筆談：《檔案法實(shí)施條例》與檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

主持人語(yǔ)：2021年1月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）正式實(shí)施，為相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修訂提出了新要求、帶來(lái)了新契機(jī)。2023年12月29日，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，并將于2024年3月1日起正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)檔案法治建設(shè)邁入新階段。基于此，我們不能停留在對(duì)《實(shí)施條例》的文本闡釋層面，必須從宏觀與微觀的結(jié)合上正確把握《實(shí)施條例》對(duì)中國(guó)檔案事業(yè)法治的推進(jìn)帶來(lái)的深刻影響，尤其是要同新時(shí)代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)。本期特邀9位學(xué)界知名學(xué)者分別從《實(shí)施條例》的法源與法理認(rèn)知、《實(shí)施條例》推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、《實(shí)施條例》的特點(diǎn)、《實(shí)施條例》的亮點(diǎn)與意義、《實(shí)施條例》的歷史傳統(tǒng)與時(shí)代需求、《實(shí)施條例》對(duì)檔案館文化功能拓展與提升、《實(shí)施條例》在操作性和即時(shí)性上的進(jìn)步、《實(shí)施條例》的與法適配性以及《實(shí)施條例》對(duì)推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)化管理等角度各抒己見(jiàn)，但又彼此關(guān)聯(lián)與照應(yīng)，為提升全社會(huì)檔案意識(shí)，推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供新的思路。（周林興，上海大學(xué)文化遺產(chǎn)與信息管理學(xué)院教授）

關(guān)鍵詞：《檔案法實(shí)施條例》；檔案事業(yè)；高質(zhì)量發(fā)展；文化功能；監(jiān)督檢查

《檔案法實(shí)施條例》的法源與法理認(rèn)知

馬海群

在新修訂的《檔案法》實(shí)施3年2個(gè)月后，《實(shí)施條例》開(kāi)始實(shí)施，在強(qiáng)調(diào)“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)”的同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)《檔案法》落地實(shí)施，更有效推進(jìn)國(guó)家檔案法治進(jìn)程，提升檔案領(lǐng)域國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平。以下僅從法源和法理兩個(gè)角度簡(jiǎn)要闡釋學(xué)習(xí)收獲與完善建議，以推進(jìn)檔案法規(guī)體系的進(jìn)化和成長(zhǎng)。

一、 法源認(rèn)識(shí)擴(kuò)大化

此處所謂法源，可以理解為法律淵源的簡(jiǎn)稱。從法律淵源角度來(lái)看，毋庸置疑，《實(shí)施條例》是根據(jù)《檔案法》的規(guī)定而制定的。在中國(guó)法律體系中，檔案法一般歸屬于行政法部門(mén)；并非所有的成文法律都需要配套的法規(guī)規(guī)章，然而《檔案法》又是一個(gè)相對(duì)專業(yè)化的領(lǐng)域，內(nèi)容較為復(fù)雜，需要根據(jù)其法律精神和基本原則輔之以對(duì)某些特定領(lǐng)域或事項(xiàng)作出具體規(guī)定。《實(shí)施條例》等配套行政法規(guī)規(guī)章，對(duì)一些具體操作層面的檔案工作問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充，提供了更為詳細(xì)的操作指南和實(shí)施細(xì)則，如完善檔案工作機(jī)制、明確歸檔責(zé)任、健全檔案保管制度、細(xì)化開(kāi)放利用措施、促進(jìn)檔案信息化、提高檔案安全應(yīng)急處置能力、鼓勵(lì)社會(huì)參與、支持檔案學(xué)教育和專業(yè)人才培養(yǎng)等，從而在增強(qiáng)《檔案法》專業(yè)性和實(shí)踐性的同時(shí)提升其可操作性，確保檔案法的有效實(shí)施。但需要特別注意的是，同原《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱原《實(shí)施辦法》）相比，《實(shí)施條例》不僅是在《檔案法》基礎(chǔ)上制定的，反映了最新的法律精神和實(shí)踐需求，而且作為國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，法律的位階得以提升，具有相對(duì)更高的法律效力，從而能夠更有效地保護(hù)和利用檔案資源，確保檔案工作的規(guī)范化和法制化。

另一方面，法源認(rèn)識(shí)擴(kuò)大化應(yīng)當(dāng)還包括其他法律涉及的檔案條款，例如：《中華人民共和國(guó)生物安全法》第二十六條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)實(shí)施生物安全監(jiān)督檢查，可以依法查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料、檔案、記錄、憑證等。”又如，《中華人民共和國(guó)反間諜法》第二十六條規(guī)定，“國(guó)家安全機(jī)關(guān)的工作人員依法執(zhí)行任務(wù)時(shí)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，出示相應(yīng)證件，可以查閱或者調(diào)取有關(guān)的檔案、資料、物品，”等等。來(lái)自國(guó)家檔案局的研究者統(tǒng)計(jì)，目前有數(shù)十件現(xiàn)行有效法律涉及檔案，這些法律規(guī)定是檔案法律體系的重要組成部分，對(duì)推進(jìn)檔案工作走向依法治理具有十分重要的作用。

還有就是檔案領(lǐng)域的國(guó)家政策制度與規(guī)范，尤其是2021年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），將檔案事業(yè)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。《檔案法》與《規(guī)劃》的協(xié)同發(fā)展既呈現(xiàn)新時(shí)代國(guó)家檔案工作總體設(shè)計(jì)方向，又為促進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)，反映出法律規(guī)范與行政規(guī)范的交叉性與兼容性、法律制度與政策制度的共生性與協(xié)同性。統(tǒng)而言之，我國(guó)現(xiàn)行制度構(gòu)建中涉及檔案工作的相關(guān)法律規(guī)范、國(guó)家政策，都可以理解為《實(shí)施條例》的法律淵源，不論是正式淵源，還是非正式淵源、規(guī)范淵源。

此外，不可否認(rèn)的是，社會(huì)需求和技術(shù)變革雖然不能直接等同于法律淵源，但也是《檔案法》及《實(shí)施條例》不斷創(chuàng)新發(fā)展的重要推動(dòng)力。社會(huì)需求更多地來(lái)源于檔案社會(huì)化導(dǎo)致的檔案社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、檔案資源開(kāi)發(fā)利用對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的間接推動(dòng)力、檔案在傳承文化遺產(chǎn)中獨(dú)特文化價(jià)值而驅(qū)動(dòng)的社會(huì)文化演變等；技術(shù)變革以及其中的科技進(jìn)步作為一種社會(huì)現(xiàn)象，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、元宇宙、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)的快速涌現(xiàn)對(duì)檔案業(yè)務(wù)的影響，以及生物科技的廣泛應(yīng)用需要依托真實(shí)完整的檔案記錄以實(shí)施有效的信息監(jiān)管等牽涉的倫理道德問(wèn)題，都正在引發(fā)嶄新的檔案法律關(guān)系，如數(shù)據(jù)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全、生物安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、AI大模型可信采納、基因編輯治理、人類遺傳資源采集利用，等等。因此，社會(huì)需求和技術(shù)變革至少是間接地影響著檔案法源的形成，并應(yīng)當(dāng)成為檔案法律體系進(jìn)一步完善的重要關(guān)切。

