風險社會條件下行政追償模式的解析與完善

關鍵詞：行政追償;國家賠償;風險歸責;雙階層責任分配體系;責任再分配權

中圖分類號：DF31 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.01.05 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、問題緣起：行政追償比例為何偏低

《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）第十四條規定：“賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責任人員，有關機關應當依法給予行政處分;構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。”該法條所規定的行政追償制度自1994 年被確立原則性規定以來，有部分地方政府規章依據該法及相關法律制定了實施辦法，如2021 年12 月13 日浙江省杭州市人民政府令第332 號公布的《杭州市行政賠償和追償辦法》。但無論是從法律規范的具體化進程還是實踐中的運行情況來看，在國家賠償后的追償占比明顯偏低。據學者統計，在統計期內追償僅占決定賠償案件的1. 78%。① 行政追償比例偏低成為理論和實踐共通的“痛點”。

制度價值層面的質疑是啟動追償的主要挑戰。但如今，隨著法治政府建設的推進和國家賠償責任的轉型，行政追償的制度價值和現實需求逐漸凸顯。《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》提出建設嚴密的法治監督體系;《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》以專章規定健全行政權力制約和監督體系，形成監督合力，確保對行政權力制約和監督全覆蓋、無盲區。根據現有法律規范，目前對于行政公務人員的問責機制包括行政追償、政務處分、黨紀處分和刑事責任，各問責機制應當形成協同互補的聯動體系。與其他問責機制相比，行政追償的特殊性在于將對事的監督與對人的監督緊密結合，在內外法律關系之間往返流轉，其問責線索來源于國家賠償案件，從每一則具體案件中構建反腐堤壩、防微杜漸;其問責重點聚焦于主觀過錯，依托可查詢、可回溯的行政責任制，對外部行政行為進行重構，深入“行政機關的內部、行政職權的細節、行政行為的末端”②，克服外部行政行為控制所存在的被動性和間接性弊端;其問責效果付諸經濟性手段，彌補精神性懲戒的局限性，成為人員監督體系不可缺少的組成部分。

行政法學界對行政追償制度持續關注。在2010 年《國家賠償法》修訂前后，學界對此討論頗多，關于該項制度實施的阻礙性因素主要有以下五個方面：一是目前主要有《國家賠償法》第十六條和《國家賠償費用管理條例》第十二條的抽象規定，具體的實體和程序性規范缺失，導致實踐中缺乏可操作性;③二是歸咎于同體問責機制和“情境中心主義”下的心理阻卻因素，行政追償主體缺乏追償動機;④三是行政上的處分和刑事責任作為替代性措施的運用在一定程度上替代了行政追償責任的落實;⑤四是追償行政責任制度不清晰帶來的責任虛化狀態導致追償難;⑥五是公務員待遇相對較低導致承擔能力有限，追償實效甚微，甚至引發負面效應。⑦ 其中第一種觀點實為制度實施不力的結果而非原因。第二、三種觀點屬于對行政追償制度與其他監督機制的關系認識不足，根本上是對行政追償的權力性質和運行機理存在認識誤區，忽視了追償與國家賠償的聯結關系。第四、五種觀點關注制度運行障礙和可能帶來的風險，是后續制度建構所需解決的問題。

總體而言，目前關于行政追償的探討只是遵循“走下去”的邏輯，探討追償權行使的具體適用規則，未曾正本清源、“回過頭”解決理論認知層面的誤解，才導致制度建構始終處于糾結和擰巴的過程中，這也是雖有大量專題研討會和期刊專欄研討追償問題卻只是微泛漣漪，沒有實質性進展的根本原因。

基于此，本文聚焦行政追償的基礎理論，嘗試從國家賠償與行政追償的理論關聯中探尋追償原理，以國家賠償的責任性質為視角，歸納分析兩種典型的追償理論模型，以風險歸責為統合樞紐，融貫國家賠償與追償的雙階層責任分配體系。在此基礎上，廓清行政追償的權力屬性和構造邏輯，以期從根本上夯實行政追償制度的正當性基礎，為制度的發展錨定理論之基。

二、國家賠償視域下的追償模式比較

在國家賠償法立法之初，立法機關就設計了在國家賠償之后對相關責任人的追償追責機制，然而，在20 多年的法律實踐中，追償的適用率偏低。因此，有必要探究國家賠償與追償的關聯性，從而建構有效的實施機制。

（一）國家賠償與追償的雙階層責任分配格局

國家賠償和追償發生在不同的主體之間，前者是國家與受害人之間的外部關系，而后者是國家與其公務人員之間的內部關系，內外關系屬性決定了不同的行為邏輯和價值考量，同時基于價值交互的需求形成雙階層責任分配格局。

