我國城市基層社會治理的主要模式及制度化實踐

摘要：隨著中國社會的轉型發(fā)展與矛盾變化，當前我國城市基層社會治理呈現(xiàn)多元化趨勢，在實踐中往往牽涉多元主體，包含多元價值取向，表現(xiàn)出多種特質屬性。我國城市基層社會治理典型成功案例表明，基層社會治理模式的選擇應重點把握地域性特征，需適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、人口結構、教育水平等客觀發(fā)展因素。在新時代背景下實現(xiàn)構建全體人民共建共治共享的社會治理格局，需要總結不同地域城市典型的基層社會治理模式的特點、先進治理理念和實踐經(jīng)驗，為當?shù)鼗鶎由鐣卫眢w制機制創(chuàng)新提供借鑒，亦可為不同城市結合自身客觀發(fā)展環(huán)境找到適應本地域發(fā)展的治理模式。

關鍵詞：城市；基層社會治理；治理模式；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D630

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.01.004

習近平新時代中國特色社會主義思想是中國共產(chǎn)黨堅持和發(fā)展馬克思主義的最新理論創(chuàng)新成果，是新時代新征程的行動指南，其中明確回答了為什么進行社會治理、如何進行社會治理等時代課題，明確了社會治理的價值取向及目標任務，為新時代我國基層社會治理現(xiàn)代化發(fā)展提供了根本遵循。圍繞習近平總書記關于社會治理重要論述，國內學者研究比較國外社會治理理論及模式，對我國城市基層社會治理的理論和實踐進行了歷史的和現(xiàn)實的總結分析，基于適應不同地域發(fā)展的實踐摸索，總結了我國城市基層社會治理的基本模式類型，拓展了我國社會治理理論研究的空間和視野。

一、我國基層社會治理理論

在世界文化交流融合、創(chuàng)新發(fā)展的今天，治理的多元化、法治化和現(xiàn)代化已然成為現(xiàn)代國家社會治理研究的前沿課題。國內學者立足我國城市基層社會治理的理論實踐，通過批判和借鑒國外社會治理經(jīng)驗，在強調政府主導、居民自治以及多元治理的基礎上，進一步豐富了我國城市基層社會治理研究的理論視野和研究路徑，取得了大量研究成果。目前，國內學者較為一致的理論認知：在國家治理和社會治理關系層面，相關研究明確了社會治理是國家治理的重要部分；在社會治理層面，相關研究更加明確我國社會治理要與國家治理決策、國家制度的邏輯理性和現(xiàn)實基礎緊密聯(lián)系，社會治理現(xiàn)代化也是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，從現(xiàn)階段來看，首先，有別于國家治理中政府治理、軍隊治理、文化治理等其他國家治理范疇，我國社會治理理論研究明晰了社會治理的特殊地位和意義，從全面提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的前提和關鍵地位出發(fā)，著重研究新時代社會治理理論體系和制度體系的構建與完善。其次，在基層社會治理層面，明確基層社會治理在國家治理現(xiàn)代化發(fā)展中的基礎性地位，明確了在基層治理中堅持黨的領導核心地位與走群眾路線相結合的基本領導路徑，德治與法治相結合的基本治理路徑，以及積極運用科技優(yōu)勢和制度優(yōu)勢提升治理效能的優(yōu)化路徑；強調在治理實踐中實現(xiàn)基層社會治理方式方法創(chuàng)新的制度化，構建完善的社會治理法律法規(guī)體系，運用政策、制度為各類社會組織參與社會治理提供平臺、指導、資助，并形成制約監(jiān)督機制。此外，國內學者的研究普遍認為，社會治理的根本目的是為了人民，應在基層社會治理中始終堅持以人為本和服務為民理念，積極發(fā)揮民主協(xié)商作用，尊重廣大人民的主體地位，調動民眾參與自治的積極性，健全完善相關參與機制，著力構建更高水平的民生保障制度，推動構建社會治理共同體，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局。

二、我國城市基層社會治理主要模式

中華人民共和國成立后，我國城市基層社會建立了街居制、單位制的社會管理模式，形成了與計劃經(jīng)濟體制相適應的嚴密有效的社會管理體制。隨著改革開放和經(jīng)濟體制的重大變革，我國傳統(tǒng)的城市基層社會管理模式越來越不適應社會轉型時期出現(xiàn)的新矛盾新情況新挑戰(zhàn)，對城市社會管理體制機制進行改革創(chuàng)新成為時代發(fā)展的必然要求，亟需構建與我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的城市基層社會治理模式。因此，為了更好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展、化解社會矛盾、滿足人民群眾需要，以社區(qū)作為基層社會治理的基本單元和中心的社區(qū)制，替代單位制成為我國城市基層社會治理的基本模式。經(jīng)過多年的探索實踐，我國各地積累了大量城市基層治理實踐經(jīng)驗，學者們依據(jù)不同區(qū)域環(huán)境、不同研究視角和實際治理案例的理論邏輯分析，歸納總結了多種地域性、實踐性較強的城市基層社會治理模式，為新時代城市基層社會治理提供了堅實的理論支撐和實踐參考。