二、 法理定位中國(guó)化

從法理維度來(lái)看，上述法源也是法理的組成部分，不過(guò)此處更著重展示的是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中我國(guó)檔案法律法理的中國(guó)化特色。《實(shí)施條例》秉承《檔案法》的立法原則，同時(shí)進(jìn)一步彰顯作為操作性法規(guī)規(guī)章的法理基礎(chǔ)，主要特色體現(xiàn)在：

其一，強(qiáng)調(diào)檔案工作要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的特點(diǎn)。《實(shí)施條例》第三條規(guī)定，“檔案工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)。”因此，檔案管理機(jī)構(gòu)及從業(yè)者要高度重視并充分把握檔案工作姓黨的政治屬性。

其二，突出檔案工作服務(wù)于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是我黨結(jié)合中國(guó)國(guó)情提出的重要戰(zhàn)略，體現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家治理規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)和對(duì)國(guó)家未來(lái)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃。因此，《實(shí)施條例》對(duì)檔案管理規(guī)范性、提升檔案信息化水平、增強(qiáng)檔案服務(wù)功能、加強(qiáng)檔案行政部門(mén)監(jiān)督管理等方面的規(guī)定和要求，都可以理解為通過(guò)貫徹實(shí)施《檔案法》和《規(guī)劃》，推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供檔案物質(zhì)基礎(chǔ)。例如，《實(shí)施條例》第四條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案工作，建立健全檔案機(jī)構(gòu)，提供檔案長(zhǎng)久安全保管場(chǎng)所和設(shè)施，并將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本單位檔案工作，履行檔案工作主體責(zé)任，保障檔案工作依法開(kāi)展。”并且，《實(shí)施條例》第二章規(guī)定了各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)的職責(zé)，第三章第十八條確定了檔案管理基本制度。

其三，堅(jiān)持“以人民為中心”，充分兼顧社會(huì)公共利益。《實(shí)施條例》既強(qiáng)調(diào)促進(jìn)政務(wù)透明、提高政府部門(mén)的公信力和服務(wù)水平，又在推動(dòng)檔案開(kāi)放和利用的同時(shí)，注重平衡信息公開(kāi)與保密的關(guān)系，從而既保護(hù)國(guó)家秘密和個(gè)人隱私，又滿足公眾的知情權(quán)和研究需求，保障人民群眾的檔案利用權(quán)益。例如，《實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)依照《檔案法》的有關(guān)規(guī)定，分期分批向社會(huì)開(kāi)放檔案，并同時(shí)公布開(kāi)放檔案的目錄。”第三十七條規(guī)定，“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要和社會(huì)需求，開(kāi)展館藏檔案的開(kāi)發(fā)利用和公布，促進(jìn)檔案文獻(xiàn)出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播。”在此之前，國(guó)家檔案局于2022年7月1日發(fā)布、2022年8月1日起施行的《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》，就明確指向保障單位和個(gè)人依法利用檔案的權(quán)利。

其四，強(qiáng)化并保障檔案物理安全和網(wǎng)絡(luò)信息安全。安全是事業(yè)發(fā)展的前提，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持發(fā)展和安全并重。這落實(shí)在《實(shí)施條例》中便是，以確保檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性為主要目的導(dǎo)向，對(duì)檔案保管設(shè)施和環(huán)境、檔案收集整理保管利用和銷毀等各個(gè)內(nèi)容管理環(huán)節(jié)、檔案信息化建設(shè)中的電子檔案非傳統(tǒng)安全移交接收保管和備份、檔案出境管理、檔案篡改損毀偽造和非法使用行為等，都給予更為細(xì)致的約束，以確保檔案資源作為國(guó)家戰(zhàn)略資源的安全。例如，《實(shí)施條例》第五條規(guī)定，“國(guó)家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級(jí)管理。”第二十七條規(guī)定，“一級(jí)檔案嚴(yán)禁出境。二級(jí)檔案需要出境的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家檔案主管部門(mén)審查批準(zhǔn)。”第二十五條規(guī)定，“涉及國(guó)防、外交、國(guó)家安全、公共安全等的檔案的目錄數(shù)據(jù)，其匯集范圍由有關(guān)檔案主管部門(mén)會(huì)同檔案形成單位研究確定。”第三十八條規(guī)定，“電子檔案管理信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建設(shè)，并符合國(guó)家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等的規(guī)定。”第四十條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家檔案主管部門(mén)有關(guān)規(guī)定，定期向有關(guān)檔案館移交電子檔案。電子檔案移交接收網(wǎng)絡(luò)以及系統(tǒng)環(huán)境應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等的規(guī)定。”

其五，鼓勵(lì)檔案治理的多方參與，在堅(jiān)持檔案事業(yè)政府管理主體的同時(shí)、積極發(fā)揮社會(huì)力量，更有效保障檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。例如，《實(shí)施條例》第八條規(guī)定，“國(guó)家加強(qiáng)檔案相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)，支持高等院校、職業(yè)學(xué)校設(shè)立檔案學(xué)等相關(guān)專業(yè)。”第九條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)依法興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、從事志愿服務(wù)以及開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和科技成果推廣等形式，參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展。”歸根到底，檔案事業(yè)的發(fā)展必須依靠人力資源，這也切實(shí)符合習(xí)近平總書(shū)記所倡導(dǎo)的“創(chuàng)新是第一動(dòng)力、人才是第一資源”的理念。

