澳大利亞維多利亞州人工智能場景下的文件管理政策及其借鑒

摘 要：為探索人工智能場景下文件管理的特殊性，文章采用政策內容分析法，對澳大利亞維多利亞州《人工智能技術與文件管理》（Artificial Intelligence Technologies and Recordkeeping）的政策要點進行了歸納分析。通過將其與ISO 15489-1：2016對比，發現人工智能場景下的文件管理在文件形成、文件準確性和監管方面具有特殊性考慮。最后，從四個方面提出了對我國人工智能場景下文件管理研究和發展的建議。

關鍵詞：文件（檔案）管理；ISO 15489；業務場景；人工智能；維多利亞州

分類號：G279.1

Policies of Records Management in Artificial Intelligence Scenarios in Victoria State （Australia） and their Implications

An Xiaomi1，2，3 ， Shen Rong1

（ 1.School of Information Resource Management， Renmin university of China， Beijing 100872； 2.Archival Enterprise Development Research Center， Renmin University of China， Beijing 100872； 3.Electronic Records Management Research Center， Renmin University of China， Beijing 100872 ）

Abstract： This paper discusses the special features of records management in artificial intelligence scenarios based on policy content analysis of main contents of Artificial Intelligence Technologies and Recordkeeping in Victoria， Australia. By matching these main contents with ISO 15489-1：2016， this paper discovers that records management in artificial intelligence scenarios requires special considerations in three aspects： records creation， records accuracy and human oversight. Finally， this paper puts forward implications in four aspects for the research and development of records management in artificial intelligence scenarios in China.

Keywords： Records Management； ISO 15489； Business Scenarios； Artificial Intelligence； Victoria

近年來，人工智能技術引起了社會生產和生活方式的巨大變革。據麥肯錫對人工智能現狀的調查報告[1]，2017年人工智能在業務領域的采用率為20%，而到2022年，這一數據已超過50%，人工智能的采用已成為時代大勢。與此同時，人們也越來越意識到人工智能技術應用可能帶來的潛在危害和負面影響，各項倫理原則應運而生，文件作為業務活動中形成的憑證，其留存管理在人工智能場景中至關重要。此外，人工智能技術在各業務領域的采用對于文件管理的對象、方式、目標等方面也產生了巨大的影響，探討人工智能場景下的文件管理已成為當前一個重要的議題。

人工智能場景下的文件管理是指在應用人工智能技術的各類業務活動中開展的文件管理。本文主要采用政策內容分析法，通過對澳大利亞維多利亞州公共文件辦公室（Public Record Office Victoria，以下簡稱PROV）發布的《人工智能技術與文件管理》（征求意見稿）這一政策（以下簡稱《政策》）的分析，提出并回答以下研究問題：《政策》與國際文件管理通用性原則《ISO 15489-1：2016信息與文獻 文件（檔案）管理 概念與原則》（以下簡稱ISO 15489-1：2016）的適用性如何？人工智能場景下的文件管理需要哪些特殊考慮？這對我國有何借鑒？

1 文獻綜述

人工智能場景下的文件管理涉及人工智能和文件管理兩個核心領域。

1.1 文件（檔案）管理領域關于人工智能的研究

當前，文件（檔案）管理領域中的人工智能相關研究主要聚焦于二者之間的相互作用。一方面，大多數學者將人工智能技術視為促進該領域發展的工具，并關注是否及如何利用各項人工智能技術開展文件（檔案）管理工作，深入探討了機器學習技術[2]、圖像檢測技術[3]、智能工作流技術[4]等在文件管理過程中的作用以及人工智能在檔案管理中的應用現狀[5]。其中，InterPARES Trust AI項目在設計、開發和利用人工智能來支持公共文件的可用性、可信性和可訪問性方面進行了深入研究。[6]另一方面，一些學者將人工智能視為文件（檔案）管理領域發展的競爭對手，集中關注人工智能對本專業領域的挑戰。例如通過進行人工智能不敏感性評估，提出應對人工智能競爭的對策。[7]同時，還有學者認為文件管理將在實現人工智能透明、可解釋和可問責等目標方面提供支持。[8]此外，周文泓等學者將人工智能視為“復雜構件的數字綜合體”，從數字遺產的角度對其保存策略進行了探索。[9]

