理混亂。為此，需要一種系統性的法律方案，突破傳統條件下彼此孤立的發展和治理狀態，構建起具有普遍激勵功能的數字法治方案。這種激勵方案能夠激活每個主體的治理熱情和資源共享的沖動，解決主體間的理性難題，使治理行動策略符合體系化的期待。

（二）技術路徑：通過法律激勵實現多元主體的利益均衡

在技術層面，法律激勵是實現數字經濟包容性治理中主體間激勵相容的有效方案。法律激勵表現為立法者在不改變原有市場模式和規制結構的前提下，以優化機制設計和不同規制工具的運用為中心，以信息為基礎決定規制機制并實施規制行為。② 立法者的目標在于設計一種既能夠給予相關利益主體足夠激勵，又使其不至于濫用自主性權力（利）的規制策略與制度。為此，需要靈活的激勵制度、披露策略和績效標準，而不要僵硬的命令—控制型規制。③ 通常情況下，大多數法律激勵都是為了追求廣泛的經濟效益和社會整體利益。從工具視角審視，賦予權力（利）、減免義務、減輕責任、增加收益、減少成本、特殊待遇、特殊榮譽等方式，往往是激勵性法律的主要形式。④

法律激勵的技術邏輯在于，通過激勵相容的法律制度供給，使得數字經濟平臺等企業追求企業利益和實現自身價值的行為、行業組織追求行業和社會公共利益的行為、公眾追求個體利益的行為，正好與國家集中各主體力量、優化各種治理資源實現數字經濟有效治理的目標相耦合，進而將原本由政府“自上而下”的單向度干預，變成一種事實上的包容性共治共享。激勵相容的運行過程就是在尋求一個相對的帕累托最優解，達到各利益主體間的共同目標。從主體理性視角審視，數字經濟包容性治理之所以面臨行動者和資源難題，很大程度上就是各種利益相互交織與沖突之下利益失衡的一種表現。因此，搞清楚各主體需要什么，其追求的利益為何，是進行法律制度設計的前提。

數字經濟治理的公共利益目標融入各類具體利益目標，在法律上是可行的。從理性法的視角審視，滿足主體需求的一種合乎理性的思考，是法律的應然狀態之一。① 法律的固定任務在于發現、承認并保障利益的實現。② 包容性治理的法律激勵，需要從多主體利益訴求出發，在充分尊重、支持和引導多元利益的基礎上，提煉出最大的價值公約數，在整體上確立一種“政府—平臺（企業）—行業組織—公眾”多向互動的治理方案。將各主體不同的追求與政府的有效治理目標有機結合，并通過工具的優化選擇，將政府的治理目標融入其他主體的行為自覺，進而為主體的行為選擇提供充分激勵。例如，通過賦予平臺企業治理權力（利）或增加其收益，激勵平臺參與治理并共享資源，事實上既是平臺自身利益的實現過程，又是政府通過數字經濟有效治理實現公共利益的過程，此時就可以認為實現了激勵相容。

（三）實踐經驗：數字經濟領域既有的法律激勵措施

數字經濟治理的實踐中，已然積累了一些“激勵相容”的經驗，既有制度中不乏激勵相容的措施（見表1）。這些既有經驗構成了實施法律激勵的基礎，可為后續激勵方案優化提供借鑒。類型化之，散見于法律法規中的激勵措施主要包括特別治理權力（利）的賦予、特有責任（義務）的減免、成本的降低或收益的增加、政策扶植、特殊資格和榮譽的賦予等聲譽激勵以及其他激勵方式。

首先，權力（利）、義務及責任方面的激勵。以法律規定的形式，為特定主體增設某種權力（利）、減免某些特定義務或減輕某些特定責任，能夠對主體產生重要的激勵，產權制度就是最好的例子。數字經濟治理中，權力（利）賦予的激勵措施，如《中華人民共和國個人信息保護法》第44 條規定，個人對其個人信息的處理享有知情權、決定權等權利;《江蘇省數字經濟促進條例》賦予政府建立多元共治體系的權力（第62 條），以及賦予部分主體推行首席數據官制度的權利（第67 條）。責任（義務）減免的激勵措施，如《浙江省數字經濟促進條例》規定，對促進數字經濟發展中出現的特定失誤行為不作負面評價（第58 條）;《廣東省數字經濟促進條例》規定，建立數字經濟創新創業容錯機制（第66 條）;《江蘇省數字經濟促進條例》規定，數字經濟工作中出現失誤的有關主體，符合條件的，可不作負面評價（第82 條）。