1. 國家承擔賠償責任的價值取向

國家承擔賠償責任本質上是分配正義的體現，因其脫離以過錯為核心的主觀倫理基礎，轉而依托客觀經濟理性、權衡多方主體利益以實現對受害人的救濟，因而國家賠償法具有作為“有限的損失填補法”的屬性。

《國家賠償法》第一條規定：制定本法的目的在于“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利”，以及“促進國家機關依法行使職權”，即救濟和監督的雙重立法目的。這兩種立法目的之間應當具有主次關系，權利救濟是首要目的和根本目的，監督和預防違法是其產生的間接效果，也是立法目的之一。① 分析國家賠償的構成要件可以發現，無論是職務行為的判斷標準，還是歸責原則的設定，實際上都體現了“救濟”的需求。一方面，職務行為的判斷決定了受害人尋求救濟的路徑。因為判斷公務員的對外執法行為屬于職務行為還是個人行為，決定了受害人與行為人之間的法律關系屬性，從而決定受害人的求償對象及求償程序，即究竟是提起國家賠償之訴還是民事侵權之訴。很明顯，受害人申請國家賠償是救濟的合理路徑，因為無論是從證明責任負擔還是經濟賠付能力上都需要更好地滿足保障性制度需求。而實際上，公務員行為性質的判斷本身具有某種模糊性，因為個人在獲得“公務員”身份的同時，也保留著“公民”的身份②，這就導致某種情況下，公務員的行為具有職務因素和個人因素，兩者相互滲透難以完全界分。③ 當然，從制度層面，職務行為與非職務行為的界限是明晰的，只是現實層面的區別有時存在疑難之處。為了更大程度地保障受害人救濟權，實踐中當公務員的行為具備職務行為的外觀且受害人盡到了合理的注意義務，則傾向于初步認定為職務行為，適用國家賠償程序。當然，如果事實證明不屬于職務行為，則不應適用國家賠償。

另一方面，國家賠償歸責原則體現了受害人取得國家賠償的責任認定標準與民事侵權賠償歸責標準有某種差異。國家賠償的歸責原則從最初遵循民事侵權賠償規則而適用過錯歸責，到1994 年《國家賠償法》出臺以來的違法歸責制度，再到2010 年《國家賠償法》修訂所形成的違法歸責與結果歸責并行的多元歸責體系，體現了國家賠償的范圍漸次擴展，國家賠償和補償逐漸融合，愈發凸顯出國家賠償關注結果層面的救濟，在一定程度上弱化違法性和過錯要件。因為高效的救濟模式并不首先對復雜的原因力和過錯進行歸責分析，而是依法由國家財政先行支付全部賠償費用，后續再根據情況進行責任的再分配。

2. 追償階段的價值再現與責任再分配

國家賠償價值取向的局限性決定了責任分配的階段性，國家賠償并不排斥追償，也不必然引起追償，兩者是職務侵權賠償責任分配的不同階段。因為國家是否向受害人賠償以實現其救濟權，與內部行政追償是兩個層面的問題，是在內外法律關系中依不同的價值考量因素作出的決定，并不具有直接的因果關系，國家向受害人承擔國家賠償責任的現實考量不得作為國家為公務員免責的理由。

國家賠償與追償具有不同的觀察視角和價值取向，兩種價值需求各司其職、相互配合，構成“雙階層”責任分配體系。具體而言，侵權責任理論存在兩種視角：外部視角和內部視角。損失填補和違法預防體現外部視角，當事人之間的個別正義則體現內部視角范式。① 從國家賠償責任外部視角看，該責任承擔具有國家解決社會問題的公共政策屬性，著眼于多項價值追求，如效率、損失分配的最優化等。因此，在國家賠償責任的認定中采用了“非理性無限連帶責任”即“深口袋理論” （Deep PocketTheory）——誰最有能力承擔經濟賠償，就由誰來承擔責任，而不問錯在何方。而行政追償面向內部行政關系，即公務員與國家之間的關系。與國家賠償階段側重經濟理性不同，行政追償關注內部主體之間的個別正義而非普遍正義，意欲在純粹功利主義之外關注侵權責任的道德哲學根基，即過錯、原因力所構成的主觀倫理基礎。

因此，行政追償本質上是矯正正義的體現，即“矯正被顛覆的平衡”。② 行政追償重新考慮國家賠償階段未予足夠關注的主觀過錯因素，矯正其中為救濟效率所作權宜之計可能存在的利益失衡問題，將負擔回歸真正的責任主體，進一步實現社會公平正義。