●政府主導型治理模式

政府主導型治理模式，主要是由區(qū)（市）級政府將行政權力下放至街道辦事處，形成以街道辦事處為行政權力中心，轄區(qū)其他政府行政部門為輔助保障的權力運行方式，街道辦事處在實踐中領導、指導并監(jiān)督居民委員會發(fā)揮行政職能、進行社會治理。因此，這種模式下的城市基層社會治理的主體實際上是街道辦事處和居民委員會。街道辦事處承接政府權力，實現(xiàn)上傳下達，是政府權力行使的延伸，居民委員會則是權力行使的重要載體，在黨組織的引領下發(fā)揮化解社會矛盾糾紛、維護基層社會穩(wěn)定、為社區(qū)居民服務等重要作用。政府主導型治理模式依靠自上而下的行政力量，更易于資源整合和配置，發(fā)揮組織協(xié)調和統(tǒng)一調動作用，保證實現(xiàn)治理的目的和效果。例如：上海依據(jù)其自身區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢，把城市的基層社會治理目標與政府的基層社會治理職權及工作布局結合起來，構建了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的城市基層治理體制，創(chuàng)新發(fā)展了街道社區(qū)內部和各部門之間的系統(tǒng)劃分、職責劃分，形成“以塊為主、以條為輔、條塊結合”的管理機制。政府主導型治理模式在城市基層社會治理中具有統(tǒng)合高效、協(xié)調順暢、保障有力等突出優(yōu)勢，但也某種程度上會弱化居民的自治性，降低民眾的認同感和參與度。因此，這種模式要實現(xiàn)其治理效能，就需要通過大量、反復的階段性調研和測評，以了解民之所愿、民之所需，并針對實際情況不斷調整基層治理策略、尺度和重點，這對城市基層街道辦事處和居委會的精細化管理水平有著更高的要求。

●居民自治型治理模式

在居民自治型治理模式的城市基層社會治理中，要求政府并不直接參與基層治理活動，在社區(qū)治理中更多的是給予社區(qū)政策和資金支持，其行政權力的行使具有明顯的邊界性，其參與社區(qū)治理事務更多是政策性和指導性，基層社會治理主要是通過在政府指導和政策法律框架下的社區(qū)自治組織、各類社會組織以及廣大居民共同完成。政府與社區(qū)的關系是指導關系，并通過政策、法律培育社會組織，激發(fā)其參與治理的積極性。在這種模式下，社會治理的主體以居民和社區(qū)自治組織為核心，政府通過政策和制度保障居民社區(qū)自治權的行使，政府主要發(fā)揮指導、監(jiān)督作用，間接參與基層社會治理。而居民通過自身意愿和需求的真實反映和集體表達，對社區(qū)事務共同商議和決策，找到自我解決問題的途徑，這樣可以最大程度滿足廣大民眾的真實需求，及時化解基層社會矛盾，以居民自治實現(xiàn)政府社會治理目標。居民自治型治理模式主要是居民依靠社會組織依法實現(xiàn)對社區(qū)社會事務的自我管理和自我服務，有利于激發(fā)民眾參與基層治理的積極性和活力，能更好地減輕政府基層治理壓力，也更易于提升基層社會治理效果。例如：西安、沈陽等城市，根據(jù)不同區(qū)域實際整合社區(qū)資源，在堅持“社區(qū)自治、議行分離”的基礎之上，創(chuàng)新形成了黨組織領導的“一個大會、兩個機構”自治組織的組織架構和自治機制，明確規(guī)定包括社區(qū)財政自治權和社區(qū)工作者任免權等在內的社區(qū)自治權，通過征集民意和集體決策等社區(qū)自治方式，充分尊重和保障社區(qū)居民的自治權，并運用法律制度規(guī)范居民自治權的行使。居民自治型治理模式是城市基層社會治理的重要模式，但是從現(xiàn)階段來看，這種模式對民眾社會管理的認知能力、實踐能力以及綜合素養(yǎng)要求較高，對區(qū)域的社會、經(jīng)濟、文化環(huán)境要求也比較高。