其六，重視檔案國(guó)際交流與合作，遵循國(guó)際規(guī)則，促進(jìn)檔案資源的國(guó)際共享和利用。中國(guó)式現(xiàn)代化并非拒絕國(guó)際交流與合作，中國(guó)式現(xiàn)代化與全球化的發(fā)展進(jìn)程相互交織、同頻共振；同樣，《實(shí)施條例》也將我國(guó)檔案法制建設(shè)融匯在國(guó)際事業(yè)發(fā)展格局之中。例如，《實(shí)施條例》第十一條第（六）款規(guī)定，“組織、開(kāi)展檔案領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作。”第二十六條又規(guī)定，“檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織為了收集、交換散失在國(guó)外的檔案、進(jìn)行國(guó)際文化交流，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科學(xué)研究和科技成果推廣等的需要，經(jīng)國(guó)家檔案主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市檔案主管部門(mén)依據(jù)職權(quán)審查批準(zhǔn)，可以向國(guó)內(nèi)外的單位或者個(gè)人贈(zèng)送、交換、出售屬于國(guó)家所有的檔案的復(fù)制件。”

此外，《實(shí)施條例》的價(jià)值和特色反映了法律制定的目的和原則以及法律在特定領(lǐng)域的應(yīng)用和實(shí)踐，因此也可以被視為法理的組成部分。《實(shí)施條例》的價(jià)值體現(xiàn)在其對(duì)檔案工作的規(guī)范性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的追求，以及對(duì)檔案資源的保護(hù)、利用和共享的促進(jìn)，如對(duì)檔案整理、保管、利用等環(huán)節(jié)的具體要求以及對(duì)檔案管理各個(gè)環(huán)節(jié)的細(xì)致規(guī)范，以確保檔案的安全、完整和可持續(xù)利用，從而實(shí)現(xiàn)法律對(duì)社會(huì)秩序、文化傳承和知識(shí)創(chuàng)新的支持。《實(shí)施條例》的特色在于其對(duì)檔案管理的具體化和操作化，尤其是對(duì)檔案信息化建設(shè)的高度重視。例如，與《檔案法》第五章對(duì)檔案信息化建設(shè)的專章規(guī)定保持一致性，《實(shí)施條例》第五章對(duì)檔案信息化建設(shè)進(jìn)行了更加體現(xiàn)符合高質(zhì)量發(fā)展要求而且更可具操作性的引導(dǎo)與職責(zé)定位。其中第四十三條規(guī)定，“檔案館應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)數(shù)字檔案館，為不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的檔案數(shù)字資源的收集、長(zhǎng)期安全保存和有效利用提供保障。”第四十四條又規(guī)定，“國(guó)家檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)。”又如，相比《檔案法》的相關(guān)規(guī)定（例如其第四十條規(guī)定：檔案館負(fù)責(zé)檔案數(shù)字資源的收集、保存和提供利用。有條件的檔案館應(yīng)當(dāng)建設(shè)數(shù)字檔案館），充分體現(xiàn)了檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展觀，并順應(yīng)了檔案事業(yè)的數(shù)字化發(fā)展時(shí)代潮流。當(dāng)然，《檔案法》第五章以及《實(shí)施條例》第五章中均多次出現(xiàn)的“電子檔案”，與“檔案數(shù)字資源”“數(shù)字檔案”在詞義及內(nèi)涵上存在什么樣的邏輯聯(lián)系和區(qū)別，還需進(jìn)一步分析甄別和闡釋。

在法治軌道上推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

趙 鵬

檔案是各類組織和個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的歷史記錄。這種記錄，一方面對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)工作、事件、管理、經(jīng)營(yíng)起到憑證作用，對(duì)于支撐科學(xué)的管理決策并確保各項(xiàng)工作的連續(xù)性具有重要意義；另一方面，檔案實(shí)際上也記載了一個(gè)民族的生活方式、思想與精神，是國(guó)家重要的文化資產(chǎn)，對(duì)于總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)規(guī)律進(jìn)而接續(xù)創(chuàng)造新的歷史具有重要價(jià)值。

因此，推進(jìn)檔案工作依法管理，保障檔案的合理合法收集、整理、保護(hù)、利用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理和文化傳承提供準(zhǔn)確的資料參考，具有重要意義，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。為適應(yīng)時(shí)代要求和現(xiàn)實(shí)需要，《檔案法》于第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上通過(guò)，并于2021年1月1日起正式施行。《實(shí)施條例》根據(jù)《檔案法》的新規(guī)定和新時(shí)代檔案工作的新要求，在原《實(shí)施辦法》基礎(chǔ)上修改形成，對(duì)于推動(dòng)《檔案法》各項(xiàng)規(guī)定貫徹落實(shí)、促進(jìn)檔案事業(yè)健康發(fā)展具有重要的意義。它將《檔案法》中的原則性規(guī)定與制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)了制度的可操作性；也根據(jù)實(shí)踐情況的需要，及時(shí)將實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法予以制度化、規(guī)范化，納入檔案管理體系之中，夯實(shí)了檔案事業(yè)健康發(fā)展的法律制度基礎(chǔ)。

一、 以明確的檔案工作機(jī)制促進(jìn)責(zé)任落實(shí)

《檔案法》確立了檔案工作“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則，規(guī)定了國(guó)家檔案主管部門(mén)、地方檔案主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的檔案工作職責(zé)，建立起了覆蓋各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案管理工作責(zé)任制。

《實(shí)施條例》則對(duì)《檔案法》規(guī)定的檔案工作職責(zé)進(jìn)行了集中細(xì)化，明確了各級(jí)檔案主管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府檔案主管職責(zé)的具體內(nèi)容，構(gòu)建起了從國(guó)家檔案局，到地方檔案主管部門(mén)，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府這樣一個(gè)自上而下全覆蓋的檔案管理體制。對(duì)于地方人民政府的檔案工作職責(zé)，《實(shí)施條例》也予以了強(qiáng)化，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全檔案機(jī)構(gòu)，提供檔案長(zhǎng)久安全保管場(chǎng)所和設(shè)施，并采取措施保障國(guó)家檔案館依法接收檔案所需的庫(kù)房及設(shè)施設(shè)備。同時(shí)，《實(shí)施條例》也明確了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作主體責(zé)任，細(xì)化了建立檔案工作責(zé)任制的相關(guān)規(guī)定，并明確相關(guān)組織應(yīng)健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度。這有利于推動(dòng)相關(guān)組織完善內(nèi)部組織架構(gòu)和管理流程來(lái)切實(shí)履行檔案法規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。整體上看，《實(shí)施條例》構(gòu)建起了一個(gè)明確的檔案管理工作機(jī)制，以此來(lái)促進(jìn)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任的落實(shí)。