（二）兩種理論模型的分析：以責任性質為視角

國家賠償與追償在權利救濟和責任分配方面各司其職卻又緊密配合，尤其是在責任歸屬方面形成了雙階層的責任分配格局，分階段實現三方主體之間的利益平衡。因此，有必要在整體視域下對兩個階段、三方主體予以系統性分析。國家賠償是追償的前提性制度，但追償也會反過來影響國家賠償的界定。例如，國家賠償責任是自己責任還是代位責任基本上繞不開對追償性質的探討。因此，下文嘗試以國家賠償的責任性質為視角，構建自己責任說和代位責任說下的追償理論模型，探討其本質分歧，并在國家賠償和追償的往返流轉中檢視兩種模型各自存在的弊端。

國家賠償責任的性質早在1986 年國家機關工作人員的職務侵權責任確立時便引發了學界的熱烈討論。在1994 年《國家賠償法》制定前后，行政法學界主流觀點對國家賠償責任的性質采用國家“自己責任說”，但“代位責任說”也有一席之地，“自己責任說”自身尚存體系融貫性不足的嫌疑。目前，在《國家賠償法》待修訂之際，有學者提出，“代位責任說、自己責任說以及他們的理論變體，在本質上是解釋論而非規范論……不存在放之四海而皆準的答案”。① 本文深感贊同。這是因為，當出現新的制度元素，抑或制度價值目標調整之時，解釋論也需要隨機應變。

1. “代位責任說”下的追償模型及其局限性（見圖1）

從域外行政法的發展來看，各國最初都將公務人員行使公權力損害私人利益所產生的法律關系定位為民事賠償責任，由公務員個人承擔全部賠償責任，即持“國家無責任說”。但考慮到公務人員個人財產有限，應適當分散職務履行風險，同時為確保行政相對人及時獲得賠償，便決定由國家代替公務員先行賠償，再向有責任的公務人員追償②，此即1986 年《中華人民共和國民法通則》確立職務侵權責任以來最先提出的國家“代位責任說”。③

目前，“代位責任說”主要面臨以下質疑：（1）國家代位承擔賠償責任，并不排除公務員對受害人直接賠償的邏輯可能性，但最高人民法院有關司法解釋明確排除公務員個人承擔民事賠償責任的情形④，國家是國家賠償責任的主體，“代位責任說”難以解釋現狀;（2）“代位責任說”以公務員職務侵權責任的成立為前提，無法解釋個人無過錯或責任豁免但客觀上造成損害的國家賠償情形。本文認為，以上兩點質疑并不成立。關于第一點質疑，個人直接承擔責任是一種理論上的邏輯可能性，無論實踐中作何選擇都在可解釋的范圍內。① 關于第二點，實行個人無過錯或責任豁免是因為個人侵權責任本就存在過錯歸責和無過錯歸責情形。

但是，“代位責任說”仍然存在以下弊端：（1）從受害人權益保護的角度來看，代位責任以個人責任的成立為邏輯前提，受害人提出賠償請求首先應當達到公務員個人侵權責任的證明標準，這無疑增加了受害人的舉證負擔，不利于救濟權的實現;（2）從公務員的角度來看，代位責任說意味著職務侵權責任本應全部歸屬個人，只是出于現實考慮代為履行后再予追償，理論上責任完全屬于公務人員，這大大增加了職務風險，不利于保護履職積極性;（3）代位責任意味著行政機關無責任，這忽略了行政機關在不當任用和監督管理方面的責任，以及授權所固有的危險責任;（4）公務活動不可避免地具有違法行使的風險，即使謹慎無過錯也極易造成損害，這是為公共利益或全社會進步發展所付出的代價，應當由利益的享有者即全體社會成員承擔，全部歸屬于公務人員違背了公平負擔和平等原則。

由于國家賠償以救濟為主要目的，其中的救濟效率問題便成為“代位責任說”的最大“軟肋”，因為行政結構復雜、分工細致，要求知識、信息、能力都處于結構性弱勢地位的受害人舉證無合理性，這也是“代位責任說”未被立法所采納的根本原因。

2. “自己責任說”下的追償模型及其局限性（見圖2）

“自己責任說”認為，基于國家與公務員之間的授權代理關系，職務行為以行政機關名義進行，公務人員在履行職務中并不具有獨立的行政主體資格，不能與外部主體直接發生法律關系，因此，行政公務人員在公務活動中實施的侵權行為，其責任直接歸屬于國家。在此基礎上，追償權則通常被理解為對公務員履職瑕疵的內部懲戒權或制裁權。②