1.2 人工智能領域關于文件管理的研究

隨著各國發布人工智能監管法規，要求提高人工智能的透明度、可審計性和可問責性，合規問題成為當前人工智能領域的焦點。Florian K nigstorfer和Stefan Thalmann認為，人工智能證明性文檔（AI documentation）是人工智能軟件部署通過審計和問責認證的關鍵，強調證明性文檔的完備性對人工智能采用意向產生影響。[10]Mahima Pushkarna等基于來源文件對負責任AI的支持作用，提出使用“data card”工具來記錄人工智能的方法。[11]總體而言，人工智能領域對文件管理的關注主要集中在記錄文檔（即檔案學話語體系下的文件）本身和記錄方法上，側重于結果和方法，但卻缺少對文件管理過程中證明性保障的考慮。

1.3 研究述評

當前人工智能場景下的文件管理研究存在以下局限：第一，既有文獻大多著眼于文件（檔案）管理自身的業務場景，缺少人工智能與業務活動場景融合視角的研究；第二，現有人工智能領域的文件管理研究側重文件管理的結果和方法，忽略了對文件管理過程的深入研究；第三，已有研究僅從文件管理在人工智能場景中的作用和可行性方面進行探索，未進一步研究人工智能場景下文件管理的特殊性。據此提出了本文的研究問題。

本文選取《政策》作為分析對象的理由包括：第一，維多利亞州在文件管理方面具有較高水平，長期以來積累了豐富的實踐經驗，其中包括著名的維多利亞電子文件管理策略（Victorian Electronic Records Strategy，VERS）系列，對國際文件管理領域產生了深遠的影響，具有典型示范作用；[12]第二，通過對中國國家檔案局、美國國家檔案與文件署（NARA）、加拿大國家圖書檔案館（LAC）、英國國家檔案館（TNN）和澳大利亞國家檔案館（NAA）等最新文件管理政策法規的調查發現，《政策》是目前首個專注于人工智能場景下的文件管理法規，具有引領性、前瞻性和示范性。

2 政策內容分析

2.1 政策發布背景

截至2023年12月，維多利亞州已頒布了9項文件管理政策，其內容涵蓋檔案鑒定聲明、審批流程、備份技術、業務系統、移動技術、云計算、社交媒體和價值風險等多方面。[13]此前，由于技術解決方案種類繁多以及自動化與機器學習的廣泛應用，創建和管理完整準確的審批流程文件日益復雜。相關政策圍繞上述問題對審批流程的透明度進行了規范，但未對生成內容作出詳細規定。《政策》的出臺將彌補這一缺陷，專門回應了如何管理由人工智能技術直接生成或在使用人工智能技術過程中形成的文件（數據）這一復雜問題。此外，《政策》還將與維多利亞州現行的《價值與風險》等其他配套政策協同發揮作用，其已于2024年1月通過征求意見階段，待正式發布。

2.2 政策內容分析

從整體結構來看，《政策》與該州其他文件管理政策保持一致，由適用范圍、政策主體、背景和附錄四個部分構成，《政策》主體部分提出了五款文件管理要求[14]，具體內容如下：

（1）劃定管理范圍

《政策》第一款明確了文件形成階段的要求，厘定了該州公共部門在人工智能場景下文件管理的對象范圍，特別強調了在創建、獲取和管理文件（數據）過程中所使用的人工智能技術應當與相應流程一同記錄，包括使用的技術、軟件或應用程序，以及這些技術、軟件或應用程序如何生成文件的流程。此外，《政策》還提出了關于上述文件創建、管理和處置的要求：一是人工智能文件所記錄信息的詳細程度應符合維多利亞州《創建、捕獲和控制標準》等相關規范；二是人工智能文件的管理應對解決算法及所用數據集的偏見問題、知識產權問題和“幻覺”問題等方面有所幫助。

相較于傳統文件管理強調對業務憑證和資產價值的保全，人工智能場景下的文件管理關注對解決偏見、知識產權以及人工智能固有缺陷等問題的作用。然而，對于這些要求如何細化實施，以及通過何種評估程序來識別出相關文件仍待進一步明確。

（2）明確文件屬性

《政策》第二款規定，“由人工智能技術或通過使用人工智能技術（包括Open AI、ChatGPT、大規模語言模型和其他生成式人工智能等基礎模型）創建的內容都屬于公共文件，應在遵循該州文件管理標準的前提下捕獲、管理和處置”。鑒于《政策》適用范圍中已聲明其適用于該州所有公共部門及由第三方代表公共部門完成的工作，此處實質上是指公共部門在其業務活動中使用人工智能技術創建的內容具有文件屬性，屬于公共文件范疇。這一聲明不僅構成了《政策》出臺的基礎，也重申了業務屬性在文件定義中的核心地位。