二、 以規(guī)范的制度設(shè)計(jì)保障檔案質(zhì)量

檔案對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的資料支撐作用的發(fā)揮，以全面而高質(zhì)量的檔案收集工作為前提，這要求以明晰、具體的規(guī)范確定相關(guān)主體的義務(wù)。與此同時(shí)，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，檔案形成主體逐漸多元化，除機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位外，非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等在研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)活動(dòng)中也形成了大量對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的材料，這些材料一方面存在私人所有權(quán)、利益甚至個(gè)人隱私等個(gè)體性的權(quán)益，另一方面也承載了歷史價(jià)值和公共利益，需要在科學(xué)合理平衡各種價(jià)值的基礎(chǔ)上，明確管理責(zé)任和歸檔范圍。

為了從源頭上確保檔案的齊全完整，提高檔案工作質(zhì)量，《實(shí)施條例》對(duì)檔案收集制度進(jìn)行了完善。首先，對(duì)于各單位收集的檔案，《實(shí)施條例》明確了其歸檔責(zé)任與移交責(zé)任，各單位應(yīng)由特定機(jī)構(gòu)定期歸檔，任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有，依法應(yīng)移交的檔案則須在規(guī)定的期限內(nèi)移交國(guó)家檔案館，特殊情況下可依《實(shí)施條例》的規(guī)定提前移交或延期移交。機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位則應(yīng)明確本單位的歸檔范圍和檔案保管期限，經(jīng)同級(jí)檔案主管部門(mén)審核同意后施行。其次，對(duì)于檔案館自行收集的檔案，《實(shí)施條例》明確檔案館通過(guò)接受捐獻(xiàn)、購(gòu)買(mǎi)、代存、交換等方式收集檔案應(yīng)遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定，考慮檔案的珍稀程度、內(nèi)容的重要性等，規(guī)范相關(guān)工作，及時(shí)通過(guò)書(shū)面協(xié)議的形式明確相關(guān)各方權(quán)利義務(wù)與檔案利用條件。對(duì)于國(guó)家所有的檔案中具有永久保存價(jià)值的檔案，檔案主管部門(mén)則可以分類別匯集有關(guān)目錄數(shù)據(jù)。通過(guò)規(guī)范檔案收集制度，《實(shí)施條例》力圖達(dá)成檔案應(yīng)歸盡歸、分級(jí)管理的目的。

三、 細(xì)化開(kāi)放利用措施，推動(dòng)檔案更好地發(fā)揮作用

收集、保存檔案的意義最終在于利用檔案，檔案的價(jià)值是在利用中體現(xiàn)的，沒(méi)有得到使用的檔案就無(wú)法發(fā)揮其價(jià)值。而且，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各類組織和個(gè)體利用檔案來(lái)分析確認(rèn)事實(shí)，進(jìn)行歷史研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)規(guī)律等的需求也日漸高漲，檔案在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)以及軍事、外事、科技等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。國(guó)家有義務(wù)創(chuàng)造便利人民群眾利用檔案的制度和物質(zhì)條件。與此同時(shí)，一些檔案上承載的信息可能疊加有個(gè)體權(quán)益和其他公共利益需要考量，對(duì)檔案的開(kāi)放利用可能影響相關(guān)主體個(gè)人信息、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密保護(hù)，某些檔案也會(huì)涉及信息內(nèi)容安全甚至國(guó)家安全。

因此，通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，在平衡好安全與規(guī)范、公共利益與個(gè)人利益的基礎(chǔ)上，加大檔案開(kāi)放與利用的力度，滿足社會(huì)各方面對(duì)檔案利用的需求，更好地發(fā)揮檔案在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，更好地為黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展服務(wù)，是推進(jìn)檔案工作的必然要求與應(yīng)有之義。

對(duì)此，《實(shí)施條例》通過(guò)多項(xiàng)措施，規(guī)范了檔案開(kāi)放利用制度，進(jìn)一步提高了檔案開(kāi)放利用的水平。首先，為確保檔案開(kāi)放不損害國(guó)家安全和私人權(quán)益，《實(shí)施條例》要求國(guó)家檔案館建立館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，會(huì)同檔案形成單位或移交單位進(jìn)行檔案開(kāi)放審核，同時(shí)對(duì)尚未移交進(jìn)館的檔案也明確了開(kāi)放審核要求，縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)則要對(duì)檔案開(kāi)放審核工作加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，對(duì)于《檔案法》規(guī)定的到期不宜開(kāi)放的檔案，《實(shí)施條例》明確了延期開(kāi)放的申請(qǐng)程序與審核主體。其次，《實(shí)施條例》規(guī)定了國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要開(kāi)展檔案的開(kāi)發(fā)利用和公布，一方面，在檔案的查閱上，要?jiǎng)?chuàng)新檔案利用服務(wù)形式，推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合，便利民眾對(duì)開(kāi)放檔案的查詢利用；另一方面，在檔案資源的利用上，要促進(jìn)檔案文獻(xiàn)出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播，推進(jìn)檔案資源的社會(huì)共享，從而實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放利用水平的進(jìn)一步提高。

四、 為檔案信息化建設(shè)提供法律基礎(chǔ)與制度保障

當(dāng)下，數(shù)字技術(shù)正在加速滲透，我們的生產(chǎn)生活環(huán)境和交互方式也在被深刻地重塑。在數(shù)字時(shí)代，檔案載體數(shù)字化和電子檔案快速發(fā)展。例如，政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，“一網(wǎng)通辦”為代表的一站式政務(wù)服務(wù)的快速普及，電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案廣泛應(yīng)用；在司法領(lǐng)域，司法程序中采用電子文件、電子檔案等作為證據(jù)也日漸普及。

在此背景下，檔案工作需要從傳統(tǒng)實(shí)體管理逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)字管理。如何從法律層面為檔案信息化建設(shè)提供有效的制度安排，成為檔案法制建設(shè)必須回答的時(shí)代課題。為此，《檔案法》新增專章規(guī)范檔案信息化，《實(shí)施條例》則在其基礎(chǔ)上，對(duì)檔案信息化制度進(jìn)行了進(jìn)一步的完善與細(xì)化。首先，《實(shí)施條例》明確了政府在檔案信息化建設(shè)中所應(yīng)起到的作用，規(guī)定國(guó)家檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)全國(guó)檔案數(shù)字資源共享利用工作，縣級(jí)以上地方檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本行政區(qū)域有關(guān)共享利用工作。其次，針對(duì)電子檔案，《實(shí)施條例》明確了其應(yīng)當(dāng)符合的條件與法律地位，提出了電子檔案管理信息系統(tǒng)的建設(shè)要求，并對(duì)電子檔案的移交、接收及保管措施進(jìn)行了具體規(guī)定。最后，《實(shí)施條例》還對(duì)檔案信息化建設(shè)的內(nèi)容予以了明確，對(duì)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化和數(shù)字檔案館（室）建設(shè)工作等提出了具體要求。