從理論融貫性角度來看，“自己責任說”將追償理解為內部懲戒行為，認為責令其支付的賠償費用不是對前一階段賠償責任的承接，而只是出于履職瑕疵所承擔的內部行政責任，人為地割裂了責任“鏈條”。而且此種解釋會帶來一系列的制度調適或認知成本。一方面，將追償理解為內部懲罰性賠償，并未正確解讀法律文本含義。另一方面，將追償權理解為懲戒權，改變了追償制度的整體架構和目標取向。最明顯的一點是，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第13 條的規定，對于行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟，人民法院不予受理。如果認為行政追償是行使內部懲戒權，則導致追償決定不可訴，這顯然不利于被追償人財產權的保護。

三、追償模式創新：風險歸責下的組織責任

（一）跳出自己責任與代位責任的視角

兩種理論模型始終無法圓滿解決問題的根本原因在于該命題本身存在缺陷。一方面，該命題的思考框架被限于自然人侵權的窠臼。自己責任與代位責任之爭本質上是關于責任人與行為人是否同一的問題，但根本上沒有脫離自然人侵權和過錯責任的框架，忽視現代侵權法主體原型的變遷，無法實現從組織體角度考慮責任歸屬的視角轉換。另一方面，將該命題放在國家賠償與追償的聯動體系下來看，具有方向偏離的缺陷。因為自己責任與代位責任討論的是賠償責任的真正歸屬，此乃追償階段所要考慮的問題，國家賠償只是為實現外部救濟所進行的責任的階段性分配，是一種中間責任，無法也無必要界定最終的責任歸屬。

其一，國家賠償法是有限的損失填補法而非責任歸屬法，內部責任歸屬研究過錯程度和原因力，并非國家賠償階段所要考慮的問題。“國家賠償責任不僅是一個法律問題，同時也是一個政策選擇問題”①，受害人針對職務侵權行為提起賠償請求，由國家還是公務員承擔責任、責任的構成要件，尤其是適用何種歸責原則、舉證方式等等，都是政策選擇的結果，是各國根據所處的發展階段和各自的政治、經濟和文化因素所作出的制度安排。國家賠償從無到有并逐步擴大范圍的歷史演進過程，展現了不同社會階段尤其是國家經濟實力和文化背景對國家賠償制度的決定性影響。

其二，國家賠償與追償各司其職，責任的歸屬將分階段解決，在國家賠償階段界定絕對的有責和絕對的無責都是武斷且不切實際的，企圖將責任分配予以一次性解決，可能導致多元利益之間的厚此薄彼。一方面，國家需要就自身的組織活動風險承擔責任，不能簡單地將其轉嫁給組織成員，此乃《國家賠償法》的起點，因此，一般情況下國家賠償是自己責任，即責任的最終歸屬為組織體，但這只限于輕過失狀態，公務人員的輕過失在組織過失面前可以忽略不計。但當公務人員存在故意或重大過失，便不再能夠蔭蔽于組織背后，而是產生獨立的侵權責任，此時一般允許受害人直接向公務人員求償，或要求國家與個人承擔連帶責任。而在我國，這兩種情況統歸國家賠償，即不論公務人員的主觀過錯，只要產生違法損害結果，國家先行承擔全部賠償責任。可見，我國國家賠償責任實際上包含自己責任、代位責任及自己責任與代位責任的混合體三種結構形態，將其簡單界定為自己責任抑或代位責任都是以偏概全。

綜上，應當跳出“自己責任說”與“代位責任說”的視角，在國家賠償階段，兩者不應該是非此即彼的、排他的，而是可以相互共存、彼此支持的。

（二）引入風險歸責下的組織責任理論

既然在國家賠償階段不適宜確定最終責任歸屬，則應當跳出自己責任與代位責任之爭，以一個避開責任歸屬的歸責依據構建國家賠償理論基礎。民法中侵權責任的歸責原則有三種：過錯歸責、誘因歸責和風險歸責。① 受民法上危險責任的啟發，有學者提出了“公法上的危險責任”，跳出違法與過錯對國家賠償的限定，從而在理論融貫性上容納了國家賠償與補償的交融趨勢，以及部分結果歸責情形。

現代國家責任體系的新近發展表明，賠償與補償制度彼此融合的動因，是其背后“風險社會”下時代主題的變換。② 基于國家公權力的內生性風險，國家賠償責任的損害救濟功能成為首要和根本的價值取向，監督預防功能則經由追償、處分等制度予以實現。從救濟的角度而言，國家賠償可視為“公法上的危險責任”，一種結果歸責的風險“擔保責任”③，本質上是將國家公權力所造成的“風險”予以社會化分擔。