對比各國先前發布相關法規政策，幾乎沒有文件檔案管理部門明確將人工智能直接和間接生成的內容列為管理對象。美國NARA曾在2020年的物聯網技術白皮書中提及人工智能技術對文件管理工作的影響[15]，但截至目前尚未發布專門針對人工智能場景下文件管理的政策。澳大利亞NAA雖尚未出臺專門政策，但在對當前新興關鍵技術信息管理的討論中，明確了《1983年檔案法》在人工智能場景下的適用性。該法規定了文件保存和信息管理的標準，并概述了各機構在文件保存和信息管理方面的義務。這些標準和義務適用于聯邦所有文件，包括人工智能技術在內的新興關鍵技術相關的信息資產均應納入機構的信息治理框架和信息管理原則加以妥善管理。[16]《政策》是在此基礎上的進一步突破，體現了PROV在應對人工智能技術方面所采取的積極主動態度。

（3）確定管理權責

《政策》第三款明確了公共部門負責人對于公共文件形成和管理的總體責任。這一責任要求與維多利亞州的《1973年公共文件法》（Public Records Act 1973）中的規定相一致。與此同時，《政策》對于具體的文件管理責任，如生成文件的準確性檢查和處置等，要求由擁有相關權限和職責的人員負責。

在我國，檔案主管部門是檔案工作總體責任單位，具體的管理責任人是檔案工作人員或由檔案主管部門指定[17]；《電子文件管理暫行辦法》強調在電子文件形成單位的統籌規劃下，由文秘和業務部門、檔案部門、信息化部門、保密部門等多方協同管理[18]，但未進一步明確到責任人。總體而言，在我國政策法規中，文件檔案管理總體責任大多由檔案部門承擔，難以獲取支持和調配資源。相較之下，《政策》對文件管理權責的規定體現了維多利亞州將文件管理工作納入業務部門整體工作職責，將有助于文件管理與業務更好融合并獲取更多支持資源。

（4）文件質量管控

《政策》第四款從質量維度對人工智能場景下的文件管理提出了要求，該要求主要側重于人工智能生成文件（數據）的準確性（accuracy），強調應設立專門的檢查流程，并由具有相關權限和技能的人員進行監管。

文件管理領域長期以來對文件質量特征的關注主要集中在真實性、完整性、可靠性、可用性和安全性方面，而關于準確性的討論更多見于數據治理和數據管理領域。《GB/T 36344—2018 信息技術 數據質量評價指標》對數據準確性的界定是“數據準確表示其所描述的真實實體（對象）真實值的程度”[19]，ITU-T關于可信數據的技術報告對準確性的定義是“數據正確描述真實世界的對象或事件的程度”[20]。這些定義都強調了描述對象的“真實”。在人工智能場景下，由于人工智能技術的不透明性，這種“真實”往往難以保障，因此，其生成數據的準確性成為人們關注的焦點，這一點在監管法規中也得到了體現。例如，我國《生成式人工智能服務管理暫行辦法》要求服務提供商應采取措施提高生成內容的準確性和可靠性。[21]此外，《政策》中未對準確性進行詳細解釋，其具體指代的要求和評估標準還有待進一步明確。

（5）文件處置

《政策》第五款從過程維度就人工智能文件的處置提出要求，規定人工智能生成文件的處置必須由具備相關技能、知識和合法權限的責任人進行監管，所有處置行動都應按照對應的保留和處置權限開展，其中，自動處置行動還須遵從維多利亞州的《批準流程政策》。

在人工智能等新技術場景下，文件管理工作正面臨自動化、智能化趨勢，這也是人工智能技術應用于文件管理的重要特征。根據Amber L. Cushing 等人的調查，雖然檔案工作者對這一趨勢持樂觀態度并認為在使用人工智能技術時有必要進行人機合作，例如由檔案館和數字保存從業人員提供必要的專業知識，以確保敏感/個人文件不會意外泄露或在不應該發布的情況下發布給用戶。然而，這一趨勢也將給文件檔案領域帶來新的挑戰和影響，機器對從業者監管技能的要求將改變檔案學專業知識體系，逐漸演變為“機器無法做到的事情” 。[22]