（本文首發(fā)于司法部網(wǎng)站，經(jīng)作者本人許可收錄于本期筆談）

《檔案法實(shí)施條例》的特點(diǎn)

徐擁軍

此次頒布的《實(shí)施條例》，是檔案法之下最重要的檔案行政法規(guī)，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)檔案事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。《實(shí)施條例》具有以下“五個(gè)統(tǒng)一”的特點(diǎn)：

一、 政治性與專業(yè)性的統(tǒng)一

檔案工作既是一項(xiàng)政治性工作，又是一項(xiàng)專業(yè)性工作。《實(shí)施條例》反映了檔案工作這一特點(diǎn)和要求，具有鮮明的政治性與專業(yè)性。

政治性。一是《實(shí)施條例》是檔案系統(tǒng)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的最新成果。黨的十八大以來(lái)，檔案事業(yè)迅速發(fā)展，兼具重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域和涉外領(lǐng)域的特點(diǎn)，需以良法促進(jìn)發(fā)展、以良法保障善治。制定《實(shí)施條例》是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在要求之一。《實(shí)施條例》反映了檔案領(lǐng)域科學(xué)立法、民主立法、依法立法的最新成果，對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色檔案法律制度規(guī)范體系具有重要意義。二是《實(shí)施條例》充分體現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于做好新時(shí)代檔案工作的一系列重要指示批示精神的要求。《實(shí)施條例》第三章“檔案的管理”、第四章“檔案的利用和公布”中各項(xiàng)條款都緊緊圍繞“四個(gè)好”“兩個(gè)服務(wù)”的宗旨，旨在從法律層面將其制度化。例如，第三十七條的規(guī)定即是為了發(fā)揮檔案記錄、留存國(guó)家歷史的重要價(jià)值，服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、服務(wù)人民群眾。三是《實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“黨管檔案”的原則。例如，第三條進(jìn)一步強(qiáng)化了“檔案工作姓黨”的政治屬性，對(duì)在檔案領(lǐng)域堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“為黨管檔，為國(guó)守史，為民服務(wù)”的使命具有重要指導(dǎo)意義。

專業(yè)性。《實(shí)施條例》的內(nèi)容規(guī)定，遵循了檔案工作的客觀規(guī)律，運(yùn)用了科學(xué)的技術(shù)方法。例如，《實(shí)施條例》遵循文件生命周期理論，對(duì)檔案管理的每一階段或環(huán)節(jié)作了全面規(guī)定；遵循全宗理論，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要將應(yīng)歸檔的材料收集齊全，“定期交本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員集中管理”，使一個(gè)單位的全部檔案形成一個(gè)有機(jī)整體（全宗）。又如，《實(shí)施條例》運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)知識(shí)，對(duì)檔案信息化建設(shè)的管理要求與技術(shù)要求作了具體規(guī)定。

二、 繼承性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一

《實(shí)施條例》作為對(duì)檔案法的細(xì)化、對(duì)原《實(shí)施辦法》的修改，堅(jiān)持守正創(chuàng)新、穩(wěn)中求進(jìn)，在繼承現(xiàn)行檔案法律法規(guī)核心成果的基礎(chǔ)上，在制度層面和技術(shù)層面進(jìn)行了適當(dāng)創(chuàng)新。

繼承性。從立法內(nèi)容看，對(duì)于原《實(shí)施辦法》有關(guān)檔案分級(jí)制度、檔案工作表彰與獎(jiǎng)勵(lì)、相關(guān)檔案主體職責(zé)、檔案移交進(jìn)館等方面的規(guī)定，《實(shí)施條例》進(jìn)行了合理化保留與沿用。例如，《實(shí)施條例》第十條在原《實(shí)施辦法》第六條的基礎(chǔ)上，新增第三款“在重大活動(dòng)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案工作中表現(xiàn)突出的”作為檔案工作表彰、獎(jiǎng)勵(lì)的情形之一，即是對(duì)檔案法第二十六條規(guī)定的一種落實(shí)；與原《實(shí)施辦法》第十三條相比，《實(shí)施條例》第二十條總體維持了原有對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織定期向有關(guān)國(guó)家檔案館移交檔案的責(zé)任規(guī)定，僅作了一些文字表述上的微調(diào)。

創(chuàng)新性。一是《實(shí)施條例》以破解當(dāng)前檔案工作中痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向，作出了制度層面的創(chuàng)新規(guī)定。例如，對(duì)于檔案工作責(zé)任制，《實(shí)施條例》第十八條細(xì)化、擴(kuò)充了檔案法的規(guī)定，首次提出“健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度”；對(duì)于檔案服務(wù)外包，《實(shí)施條例》第二十八條在檔案法第二十四條基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了受委托檔案服務(wù)企業(yè)應(yīng)符合的條件；對(duì)于檔案開(kāi)放利用，《實(shí)施條例》首次提出“推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合”“促進(jìn)檔案文獻(xiàn)出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播”等；對(duì)于檔案監(jiān)督檢查，《實(shí)施條例》增設(shè)專章對(duì)檔案工作情況定期報(bào)送、違法行為調(diào)查處理、執(zhí)法人員資格要求等予以規(guī)范。二是《實(shí)施條例》以推進(jìn)檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，提出了技術(shù)層面的創(chuàng)新要求。這集中體現(xiàn)于《實(shí)施條例》新增“檔案信息化建設(shè)”專章，重點(diǎn)對(duì)電子檔案管理信息系統(tǒng)、重要電子檔案異地備份、數(shù)字檔案館（室）、數(shù)字檔案資源共享標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等予以明確規(guī)定。

三、 整體性與協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一

《實(shí)施條例》作為一部獨(dú)立成文的行政法規(guī)，自成一體，完整涵蓋檔案工作的各個(gè)主要方面；作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，遵循“法法銜接”原則，與相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致。

整體性。一是從結(jié)構(gòu)來(lái)看，《實(shí)施條例》各個(gè)章節(jié)前后關(guān)聯(lián)，形成嚴(yán)密整體。在宏觀層面上突出了“整體性治理”，即對(duì)檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系“四個(gè)體系”建設(shè)作出規(guī)定；在微觀層面上突出“全流程管理”，即對(duì)檔案收集、整理、保管、利用等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提出要求。二是從規(guī)制對(duì)象來(lái)看，《實(shí)施條例》涉及檔案事業(yè)發(fā)展的各相關(guān)利益主體。例如，《實(shí)施條例》第十一條、第十二條、第十三條等對(duì)國(guó)家檔案主管部門(mén)、縣級(jí)以上地方檔案主管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等不同層級(jí)主管單位的檔案工作職責(zé)進(jìn)行了全面規(guī)定。