●混合型治理模式

混合型治理模式，是政府基層治理職權與社區(qū)自治權同時在基層社會治理過程中運行，在發(fā)揮政府資源整合配置、宏觀調控功能的基礎上與社區(qū)自治相結合，從而實現(xiàn)兩者的互動、互補。這種模式下的街道辦事處負責行政事務，設立社區(qū)服務工作站從事行政性管理工作，這樣可以讓行政工作更好地落實和服務基層，居民委員會則可以更好地處理社區(qū)自治性事務，提升公共服務質量。例如：2000年，武漢市漢江區(qū)在總結其他地區(qū)基層治理模式的基礎上，將政府治理和居民自治相結合，在實踐中創(chuàng)建了混合型治理的“漢江模式”。漢江區(qū)在治理體制變革中經(jīng)歷了三次改革，理清了政府與社區(qū)的權責范圍；剝離居委會的行政職能，增強其自治功能，培育社區(qū)民間組織，構建協(xié)作機制。在“漢江模式”的實踐中，政府負責規(guī)劃社區(qū)公共服務，購買公益崗位；街道辦事處負責與當?shù)厣鐓^(qū)服務中心確定服務購買合同，同時對其工作進行指導與監(jiān)督；社區(qū)服務中心以社區(qū)為單元劃分社區(qū)服務工作站，按照購買合同下派勞動保障工作專干、安保隊員等專干到社區(qū)，為社區(qū)居民提供服務；居委會則對社區(qū)服務工作站進行監(jiān)督和協(xié)調。隨著社會治理創(chuàng)新的要求，全國各地城市社區(qū)開始效仿和探索混合型基層治理模式，但是，這種模式的社區(qū)治理仍然存在行政化嚴重問題，會出現(xiàn)社區(qū)服務工作站日益行政工具化的趨勢。此外，實踐中還存在居委會與社區(qū)服務工作站相互脫節(jié)、政府角色轉變不到位等問題，導致出現(xiàn)居民參與性不足、社區(qū)服務工作不能達到居民需求標準等情況。

三、我國基層社會治理的制度化實踐

我國基層治理典型模式的劃分與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、權力下放機制、人文環(huán)境以及民眾參與度等因素息息相關。隨著我國城市基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展，各地城市基層社會治理的理念和實踐在不斷融合，按照我國城市基層社會治理現(xiàn)代化的要求，地方政府通過體制機制的創(chuàng)新不斷探索適應本地區(qū)發(fā)展的基層治理之路。因此，在不同地域、不同模式下的城市基層社會治理中，存在著多種具有實踐意義的方法和舉措，為實現(xiàn)城市基層治理現(xiàn)代化提供了有益借鑒。

一是建立“社區(qū)工作日”制度。由區(qū)級領導或街道、社區(qū)負責人每月定時駐點辦公、接待上訪，了解民眾需求和意見，以及對社區(qū)工作的滿意度。例如：重慶市渝中區(qū)的“社區(qū)工作日”制度，要求對群眾的問題和需求，必須在3個工作日內反饋辦理結果，并在10個工作日內將辦理結果公示社區(qū)及群眾。

二是建立干部激勵機制。通過基層組織、黨員和群眾的民主測評及滿意度調查，考察基層干部工作能力，將測評及調查結果報送上級指導機關、監(jiān)督機關，并作為干部選拔任用和干部個人績效的重要依據(jù)。

三是建立聯(lián)動幫扶制度。例如：成都市龍泉驛區(qū)的“組團幫扶”，廣泛開展支部、黨員、學校、醫(yī)院等多種形式“1+1”結對幫扶活動，幫助改善條件、發(fā)展經(jīng)濟、勞動力轉移和治窮致富，建立領導干部參與助學、助醫(yī)、助業(yè)、扶貧的“三助一扶”活動，在區(qū)域范圍內積極倡導社會組織、企業(yè)和社會熱心人士開展送衣物、送用品、送書籍、捐一天工資的“三送一捐”活動，在全區(qū)范圍內實現(xiàn)人人參與幫扶的制度格局。