“風險領域理論”和“交往安全義務”為此提供了正當性基礎。這是由于國家權力的運行具有高危性，公務活動在增進公共利益的同時，也埋下了侵權風險，畢竟公務人員不是永不出錯的機器，其行使權力時也有濫用權力的危險，國家必須對公務活動所帶來的危險承擔責任，而非讓個別的受害人承擔損失，此乃“領域責任”④。同時，以國家財政支付賠償相當于將風險擴散到因公務活動而受益的全體社會成員之上，實現了風險責任的社會化和公平分擔。因此，無論從風險與收益一致原則，還是從風險分散的可能性、風險的控制能力而言，國家承擔賠償責任都具有歸責正當性。這種不考慮公務員個人是否具有過錯和行為違法性，以客觀經濟理性確定風險分配方案的做法正是體現了風險歸責的路徑。

何謂風險歸責？ 在不考慮過錯的情況下，損害分配的實質就是風險的分配。無論是危險責任、公平責任、交往安全義務中的無過錯責任，都不適用“沒有過錯就沒有責任”的規則，都將損害的證明責任從受損害一方轉移到對方。因此，歸責原則呈現為過錯歸責和風險歸責并行的二元結構。⑤ 風險責任不考慮過錯，最高額限制、免責事由等設定屬于利益平衡的機制，與過錯責任中的主觀過錯原則具有本質區別。

就體系融貫性而言，風險歸責原則與我國國家賠償機制具有契合性。根據我國法律的規定，公務人員職務侵權造成損害的由國家先行承擔全部賠償責任，隨后賠償義務機關向符合條件的具體責任人追償部分或全部費用。從制度功能性角度來看，將國家賠償界定為風險歸責，不僅巧妙地避開了在國家賠償階段界定責任最終歸屬的認定問題，而且也不影響國家賠償救濟功能的順利實現，同時，還不會妨礙在追償階段責任的再分配。具體而言，風險歸責由國家先行承擔風險成本，滿足了弱勢群體的受償要求，能夠在最大程度上降低賠償門檻、減輕受害人的舉證負擔;還有利于降低公務員履職風險，起到利益平衡的作用。

在風險歸責原則之下，筆者提倡引入組織責任理論。應當突破自然人侵權的框架，以組織為主體原型構建獨立的責任類型（即組織責任）。這種做法具有一定的合理性。有學者認為，“組織責任是指企業或者其他組織在經營以及其他活動過程中，對因各種組織活動風險所產生的損害后果承擔相應的侵權責任”。① 基于此，可以認為，國家賠償是一種典型的組織責任。組織責任也被認為是客觀化的過失推定責任，或者“準嚴格責任”②，區別于純粹的結果歸責，其強調的是組織活動所增加的風險超出了相關主體所能容忍的程度，抑或屬于“違反組織義務的組織失靈，無法達到社會交往中對組織所付出的合理信賴”。③ 因此，理論上只要證明損害發生于行政活動的范圍內，來源于行政活動的“瑕疵”，就可以推定行政機關違反組織義務，從而承擔組織責任，克服了替代責任的舉證難題。

組織責任本質上是法律適用所選擇的結果，為優先實現受害人求償權而簡化責任承擔模式，由組織先行承擔全部賠償責任，即無過錯的風險擔保責任，擔保受害人求償權的實現，將履行行政職務中的個人侵權賠償的風險首先轉移給行政組織，但這并非意味著放縱有關人員，當履行行政職務中的個人因嚴重侵權行為增加了致害風險，應當責令其承擔相應的賠償責任。

就理論承載力而言，風險歸責原則下的組織責任能夠兼容追償，是因為組織責任包含了國家自己責任、公務員個人責任和混合責任三種理論可能性，是一個復合的責任形態。一方面，基于“控制理論”和“手臂延長理論”，行政機關相較于公務員具有更強的風險控制能力，且對公務員具有監督管理職責，對于職務的授權對象具有考察、監督、任免權力，其不當任用、管理和指揮對職務侵權行為的發生具有原因力，這是國家自己責任的部分。另一方面，盡管行政機關及其工作規則對公務員具有較強的控制力，依然留有一定的裁量余地，且公務員也并非無感情的機器，其原本便是有缺點、有情緒、有私利的個人，故而，可能存在一定的工作疏忽（輕過失），更甚者為一己私利實施打擊報復（故意），或是超出職務行為所能容忍的過失（重大過失）。其中，工作人員的輕過失是不可避免的組織失靈風險，本質上歸因于組織管理、人員督導等方面的瑕疵，應當被包含在國家自己責任的范疇內，而故意或重大過失則超出了正常職務風險的限度，成為公務員個人責任的部分，即國家代位責任的范疇。因此，在追償階段探討責任的真正歸屬時，可以發現國家賠償的組織責任涵蓋三種情況，即純粹的國家自己責任（可能包含被吸收的個人輕過失）、純粹的代位責任、自己責任與代位責任的混合體。