協(xié)調(diào)性。《實(shí)施條例》追求功能適當(dāng)、銜接有效，在維持內(nèi)在整體性的基礎(chǔ)上廓清了其與相關(guān)法律法規(guī)的應(yīng)然界限。一是《實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)與其他檔案法律法規(guī)的有效協(xié)調(diào)。其向上遵從檔案法，體現(xiàn)檔案法的立法精神與總體要求；向下汲取《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》《重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理辦法》等要義，凸顯檔案法律制度規(guī)范體系的內(nèi)在貫通。例如，《實(shí)施條例》第四章中有關(guān)檔案開(kāi)放審核、檔案延期開(kāi)放、檔案開(kāi)放利用等規(guī)定即體現(xiàn)了與《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》的協(xié)調(diào)。二是《實(shí)施條例》注重與數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、政府信息公開(kāi)等其他相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接。例如，在檔案出境方面，《實(shí)施條例》強(qiáng)化檔案出境與數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域法律法規(guī)的協(xié)同，明確檔案或者復(fù)制件出境涉及數(shù)據(jù)出境的，還應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于數(shù)據(jù)出境的規(guī)定。

四、 前瞻性與現(xiàn)實(shí)性的統(tǒng)一

《實(shí)施條例》具有面向未來(lái)與立足當(dāng)下的雙重特征，一方面以前瞻視野引領(lǐng)檔案事業(yè)發(fā)展未來(lái)走向，另一方面以現(xiàn)實(shí)眼光回應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展當(dāng)下需求。

前瞻性。《實(shí)施條例》立足于推動(dòng)檔案事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，將先進(jìn)理念滲透于條文之中，為檔案工作未來(lái)發(fā)展指明引領(lǐng)方向。例如，基于數(shù)據(jù)思維，第二十五條、第二十七條、第四十四條等分別提及數(shù)據(jù)匯集、數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)共享等內(nèi)容，指引檔案工作緊跟大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展潮流；基于檔案治理理念，第九條鼓勵(lì)各種社會(huì)力量以各種方式參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)檔案工作協(xié)同共治。

現(xiàn)實(shí)性。一是針對(duì)檔案工作中存在的痛點(diǎn)難點(diǎn)、短板弱項(xiàng)，《實(shí)施條例》積極回應(yīng)、有效規(guī)制，為化解現(xiàn)實(shí)困境提供明確的法律依據(jù)。例如，第四條、第二十三條通過(guò)強(qiáng)化縣級(jí)以上人民政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與嚴(yán)禁國(guó)家檔案館館舍違規(guī)使用行為，保證檔案保管空間的充足。二是《實(shí)施條例》注重可操作性與可執(zhí)行性，避免相關(guān)規(guī)定過(guò)于抽象而難以落地。例如，第三十五條對(duì)檔案公布的形式加以明確，以使相關(guān)主體在實(shí)踐過(guò)程中有法可依；第三十九條將“電子檔案來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的相應(yīng)條件明晰化，為相關(guān)主體優(yōu)化管理措施和技術(shù)手段提供了方向指引。三是考慮到不同地區(qū)、單位檔案工作的不同情況，《實(shí)施條例》為檔案事業(yè)發(fā)展預(yù)留了自主化與個(gè)性化空間。例如，為避免重要檔案資源流失，將部分具有鮮明地域特色和內(nèi)容特色的檔案等納入監(jiān)管范圍，《實(shí)施條例》第二條規(guī)定，反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等的檔案的具體范圍可以由省級(jí)檔案主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)確定。

五、 規(guī)范性與引導(dǎo)性的統(tǒng)一

《實(shí)施條例》以“軟”“硬”兩手策略，一方面通過(guò)強(qiáng)制性條款約束相關(guān)主體依法行事，另一方面通過(guò)鼓勵(lì)性條款引導(dǎo)相關(guān)主體積極作為，以此推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

規(guī)范性。《實(shí)施條例》以正向約束與反向懲戒實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)制規(guī)范性。在正向約束方面，《實(shí)施條例》使用“應(yīng)當(dāng)”一詞明確規(guī)定相關(guān)主體的法定義務(wù)。例如，第二十條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)定期向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交檔案。對(duì)于這些主體而言，移交檔案是其必須承擔(dān)的法定義務(wù)。在反向懲戒方面，《實(shí)施條例》在第七章“法律責(zé)任”中明確違法行為的處罰措施，進(jìn)一步彰顯強(qiáng)制規(guī)范性。例如，第四十九條規(guī)定，單位或者個(gè)人拒絕歸檔或不按照國(guó)家規(guī)定移交檔案的，由縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)責(zé)令限期改正，相關(guān)主體的責(zé)任落實(shí)得到進(jìn)一步規(guī)制。

引導(dǎo)性。對(duì)于有利于檔案事業(yè)發(fā)展的“不必須行為”，《實(shí)施條例》采用“鼓勵(lì)”“支持”等表述對(duì)其加以引導(dǎo)。例如，第四十二條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)有條件的單位加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開(kāi)發(fā)利用；第四十三條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)有條件的單位開(kāi)展數(shù)字檔案室建設(shè)，以“先行一步”的方式回應(yīng)當(dāng)前檔案工作水平的不均衡性，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家檔案事業(yè)的全局性發(fā)展與整體性進(jìn)步。

（本文首發(fā)于司法部網(wǎng)站，經(jīng)作者本人許可收錄于本期筆談）

《檔案法實(shí)施條例》的亮點(diǎn)與意義

陳艷紅

自2021年1月1日《檔案法》實(shí)施以來(lái)，修訂原《實(shí)施辦法》的進(jìn)程便廣受業(yè)界和學(xué)界的關(guān)注。《規(guī)劃》明確提出，“健全以檔案法為基礎(chǔ)，以檔案法規(guī)、規(guī)章為主干，內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的檔案法規(guī)制度體系。做好《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)修訂工作”。2024年1月12日國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令，公布《實(shí)施條例》，自2024年3月1日起施行。與原《實(shí)施辦法》相比較，《實(shí)施條例》在名稱、內(nèi)容和語(yǔ)言上都有明顯的亮點(diǎn)，是保障《檔案法》貫徹實(shí)施，促進(jìn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要行政法規(guī)。

一、 法的名稱變更，既體現(xiàn)了法的名稱的標(biāo)準(zhǔn)化，又能為執(zhí)行《實(shí)施條例》制訂實(shí)施細(xì)則提供依據(jù)