其次，成本收益方面的激勵。有研究指出，經濟激勵通常比政府命令更加有效，或者當兩者同樣有效時，經濟激勵的成本更低。① 數字經濟治理中，降低數據獲取成本的激勵措施非常重要。例如，根據《科學數據管理辦法》（國辦發〔2018〕17 號）第19、24 條規定，政府預算資金資助形成的科學數據應當遵循開放為常態、不開放為例外的原則;對于政府決策、公共安全等需要使用科學數據的，法人單位應當無償提供。在增加參與數字經濟創新發展與治理收益的激勵方面，如《中華人民共和國網絡安全法》規定，各級政府及其職能部門應當統籌規劃，加大投入，扶持重點網絡安全技術產業和項目，鼓勵多主體參與國家網絡安全技術創新項目（第16 條）;《廣東省數字經濟促進條例》規定，縣級以上人民政府應當依法落實數字經濟的稅收優惠政策（第61 條）。

最后，其他激勵措施。特定扶持政策、特殊資格和榮譽的賦予等激勵措施，也能夠影響主體的行為選擇。數字經濟治理中，政策扶持的激勵措施，如《浙江省數字經濟促進條例》第21 條、《江蘇省數字經濟促進條例》第60 條都規定，政府應當通過產業政策引導等方式，引導各主體開放自有數據資源。聲譽激勵措施，如根據《關鍵信息基礎設施安全保護條例》第7 條的規定，對在關鍵信息基礎設施安全保護工作中有突出貢獻（成就）的主體給予表彰。治理行為互信協同的激勵措施，如《數據安全法》規定，建立國家數據安全工作協調機制，鼓勵數據依法合理有效利用，鼓勵和支持數據在各行業、各領域的創新應用（第5、7、14 條）;《浙江省數字經濟促進條例》規定，鼓勵和支持企業、第三方機構和社會公眾參與數字經濟治理（第45 條第3 款）。

總體而言，部分與數字經濟相關的立法已經引入了激勵相容的策略。但數字經濟治理是一項繁雜和長久的事業，僅就現有法律激勵措施而言，對于解決行動者、資源和行動策略的難題，激勵效果依然非常有限，需要以此為基礎，優化激勵相容的法律設計。

四、激勵相容的法律優化：數字經濟包容性治理的制度實現

作為對數字經濟包容性治理理想樣態的回應，應當從現實困境出發，以現有法律激勵方案為基礎，進行激勵相容的法律優化。一是權力（利）、義務和責任的科學配置，以賦權和減責（義務）方式化解行動者多元復雜與主體包容性要求的矛盾;二是依法進行成本收益的合理分擔，以經濟激勵方案回應治理資源分散與共享性要求之間的沖突;三是治理行為互信協同的法治促成，以網絡型治理結構化解行動策略碎片化與治理系統性要求之間的矛盾。

（一）權力（利）、義務和責任的科學配置：多元主體包容共治的初始動力

數字經濟3. 0 是一個更加去中心化，平臺、企業、消費者、公眾、政府等參與主體更加多元的復雜生態系統，各類新老問題更加明顯匯聚，客觀上更加需要激發各主體參與治理的積極性和能動性。作為法律關系中最基本的要素，權力（利）、義務和責任的科學配置，是法律層面較為直接和有效的激勵，能夠為數字經濟多元主體的包容協同提供初始動力。

首先，賦予相關主體更全面、充分和具體的權力（利），并構造相應的救濟方案。就主體的行為激勵而言，需要將數字經濟治理所要實現的公共利益轉化為其他主體能夠享有的某種具體好處，且這種好處通過以其他主體經濟權力（利）為依據而存在才具備確定性。① 根據財產權理論，只有在社會成員間相互劃分使用特定資源的排他權，才會產生適當的激勵。② 數字經濟包容治理體系的構建，除了常規授權外，部分經濟權力（利）的賦予也是非常重要的激勵措施，應通過更多全面、充分和具體的權力（利）賦予，并構造相應的救濟機制，為各類主體積極參與治理設定一個更加具體、明確的理由與合理動機。就數據安全的治理而言，可對《數據安全法》第9 條予以細化，明確賦予積極參與數據安全保護工作的主體相應權利，特別是對行業組織、企業、個人等主體賦予一定經濟性權利，如獲得報酬權、數據收益分享權、因參與數據安全保護而遭受損害時的求償權等。同時，數據的確權，尤其是數據財產權（數據制作者權和使用者權）的創設，可形成一種“權利分置”和“權益共享”的數據產權立法意圖，產生激勵效應。③ 當然，最有效的辦法還是制定《數字經濟發展促進法》，以完整的法律規則賦予各主體全面和具體的權力（利），并明確其救濟渠道，形成包容性治理的初始激勵。