四、風險歸責原則下行政追償的性質和責任分配

在風險歸責原則下，國家承擔賠償責任，是賠償責任的首次分配，而在后續的追償階段將進行責任的再分配，那么，確定最終責任歸屬的行政追償權的性質和責任分配如何確定，筆者提出如下看法。

（ 一）是權力還是權利

國家賠償責任是在民事侵權責任的基礎上發展而來的，而后出現相對獨立于民法的特殊的國家賠償規則并形成國家賠償制度，國家賠償在賠償范圍、賠償數額上都明顯低于民事賠償，但隨著社會生產力的進一步發展，國家賠償范圍和數額逐漸向民事侵權的損失填補性標準靠攏。因此，有必要將國家賠償責任與民事侵權責任中的追償權進行比較，以探究行政追償權的屬性。

民事追償權屬于民事主體的權利。它與行政追償權的關系如何，學界存在不少爭議。有少數學者認為，從追償原理來看，行政追償權本質上是一種代位賠償請求權①，但主流觀點將行政追償權認定為內部懲戒權抑或制裁權。爭議的焦點在于行政追償權究竟是一種民事權利還是行政權力。

僅僅從行為主體的角度識別權利與權力顯然是不足的，應從實質特性予以考察。首先，公私主體的劃分有時是相對的，私主體在民營化浪潮下可以成為行政任務的承擔者并行使公權力，公權力主體也可以從事私法活動。其次，“私權力”和“公權利”的存在也打破了以公私主體劃分權利與權力的規律，例如，有學者指出，與帶有行政性的公權力相對的私權力是“來源于市場或技術的經濟性權力”②。總體而言，權力是特定主體因為占有一定的資源或認知優勢，而促使他人按照特定規則作為或者不作為，表現為一種支配他人或者影響他人的力量。③ 可見，“強制性和支配性是權力的特性”④。

從相關法律文本的規定來看，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1191 條規定了用工單位的追償權，《國家賠償法》第16、31 條規定了賠償義務機關的追償權。可以發現，行政追償具有民事追償所不具備的權力屬性，與刑事追償相比也具有授權程度的差異。具體而言，《國家賠償法》第16 條對行政追償權的表述是“責令……承擔”，與民事追償和刑事追償直接使用“追償”一詞不同，表現出明顯的權力屬性。民事追償權屬于民事主體之間的請求權，需要一方當事人向人民法院就另一方當事人的侵權行為提起訴訟，從而滿足訴求。民事追償需要經由司法程序審理，追償數額由法官適用平等性、對抗性的程序予以裁判;而行政追償權由法律明確授予賠償義務機關行使，在行政追償的過程中，行政機關既是追訴者又是決定者，在行政追償法律關系中占據主導地位。因此，行政追償具有明顯的單向性和強制性，應屬公權力行使的范疇，至于追償過程中被追償人的陳述申辯權和事后救濟權則屬于對權力的制約監督機制。刑事追償權雖然也屬于公權力，但在決定是否追償問題上，《國家賠償法》第31 條為刑事追償設置了具體情形，相比于行政追償而言，刑事追償的自由裁量空間較小。

（二）“內部懲戒權說”之否定

行政追償權屬于公權力或許少有異議，但更進一步需要探討的問題是，行政追償權屬于內部懲戒權還是對外的行政命令權。目前學界的主流觀點是：在國家賠償采納“自己責任說”的認知前提下，可以將追償權界定為內部懲戒權。筆者對此持不同的觀點。

首先，以可追責性作為判斷標準理由不充分。行政追償的主觀要件是故意或重大過失，具有主觀可譴責性，但據此認為行政追償權是一種內部懲戒權理由并不充分。實際上懲戒權并非唯一的包含可追責因素的制度，侵權賠償責任也具有明顯的可追責性，決定行政追償權性質的關鍵不在于判斷是否具有可追責性，而是在于法律授權以何種形式予以追責，是依照平等主體之間的請求權模式，還是行政機關對外作出的行政命令形式，抑或是機關內部人事管理形式。

其次，財產罰具有外部性。雖然行政追償主要發生在賠償義務機關及其工作人員之間，但個人在獲得“公務員”身份的同時也保留著“公民”身份①，且追償涉及公民財產權，對財產的處分具有外部性，超出了行政機關內部的監督管理權限，不屬于內部懲戒。這也是政務處分及法官、檢察官懲戒制度中都沒有規定財產罰的根本原因。同時，內部懲戒行為適用內部申訴，而行政命令適用外部救濟手段，兩者并不對應。但有的學者在認為追償是內部責任追究機制的同時，卻又建議由監察機關、檢察機關、財政機關或國家賠償委員會等外部主體作為追償主體或者決定主體，這難免自相矛盾。