法的名稱是規(guī)范性法律文件的稱謂，具有區(qū)分、識(shí)別和系統(tǒng)集成等重要功能。從法的名稱可以直觀看出某一法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象、適用范圍和效力位階。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的要求，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”等。規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”。這是防止規(guī)章同效力位階更高的行政法規(guī)相混淆。因此，將“實(shí)施辦法”更名為“實(shí)施條例”是《實(shí)施條例》區(qū)別于原《實(shí)施辦法》的重要變化，一方面，更名有利于公眾在形式上通過(guò)其名稱來(lái)正確判斷《實(shí)施條例》作為行政法規(guī)的效力位階。另一方面，還意味著國(guó)家檔案主管部門(mén)在具體執(zhí)行《實(shí)施條例》時(shí)，可以依據(jù)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的情況需要制訂進(jìn)一步的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法。譬如，《實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“《檔案法》所稱檔案，其具體范圍由國(guó)家檔案主管部門(mén)或者國(guó)家檔案主管部門(mén)會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門(mén)確定。”第五條強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級(jí)管理，分級(jí)的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法由國(guó)家檔案主管部門(mén)制定。”這都給國(guó)家檔案主管部門(mén)制定更具體的實(shí)施細(xì)則提供了法律依據(jù)。

二、 法的內(nèi)容細(xì)化，既保障了法律制度的可操作性，又增強(qiáng)了與其他法律法規(guī)的銜接聯(lián)系

《實(shí)施條例》作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，評(píng)價(jià)其立法質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)便是與其他法律法規(guī)是否協(xié)調(diào)一致。如果在內(nèi)容上出現(xiàn)抵觸與沖突，不僅會(huì)影響其立法的科學(xué)性，同時(shí)也會(huì)給法律的實(shí)施造成混亂。

一方面，《實(shí)施條例》是根據(jù)《檔案法》對(duì)全國(guó)檔案事業(yè)和檔案管理工作做出具體規(guī)定、提出具體要求的行政法規(guī)，是《檔案法》的下位法。因此，除了在主體結(jié)構(gòu)上設(shè)置8章與《檔案法》保持對(duì)應(yīng)之外，其條文內(nèi)容充分體現(xiàn)了《檔案法》的精神與原則，緊密圍繞《檔案法》的相關(guān)規(guī)定做出闡釋和細(xì)化。譬如，《檔案法》第七條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展。”《實(shí)施條例》第九條作出了回應(yīng)，將社會(huì)力量的構(gòu)成界定為“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人等”，對(duì)社會(huì)力量如何參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展明確為“通過(guò)依法興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、從事志愿服務(wù)以及開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和科技成果推廣等形式”，同時(shí)也對(duì)檔案行業(yè)組織及其在檔案事業(yè)發(fā)展中的權(quán)利和職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，即“依照法律、法規(guī)、規(guī)章及其章程的規(guī)定，加強(qiáng)行業(yè)自律，推動(dòng)誠(chéng)信建設(shè)，提供行業(yè)服務(wù)，開(kāi)展學(xué)術(shù)交流和檔案相關(guān)科普教育，參與政策咨詢和標(biāo)準(zhǔn)制定等活動(dòng)。”另外，也要求檔案主管部門(mén)在職責(zé)范圍對(duì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展予以指導(dǎo)。通過(guò)以上規(guī)定，《實(shí)施條例》將《檔案法》中原則性、概括性的法律條文細(xì)化為具有操作性、能有效實(shí)施的法律內(nèi)容，從而有力保障《檔案法》在檔案工作實(shí)踐中得到真正貫徹和落實(shí)。另一方面，《實(shí)施條例》在內(nèi)容上也與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《檔案行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)進(jìn)行了銜接和協(xié)調(diào)，確保了法律的一致性。譬如，《實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定，“檔案服務(wù)企業(yè)因違反《檔案法》和本條例規(guī)定受到行政處罰的，行政處罰信息依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以公示。”

三、法的語(yǔ)言規(guī)范，既彰顯了法律文本的權(quán)威性，又有利于準(zhǔn)確表達(dá)立法意圖

立法語(yǔ)言是法律內(nèi)容的載體，也是立法精神和立法意圖的表現(xiàn)手段。英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨?cè)f(shuō)過(guò)：“法與法律制度是一種純粹的語(yǔ)言形式，法的世界始于語(yǔ)言，法律是通過(guò)語(yǔ)詞訂立和公布的。”因此，立法語(yǔ)言表達(dá)規(guī)范既是立法質(zhì)量的重要體現(xiàn)，同時(shí)也有助于樹(shù)立法律的權(quán)威，讓公眾對(duì)法律產(chǎn)生敬畏感，才能更好地守法與用法。《實(shí)施條例》在立法語(yǔ)言的表達(dá)上有著以下特點(diǎn)：

一是語(yǔ)言表達(dá)更準(zhǔn)確。準(zhǔn)確性是立法語(yǔ)言最核心的要求，一方面緊密結(jié)合了當(dāng)前的立法環(huán)境來(lái)選擇法律術(shù)語(yǔ)與法律用語(yǔ)，譬如，與原《實(shí)施辦法》第十五條第二項(xiàng)“配置適宜安全保存檔案的專門(mén)庫(kù)房，配備防盜、防火、防漬、防有害生物的必要設(shè)施”相比較，《實(shí)施條例》第二十條第二項(xiàng)表述為：“配置適宜安全保存檔案、符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的專門(mén)庫(kù)房，配備防火、防盜、防水、防光、防塵、防有害氣體、防有害生物以及溫濕度調(diào)控等必要的設(shè)施設(shè)備”，一方面在專門(mén)庫(kù)房前增加了“符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的”這樣的限定詞，即明確要求檔案庫(kù)房建設(shè)應(yīng)對(duì)照《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》《檔案館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》關(guān)于檔案庫(kù)房的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)庫(kù)房的位置、面積、承重、安全等方面進(jìn)行全面考慮，建設(shè)符合國(guó)家規(guī)定的檔案庫(kù)房。另一方面，增加了“防光、防塵、防有害氣體”“溫濕度調(diào)控”等檔案保管設(shè)施設(shè)備的特性，充分考慮了保障傳統(tǒng)檔案和電子檔案載體安全的要求。