2.3 政策要點歸納

上述五項條款可歸納為明確屬性、確定權責、劃定范圍和細化要求四方面的特殊性考慮，如圖1所示。《政策》第二條對人工智能生成內容的文件屬性進行了明確，這是政策的基礎。在此前提下，第三條根據《公共文件法》確定了部門負責人對于人工智能文件管理的總體責任。在明確屬性和權責的基礎上，首先從整體上劃分文件管理的范圍，將相關技術和流程與生成的內容本身一起納入文件應記錄的范圍；接著對管理要求進行細化，從質量維度和過程維度對人工智能文件管理提出了要求。

3 人工智能場景下文件管理的特殊性

本文以ISo 15489-1：2016作為分析框架映射《政策》，旨在探究國際文件管理通用原則在人工智能場景下的適用性及其特殊性考慮。選擇ISO 15489-1：2016作為分析框架的理由是，截至2022年，已有15個國家對ISO 15489-1：2016進行了采標，其中包括中國和澳大利亞。[23]同時，該標準是國際標準化組織信息與文獻委員會文件檔案管理分技術委員會（ISO/ TC46/SC11）文件管理標準系列標準的基礎性標準。

3.1 ISO15489-1：2016在人工智能場景下的適用性分析

對比《政策》和ISO 15489-1：2016，從對文件概念的界定、職責、文件形成、有效文件質量特征關切點和文件處置5個方面進行映射，發現人工智能場景下的文件管理要求在文件屬性和職責方面與ISO 15489-1：2016文件管理原則基本一致，而在文件形成、文件質量特征關切點和處置方面，《政策》在其基礎上進行了新的拓展，具體如表1所示。

第一，在對文件概念的界定方面，《政策》明確了對人工智能生成內容的文件屬性，這是對《原則》中“文件”定義的進一步詮釋。界定“文件”的要點在于“機構或個人在履行其法定義務或開展業務事務活動中作為證據或資產而形成、接收、維護的信息”，而不在于機構或個人在此過程中利用了何種技術。公共部門在其業務活動中利用人工智能技術創建的內容（數據）應被視為文件加以管理。第二，在職責方面，《政策》對人工智能文件管理的總體責任作出了明確規定，對于管理過程的具體職責劃分雖未進一步細分，但亦作出了相應的要求，大體上與ISo 15489-1：2016對職責的要求相一致。第三，在文件形成方面，ISO 15489-1：2016主要強調文件內容和記錄了文件形成環境的元數據兩方面的形成要求，而《政策》在此之外還著重強調應記錄文件創建、獲取和管理所使用的技術和流程。第四，在有效文件的質量特征方面，相較于ISO 15489-1：2016提出的真實性、可靠性、完整性和可用性，《政策》尤為強調對人工智能生成文件準確性的保障。第五，在文件處置方面，《政策》突出對自動化處置行動的監管和合規，這對人員的技能和職責提出新的要求。

3.2 人工智能場景下文件管理的特殊性分析

一是技術和流程須記錄。不同類型的人工智能技術用途不同，風險等級各異，對文件的形成和保存方式產生影響。例如，就專家決策系統和大語言模型而言，前者使用知識庫、推理引擎和邏輯來模擬人類的決策方式，后者作為一類生成式人工智能，專門生成類人文本；前者側重于通過文件來證明決策合法且經授權、程序正當、不含偏見，且是基于最新信息作出的；后者側重于通過文件證明生成內容經過事實核查，是準確、最新和適當的，生成內容符合相關法律法規。[25]除了人工智能技術，記錄審批決定和行動時間點、決策過程等也是必要的。

二是文件質量準確性特征的重要性在人工智能場景下進一步凸顯重要。傳統對文件質量特征的要求主要聚焦于“四性”，而在人工智能場景下，準確性成為文件質量的核心關切點。一方面，人工智能生成內容的準確性是確保其應用可靠的前提。以智能轉譯技術為例，不論是字幕合成還是語音生成，準確呈現原始信息是該技術能夠成功應用于實際場景的基礎所在；[26]另一方面，生成文件的準確性對于降低人工智能可能帶來的風險至關重要。實際上，對于人工智能生成內容而言，人工智能生成內容的質量特征要求不僅僅局限于準確性這一維度，人工智能倫理原則還強調了公平、透明等，要求生成內容不含有歧視成分。各國的法律法規，如歐盟的《人工智能法案》和我國的《生成式人工智能管理暫行辦法》，也對人工智能生成內容的質量提出監管要求。《政策》雖然專門對人工智能文件的準確性作出要求，但準確性的內涵尚有待明確，同時具體的評估測量手段也需要更為清晰地界定。