再次，內部懲戒權說混淆了制度功能與權力性質。威懾和預防是賠償責任制度附帶的重要功能，其基本原理是基于理性人趨利的本性，通過施加后端的賠償責任提供預防損害發生的前端的行為激勵。② 但懲戒不是行政追償的全部內容，懲戒效果也不是追償制度所追求的唯一價值，因為行政追償對賠償責任的再分配不僅對被追償人產生了監督懲戒效果，更是實現了更高層次的利益平衡和社會正義。

最后，行政追償是否屬于懲戒行為還離不開對“制裁性”的理解。所謂的懲戒應當具有制裁性，而“行政上的制裁或行政制裁包括對私人的行政處罰和對公務員的行政處分兩種”。③ 將行政追償認定為內部懲戒行為實際上是將行政追償類比行政處分，行政追償的結果固然具有不利性，但其是否具有類似于行政處分的制裁性還需具體分析。判斷的關鍵不在于“責令”的形式，而是“責令”的內容是否造成了額外的負擔，因為并非所有的“責令”形式都具有制裁性，例如，“責令改正”只具有恢復原狀的功能，并未讓當事人產生額外的損失，不具有制裁性。所謂“額外的負擔”即“本來義務之外的負擔”，而判斷“本來義務”的前提是確定真正的責任歸屬，即公務員個人是否應當承擔該部分賠償責任。根據前文的論述，追償階段是根據過錯和原因力對賠償責任的重新分配，也是確定最終責任歸屬的過程，以實現責任的矯正和歸復，貫徹自負其責的原則。換言之，行政追償是行政機關對替代責任部分費用的追回，并未給予“額外”的懲罰。

綜上，內部懲戒權說無法形成融貫一致的體系，在一些關鍵見解問題上尚存自相抵牾或模糊不清之處，有必要從追償的本質原理入手，重新認識行政追償的權力屬性。

（三）責任再分配權的構造

本文認為，行政追償并非內部懲戒，盡管其具有廣義上的懲戒效果，但其本質上是一種內部視角下的侵權責任再分配權。責任分配理論相較于“內部懲戒權說”具有更強的學術解釋力，能夠兼顧多元利益需求，實現更大的制度價值和取得更優的規范適用效果。

就現行法律規定而言，國家賠償與追償構成雙階層責任分配格局。追償作為責任再分配權只發生在責任錯位、利益失衡等情形之下，并不是所有的國家賠償責任都需要進行追償，是否追償取決于國家承擔的組織責任中是否包含代位責任的要素。具體而言，根據組織責任的構成，存在以下四種情況：第一，行政機關存在組織管理、規章制度等方面的漏洞或缺陷，而行政機關工作人員并無過錯，此時屬于“自己責任”，自然不發生追償問題;第二，行政機關工作人員對損害結果的發生具有輕度過失，同時行政機關也存在組織管理和指導監督方面的疏漏，此時，行政機關工作人員的輕度過失不是造成危害后果的主要原因，因此，一般不產生追償責任，行政工作人員的責任承擔方式采取替代性方案解決;第三，行政機關工作人員在主觀上具有故意或重大過失，此時，行政機關也存在人員選任、監督等方面的過失。此時，行政工作人員的過錯超出了一般職務風險所能容許的限度，從而產生相應的侵權責任。在這種情形之下，先予全部賠償的國家賠償責任實際包含了自己責任與替代責任兩個部分，后續需要對替代責任的部分予以追償;第四，行政機關與其工作人員皆無過錯，此時的賠償責任屬于無過錯的風險責任，不發生內部追償。

完整的行政追償程序包括追償決定權和對決定的強制執行權兩個方面，但權力主體不限于賠償義務機關。根據《國家賠償費用管理條例》第13 條的規定，相關工作人員未依照規定將應當承擔或者被追償的國家賠償費用及時上繳財政的，應當依照《財政違法行為處罰處分條例》第13 條予以警告和罰款，可見賠償義務機關并未被授予強制執行權，行政追償權只包括追償決定權。