其次，部分義務和責任的科學減免。創新是數字經濟獲得持續發展的主要基礎與動力來源，而創新意味著更多時候要突破既有監管政策和法律規則。同時，創新產生的收益在分配上具有較大的不確定性和較高的外部性，社會收益遠大于私人收益。這就需要給予相關主體以足夠的激勵，確保其參與技術等方面的創新具有足夠動力，而義務和責任的減免是不可忽視的激勵方案。義務和責任的減免能夠消除主體參與治理創新的部分后顧之憂，避免因擔心承擔義務和責任而裹足不前。為此，要優化現有義務和責任機制，在不違法的基本前提下，給予相關主體更多特定義務和責任的減輕或者免除，并保障相關措施具有可操作性。事實上，部分地方性立法已經進行了先行探索。例如，《北京市數字經濟促進條例》57 條關于特定行為免責或減責的規定、《廣東省數字經濟促進條例》第66 條關于數字經濟創新創業容錯機制的規定等，都有助于產生示范作用和激勵效應，國家層面的數字經濟專門立法可轉化吸收。在具體實施機制設計方面，可在后續的《數字經濟發展促進法》等專門性立法中，對作為數字經濟包容性治理組織者和領導者的政府工作人員，建立科學的容錯機制，對其他相關主體則可以在經濟責任層面作出進一步減免，以達到激勵目的。

（二）成本收益的合理分擔：系統內治理資源共享的經濟激勵

良好的制度設計需要嘗試利用并發展分散化、碎片化的資源，支持治理制度中公共政策目標的實現。④ 數字經濟的包容性治理中，治理資源特別是各類信息（數據），往往具有類公共物品的屬性，各主體主要看中資源對自身的價值，忽視資源本身的成本，以及資源分享者為之付出的勞動和支付的費用。為解決這種因“搭便車”而影響資源共享積極性的問題，就需要改變成本收益的結構，通過增加資源分享者的收益，大幅度降低其成本，并以治理成果共享的法律保障來產生激勵。

首先，大幅降低數字經濟治理主體收集和共享治理資源的成本。如何在滿足個體需求的情況下，激勵相關主體實現公共利益，是政府所要思考的事項。在數字經濟領域，治理主體的資源成本主要包括資源收集、保存、分析、加工本身的成本，以及資源共享過程中消耗的成本。尤其是人工智能具有強大的數據分析、預測、處理能力，作為稀缺治理資源的智能化解決方案，其形成需要的成本。如果這兩部分成本維持在一個比較高的狀態，各主體就會失去資源收集和分享的動力。對此，立法已有回應，如《科學數據管理辦法》第24 條規定，對于政府決策、公共安全等需要使用的科學數據，法人單位應無償提供?！讹L云氣象衛星數據管理辦法（試行）》第5 條對風云氣象衛星數據進行了分類分級，并規定1～3 級基本數據免費向所有用戶開放;對于定制數據，即根據基本數據再加工形成的衍生數據或匯編的數據集，該法第9 條規定，在非營利原則下收取合理的信息處理和服務支持等成本費用;該法同時規定了獲取數據的范圍和渠道。既有規定無疑會降低相關主體收集數據的成本，激活其共享數據的積極性。后續立法可進一步降低資源收集和共享的成本，降低市場主體獲取資源的門檻，增強資源的共享性。法律層面化繁為簡，減少非必要的審批;技術層面完善資源共享與綜合利用平臺，發揮大數據中心資源處理中樞的作用。

其次，提高治理系統內各主體資源共享的收益。與降低成本的間接和隱性激勵相比，提高收益的直接和顯性經濟激勵更具有直觀性和強激勵性。特別是稅收、政府采購、政府投資以及財政轉移支付等激勵工具的優化組合，產生的直接效果就是各主體資源共享收益顯著增加，因而激勵性更強。例如，稅收通常試圖通過特別的減稅或抵稅措施，來增加收益或鼓勵某種行為。① 因此，可依法通過特別的減稅或抵稅政策鼓勵各主體積極參與治理資源共享，提供適當激勵并產生彈性結果。另外，通過分紅、提成等多種收益共享方式，平衡數據等資源采集、加工、流通、應用等不同環節相關主體之間的利益分配，也能產生相應的激勵效果。對此，法律已有回應。例如，《關鍵信息基礎設施安全保護條例》第7 條原則性地規定：“對在關鍵信息基礎設施安全保護工作中取得顯著成績或者作出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰?！睘橛行Ъせ钸@一條款的激勵功能，可對表彰的形式和內容予以明確和細化，增強可操作性。例如，明確規定給予符合條件的主體一定金錢獎勵，同時，對其參與治理的成本予以適當補償。又如，就違法向境外提供數據的舉報制度而言，可在《數據出境安全評估辦法》（網信辦令第11 號）第16 條的基礎上，直接給予信息分享者一定金錢獎勵，以此來提高其資源（信息）分享的收益。