三是強調人對機器的監管。不論是從人工智能生成文件準確性的維度還是從文件處置過程的維度，《政策》都強調了這一點。特別是在大數據和人工智能技術日趨成熟且加快用于自動化文件管理活動的背景下，一方面，社會面臨著對新技術積極接納以提升效率的需求，另一方面，機器的運作也離不開人的監管，這使得人工智能場景下的文件管理更應以一種人機協同的視角來看待。這種協同合作模式體現了人的指導監督與機器的執行相互協調，以共同完成設定的目標。在需要人的主觀判斷和人類價值觀參與的復雜任務中，也對文件管理人員提出了更高的能力要求。這種新的工作模式在人工智能文件管理中顯得尤為重要，能夠確保機器執行任務的合規性、可靠性和符合倫理規范，同時提醒我們在技術發展的過程中保持對人類價值的敏感性。

4 結論與啟示

總體而言，《政策》體現的文件管理要求是在ISO 15489-1：2016基礎上的拓展，后者的文件管理原則在人工智能場景下仍具有較強的適用性。然而，人工智能場景下的文件管理在文件形成要求、質量特征要求和監管方面呈現出一些特殊性考慮。首先，除了記錄生成文件的內容外，還需要記錄生成文件所用的技術和相關流程。其次，為確保人工智能生成文件的準確性，需要建立專門的檢查流程和機制。最后，人機協同的工作模式給文件管理從業人員帶來新的挑戰，這些特殊性的考慮使得人工智能場景下的文件管理更為復雜，需要文件管理從業人員具備更高水平的技能和適應能力。這一新領域的發展也提示我們要不斷優化文件管理原則，以適應不斷演變的技術和管理環境。

綜上所述，本文從四個方面對我國人工智能場景下的文件管理提出借鑒：

第一，人工智能場景下的文件管理呼吁完善法律基礎。維多利亞州《政策》的制定得益于該州《1973公共文件法》的頂層指導及該州整個文件管理政策體系的密切配套。我國《電子文件管理暫行辦法》發布已有十余年，電子文件管理政策法規相關研究仍待與時俱進。隨著人工智能等新興關鍵技術的廣泛采用，也在客觀上需要更高層級的法律規范性文件來調整電子文件管理中的社會關系，以規范和控制各類社會機構的電子文件管理行為。[27]

第二，積極開展人工智能場景下的文件管理理論與實踐探索。對于人工智能生成內容是否應視為文件并加以管理這一問題的回答，不僅對學術研究的方向產生影響，更直接涉及文件管理部門的工作職責范圍，是當前亟須明確的首要問題。要實現從側重如何將人工智能技術應用于文件管理業務到考慮如何在人工智能場景下開展文件管理的轉向，有賴于對這一問題的肯定回答。本文認為，隨著人工智能技術采用率的進一步上升，其與各類業務活動的深度融合不可避免，有必要盡早明確人工智能場景下的文件管理要求，以積極迎接新的挑戰。

第三，對齊合規要求，協調既有政策出臺專門的管理規范。盡管我國已頒布了多部涉及人工智能監管規則的法規、政策和標準，但人工智能合規方面的文件管理需求尚未納入相關基礎制度建設中。因此，我國有必要加強對法規中人工智能合規要求的梳理和研究，以明確文件管理對于解決人工智能偏見、知識產權等問題上的憑證價值。同時，借鑒維多利亞州的實踐經驗，應考慮與其他既有文件管理政策的聯系，以協同發揮作用。

第四，基于“By design”（通過設計）原則開展人工智能場景下的文件管理。通過前文分析可見，人工智能場景下的文件管理具有特殊性，形成要求不僅僅局限于文件內容，還擴展至所使用的技術和流程，并更加注重對文件準確性的控制。因此，有必要采用一種更科學和可持續的管理方式，而“By design”強調的是在設計階段就將文件管理的原則和要求嵌入其中，并在整個設計過程中貫徹執行，以確保最終的文件管理過程、文件管控節點和文件系統能夠實現設計之初的要求，將合規和文件管理要求預定義在人工智能應用程序大模型開發和應用系統之中，其目標和管控具有預定義特點和過程性[28]，可為人工智能場景下文件管理提供規范性制度保障。

*本文系國家檔案局重點科技項目“結構化數據環境下的文件（檔案）管理挑戰與應對”（項目編號：2023-Z-011）階段性研究成果。

作者貢獻說明

安小米：提出論文主題與研究框架，修改論文；沈榮：收集文獻資料，撰寫和修改論文。

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（責任編輯：劉鴻浩 張 帆）