追償決定權是法律明文規定的責任分配權，由賠償義務機關行使，相對人是其工作人員或受委托的組織與個人。追償決定權的行使不僅要考量行為人的過錯程度和原因力，也要對公務人員的實際情況和生存利益等現實因素進行考慮。這種現實考量主要著眼于不同人事關系的從屬性程度，因為不同的從屬性強度具有不同的利益平衡需求，從而決定了追償權行使的限度。① 例如，《民法典》第62 條規定法定代表人的職務侵權行為造成他人損害的，由法人承擔責任后向“有過錯”的法定代表人追償，而第1191、1192 條規定單位和個人用工方只對“有故意或者重大過失”的勞動者進行追償，體現出依據從屬性強度的差異對勞動者予以不同程度的追償。從本質上而言，國家行政機關與公務員之間也是一種特殊的人事關系，其特殊性表現在工作事務的公益性和人身、組織和經濟關系的從屬性。具體而言，需要考慮到行政機關對公務人員的工作具有較強的管理權限，此時公務員屬于行政機關之“手臂”，需要服從指揮、命令和安排，因而對于風險的產生和升級很難具備獨立的控制能力，將影響過錯和原因力的判斷。同時，相較而言行政機關具有更強的承擔、分散責任風險的能力，為保障公務人員基本的生存利益，對公務人員的追償不應超出一定的限度。因此，行政追償只對有故意或重大過失的公務人員予以適度追償，甚至在特殊情況下被追償人可以獲得“免除請求權”②。

與民事追償請求權相比，賠償義務機關被授予單方決定權，其授權合理性主要在于行政專業性與效率性，至于同體問責的公正性問題，或可通過外部監督予以補強。一方面，由于行政追償涉及行政執法的合理性判斷，尤其是對被追償人是否存在故意或重大過失的專業判斷，賠償義務機關對侵權造成損害的過程最為熟悉，由其作為追償機關可以減少調查成本、提高調查效率、作出專業判斷。同時，由賠償義務機關作為追償主體體現了行政機關自我糾錯、刀刃向內的自我革命精神，表現有錯必糾、有責必追的決心和態度，有利于重建政府公信力。另一方面，行政追償對行政行為的合理性判斷，觸及執法過程中多元利益調整的考量，司法機關不適宜直接介入，可由賠償義務機關先行處理作為前置程序，以兼顧效率與公正。如此考慮的理由在于：第一，行政前置處理程序具有準司法化的特征，即具有一定的中立性和參與性的事中程序保障功能。第二，行政前置處理程序不是終局程序。賦予追償決定以行政行為的先定力，并不具有終局性，司法機關能夠在事后采取判斷過程審查方式予以外部監督。第三，行政組織的內部構造和人際關系決定了有必要加強事中的外部監督，例如由具備特殊獨立性的監察機關予以支持和推動。

關于行政追償的救濟問題，應當采用適當方式加以保障。從我國現行法律規定來看，由于追償涉及公民財產權，對公民、法人或其他組織權利義務產生實際影響，應當將追償決定認定為具體行政行為，相對人不服的可提起行政復議或行政訴訟。① 這是因為在行政追償關系中被追償人是以“公民”也即“行政相對人”的身份出現的。其一，工作人員與行政機關之間固然具有勞動關系，但追償的對象并非只有體制內的工作人員也包括受委托主體，后者與行政機關并不具有勞動關系，但兩者在追償中是一視同仁的;其二，根據《國家賠償費用管理條例》的規定，追償費用的收繳方式并非直接內部劃扣而是由相對人自覺上繳，可見行政機關并未進行強制履行，而是尊重相對人作為一般公民的財產權。因此，基于財產權保護和憲法平等原則的理論基礎，公務員不服行政追償決定的，有權以公民的身份提起訴訟以保護自身合法財產權益，不因公務員身份而被區別對待。此外，由于追償決定涉及行政裁量權，行政訴訟中對行政機關的責任分配決定應當予以一定程度的尊重，根據行政機關的陳述，對其以何種方式考慮對何種事項作出追償決定進行審查，主要針對主觀要件判定中的事實推論過程，包括事實收集是否完整全面、經驗法則的適用是否準確、證據鏈和證據環是否完備、邏輯法則的運用是否妥當、蓋然性強度是否達標等，并在此基礎上對是否應當進行行政追償的妥當性作出評判②，明顯屬不當的，可以作出撤銷或重新作出相關具體行政行為的判決。

五、結論

行政追償制度是融貫行政機關、公務員與受害人三方責任分配的價值交互中心，而非純粹的內部懲戒關系，有必要從責任的重新配置、矯正和歸復的視角重新理解并正確定位行政追償制度，搭建國家賠償與追償的雙階層責任分配體系。行政追償與國家賠償具有緊密的邏輯聯系和價值互補功能，對兩者予以一定意義上同等程度的關照，有利于促進國家機關、國家機關工作人員、公民個人三方主體的利益平衡。因此，在國家賠償法律體系之中，我們應當對行政追償制定加以適當關注，以充分發揮行政追償的法律功能。

本文責任編輯：林士平

青年學術編輯：楊尚東