四是建立“群眾說事”制度。隨著協(xié)商民主在我國社會主義民主政治建設中逐步制度化、規(guī)范化，以及“楓橋經(jīng)驗”在基層社會治理中的廣泛推廣，各地積極出臺了推動協(xié)商民主制度實踐性發(fā)展的文件。例如：景德鎮(zhèn)市《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的實施意見》《景德鎮(zhèn)市社會矛盾化解層級管理暫行辦法》等文件，為基層治理實踐提供堅實的制度支撐，有力推動了基層矛盾糾紛解決在基層的基層社會治理目標。“群眾說事”制度作為一項基層協(xié)商民主制度，以群眾生活的社會環(huán)境以及身邊發(fā)生的實際社會矛盾糾紛為民主協(xié)商的中心議題，主要通過群眾廣泛參與討論和協(xié)商的方式，最終達成統(tǒng)一意見，化解基層矛盾糾紛和解決社會問題，是實現(xiàn)民眾參與基層治理的一種有效制度機制。景德鎮(zhèn)市的“群眾說事”制度，具體包括：實施“六統(tǒng)一”工作制度，即問題的統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分流、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一歸檔、統(tǒng)一通報；建立“六事流程”，即干部問事、群眾說事、集中議事、及時辦事、民主評事、事后查事；健全完善“六項制度”，即聯(lián)席會議制度、信息反饋制度、督查督辦制度、領導包案制度、案件回訪制度、責任追究制度。

五是以智慧治理引領治理流程再造、路徑優(yōu)化。政府通過引入先進技術手段構建線上和線下相協(xié)調統(tǒng)一的政務服務體系，實現(xiàn)線上咨詢、申請與線下辦理結合，讓人民群眾可在任何一個街道辦事處辦理事務，并一次性辦成。同時運用大數(shù)據(jù)構建數(shù)據(jù)共享交換平臺，實現(xiàn)政務信息公開共享，通過云計算平臺，向政府機關各行政部門提供承載政府和企業(yè)的可公開數(shù)據(jù)、存儲資源，接入機關職能部門和各企事業(yè)單位，實現(xiàn)資源的整合與共享，降低行政成本。例如：上海、南京等城市的智慧政府建設，通過推動科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展整合辦公網(wǎng)、業(yè)務網(wǎng)和便民網(wǎng)，拓展數(shù)據(jù)資源并增強數(shù)據(jù)融合，提升智慧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與應用，實現(xiàn)基層社會治理智慧化、科技化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和系統(tǒng)化。

六是建立多方聯(lián)動排查制度。基層社會治理面對各種隨時可能產(chǎn)生的矛盾與糾紛，必須建立早排查、早介入機制，將事態(tài)控制在可控制范圍內，將問題消滅在萌芽狀態(tài)。通過系統(tǒng)調研，收集群眾反映集中、復雜的問題，及時掌握社情民意，全面系統(tǒng)把握人民群眾關心的社會生活領域的各種問題。運用日常排查和專項排查相結合、集中排查和重點排查相統(tǒng)一的工作方法，及時把握各種事件的動態(tài)，積極構建情況早發(fā)現(xiàn)、案件早介入、事態(tài)早把控、矛盾早化解的工作機制。在實踐中，多方聯(lián)動排查制度需要及時發(fā)揮基層治理主體的能動作用，定期開展系統(tǒng)調查研究，并加強政府職能部門與社會組織聯(lián)動協(xié)調，運用行政、教育、調解、協(xié)商、疏導等多元治理手段，及時有效化解矛盾糾紛。

七是構建多元主體參與的基層治理格局。在我國城市基層社會治理的理論和實踐中，多元化的治理主體一直以來備受關注，各地方具有不同特點。例如：濰坊市奎文區(qū)積極發(fā)揮基層共青團參與社會治理的力量，利用基層共青團組織成員學歷高、年輕有活力、積極性高的特點，引導社區(qū)青少年樹立正確的價值觀和理想信念，開展面對面訪談和調研、組織各行各類專家講座、運用互聯(lián)網(wǎng)技術進行線上宣傳、開展線上線下就業(yè)培訓等活動；上海市建設“職工服務站”，推動工會整合資源參與基層社會治理，通過各級基層工會的資源優(yōu)勢開展幫扶活動、培訓活動等等。此外，其他群團組織或智力支持型社會組織等特色主體，參與基層治理的地方實踐案例也非常豐富。

總之，完善社會治理體系是黨的二十大的重要決策部署，是站在堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度提出的一項重大戰(zhàn)略任務。隨著市域社會治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進以及《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》的出臺，新時代城市基層社會治理依然是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重中之重，社區(qū)的基層治理工作只能加強，不能削弱。在堅持推動黨組織向最基層延伸，健全和完善基層黨組織工作體系的同時，應持續(xù)推進基層社會治理體制機制的構建與完善，規(guī)避社會治理的不利風險，加強基層社會治理的規(guī)范化和制度化，逐步完善制度體系的現(xiàn)代化構建，這是高質量發(fā)展的現(xiàn)實需求，也是中國式現(xiàn)代化的必然要求。

作者簡介

柏巍，中共長春市委黨校（長春市行政學院）法學教研部副教授。研究方向：法學；社會治理。

張曉波，長春汽車經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)黨群工作部干教負責人。研究方向：人力資源；社會治理。

責任編輯 張忠義