（三）治理行為互信協同的法治促成：治理系統性的有效保障

主體間的信任機制和有效的連接關系是促成治理效果的重要保障。各主體行動策略的碎片化，很大一部分因素就是因為主體間信任機制的缺失，以及連接各主體關系的治理結構與數字經濟本身不相契合。一方面，信任機制是現代經濟運行的基礎。在信息不完全條件下，信任是社會整合與互動、簡化交易過程、節約交易成本和提高資源利用效率的關鍵。另一方面，主體間相互關系的構造是建立有效連接、實現利益平衡和相互協同的關鍵。在一個復雜多元的治理架構下，主體間如何建立起連接機制，既是治理資源共享的必要條件，又是溝通、協商、合作與風險應對的基本前提。

首先，多元主體間信任機制的法治促成。為了應對快速變化且空前復雜的現代社會帶來的挑戰，人們迫切需要一種具有“可公度性”的權威體系，為社會交往提供基本的信任與預期結構，而法律則提供了這種普遍、抽象的制度承諾。① 依據法律制度建立起來的法律信任，屬于重要的系統信任，法律中已然存在著一些以保護和促進信任為目的的具體制度，如信義義務和誠實信用等。② 就數字經濟中多元主體間的信任機制構建而言，法律的設計需要從數字經濟治理的核心要素、主體類別及其資源、主體利益及其實現等角度入手，使相關主體能夠根據既有法律規則對交往（互動）的后果作出合理預期，并以此決定自己的行為選擇。具體而言，可基于法律制度中既有的信義義務以及誠實信用原則和規則，設計數字經濟領域的主體信任機制。事實上，借助《征信業管理條例》《企業信息公開暫行條例》等法規規章，以及部分規范性文件和地方立法，我國已初步建立了社會信用法律體系，特別是失信聯合懲戒、守信聯合激勵等制度，創造了良好的信任條件，而《社會信用體系建設法》也已經列入十四屆全國人大常委會立法規劃，這些都為主體間信任機制的建立奠定了良好的制度基礎。

其次，多元主體間有效連接關系的法治促成。在數字經濟領域，多元主體間的有效連接關系，是確保治理體系系統性的關鍵，需要構建一個廣泛連接、有序連接和有效連接的機制，確保資源的高效利用和行動的一致性。對此，有研究提出，網絡型治理結構的方案，將政府、平臺、企業、公眾等多元主體納入整個治理網絡中，通過法律賦予其相應的角色定位，且各主體在法律中既是治理的獨立能動主體，又可以根據實際情況發展或改變其組合，在網絡結構內實現整體協同，進而形成一個多中心、開放、合作和互動的治理主體結構。③ 事實上，在數字時代，借助數字技術的進步，社會連接得到進一步強化。在拓寬主體間溝通和信息共享渠道的同時，技術的連通性也讓各類虛實平臺融合起來，構建起了一個相對包容和開放的網絡化社會。④ 因此，數字經濟領域主體間有效連接關系的治理結構，可以此為據，在《數據安全法》第5 條關于國家數據安全工作議事協調機制的基礎架構之上，通過相關法律制度的設計，為多元治理機制的優化和有序組合創設條件。特別是以新組建的國家數據局為依托，構建數字經濟包容性治理的議事協調機制和群決策機制，依托數字經濟部際聯席會議等機制，為主體意見的表達、資源的整合、行動的協調建立法治保障。

結語

《國務院關于數字經濟發展情況的報告》提出，“以完善數字經濟治理體系為保障，不斷做強做優做大我國數字經濟”，擘畫了我國數字經濟發展和治理的藍圖。面對數字經濟治理的新需求，有效整合各種力量，充分利用多種資源，完善多元共治新格局，已經成為必然選項。對此，文章提出了數字經濟包容性治理及其法律激勵的方案，意在為實現我國數字經濟的創新發展和有效治理提供一種路徑選擇。但這只是一個初步探索，不管是數字經濟包容性治理本身，還是具體法律激勵方案的設計，都需要進一步深入研究。

本文責任編輯：邵海