二是語(yǔ)言表達(dá)更簡(jiǎn)練。相對(duì)于原《實(shí)施辦法》，《實(shí)施條例》將一些重復(fù)、不必要的文字刪掉，保證了語(yǔ)言的簡(jiǎn)潔凝練。例如，將“各級(jí)國(guó)家檔案館”精簡(jiǎn)為“國(guó)家檔案館”；又如，將“各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的一級(jí)檔案嚴(yán)禁出境”精簡(jiǎn)為“一級(jí)檔案嚴(yán)禁出境”。

歷史傳統(tǒng)與時(shí)代需求：全面加強(qiáng)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)

——《檔案法實(shí)施條例》第三條解讀

王改嬌

《實(shí)施條例》的出臺(tái)，將進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)全面推進(jìn)檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。與1999年的原《實(shí)施辦法》相比，《實(shí)施條例》總則第三條可謂此次修訂的關(guān)鍵點(diǎn)之一，它規(guī)定“檔案工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針和決策部署，健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)。”此條修訂體現(xiàn)了新時(shí)代立法工作的新要求，彰顯了檔案立法工作的與時(shí)俱進(jìn)。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是新中國(guó)檔案事業(yè)的歷史傳統(tǒng)。以史為鑒，可以明得失。20世紀(jì)50年代，新中國(guó)檔案工作模式、管理體制等尚處于起步摸索階段。中共中央、中央軍委、國(guó)務(wù)院先后成立了檔案處和國(guó)家檔案局，分別指導(dǎo)各自系統(tǒng)的檔案工作，這給基層檔案部門(mén)帶來(lái)了諸多不便。如政出多門(mén)，同一單位的檔案須移交不同檔案館，人為地破壞了全宗的整體性，割裂了文件形成時(shí)的有機(jī)聯(lián)系；群團(tuán)組織的永久檔案最終歸宿與流向不明。1956年4月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》，該文件被譽(yù)為新中國(guó)檔案事業(yè)史上首個(gè)法規(guī)性文件，它雖然確立了“集中統(tǒng)一管理國(guó)家檔案”的基本原則，但檔案體制統(tǒng)一問(wèn)題未能得以解決。是年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨第八次代表大會(huì)召開(kāi)，會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨建設(shè)，指出：“黨應(yīng)當(dāng)而且可以在思想上、政治上、方針政策上對(duì)于一切工作起領(lǐng)導(dǎo)作用。”“八大”以后，黨在各行各業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位逐步得以確立。1959年，中共中央批轉(zhuǎn)中辦秘書(shū)局和國(guó)家檔案局聯(lián)合上報(bào)的《關(guān)于統(tǒng)一管理黨政檔案工作和加強(qiáng)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》，文件認(rèn)為“黨的檔案和政府、軍隊(duì)、群眾團(tuán)體以及各企業(yè)、事業(yè)單位的檔案都有不可分割的聯(lián)系……把黨的檔案工作和政府的檔案工作統(tǒng)一起來(lái)是完全必要的。”“各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)既是黨的機(jī)構(gòu)，又是政府機(jī)構(gòu)。”根據(jù)文件精神，國(guó)家檔案局成為在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一管理全國(guó)黨政系統(tǒng)檔案事業(yè)的機(jī)構(gòu)，由此，我國(guó)確立了黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政合一的檔案工作管理體制。

在隨后的幾十年里，檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷幾次波折和調(diào)整，但基本堅(jiān)持了黨政合一的原則，僅有短暫的七八年時(shí)間為黨政分離。1985年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整我國(guó)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的請(qǐng)示》的通知，規(guī)定實(shí)行黨政檔案統(tǒng)一管理原則，國(guó)家檔案局由中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)改歸國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，作為國(guó)務(wù)院直屬局統(tǒng)一掌管全國(guó)檔案事業(yè)；中央檔案館仍由中央辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受國(guó)家檔案局指導(dǎo)。 1993年，為了加強(qiáng)黨對(duì)檔案事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央決定將中央檔案館和國(guó)家檔案局合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，掛國(guó)家檔案局、中央檔案館兩塊牌子，屬于中共中央、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院管理改回1985年之前的中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)。這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制一直沿用至今。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，堅(jiān)持黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)檔案事業(yè)健康發(fā)展的重要保證，也是新中國(guó)檔案工作演進(jìn)的必然選擇。

全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是牢牢把握新時(shí)代檔案立法工作政治方向的重要體現(xiàn)。2019年，中共中央頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》，提出國(guó)家在制定或修改有關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。2020年11月，在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出“要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過(guò)法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施。”根據(jù)中央的指示精神，各級(jí)立法部門(mén)逐步將黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，轉(zhuǎn)化為公眾遵從的法律法規(guī)。自2018年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)憲法修正案，明確將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”載入總綱以來(lái)，國(guó)家在政治性較強(qiáng)、涉及黨的直接領(lǐng)導(dǎo)、事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安、利于鞏固黨的執(zhí)政地位的公法領(lǐng)域相繼明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。現(xiàn)行法律體系中，已有《國(guó)防法》《國(guó)家安全法》《公務(wù)員法》《教育法》《教育督導(dǎo)條例》等20多部法律法規(guī)，新增或細(xì)化黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)條款。

我國(guó)檔案工作具有鮮明的政治屬性，檔案工作者也被賦予了“為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)”的重要職責(zé)。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征的系列重大論斷，以及關(guān)于檔案工作的重要批示，為中國(guó)式現(xiàn)代化檔案事業(yè)注入了政治靈魂，提供了根本遵循。《檔案法》堅(jiān)決貫徹中央指示精神，在總則第3條特別增設(shè)“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”條款，正是彰顯了新時(shí)代立法工作的政治性和新要求。《實(shí)施條例》秉承《檔案法》的立法宗旨，遵循實(shí)施性法規(guī)精細(xì)化的立法原則，將該規(guī)定具體化，對(duì)《檔案法》“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”的要求進(jìn)行了深化和拓展，除了從宏觀上強(qiáng)調(diào)檔案工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，還從完善管理體制、工作機(jī)制、貫徹落實(shí)政策方針等方面對(duì)黨如何領(lǐng)導(dǎo)檔案工作做出制度安排和指導(dǎo)規(guī)范。

多年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)檔案事業(yè)取得的成就舉世矚目。《實(shí)施條例》將全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入法條，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)檔案工作高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，具有重大的政治意義和鮮明的時(shí)代特征。

《檔案法實(shí)施條例》助力檔案館文化功能拓展與提升*

聶云霞

檔案是歷史的標(biāo)本，是各類組織和個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的歷史記錄。而文化則是檔案的實(shí)質(zhì)，它是一種軟實(shí)力（Soft Power），對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，它是底蘊(yùn)的代表、形象的象征，較之其他來(lái)源的軟實(shí)力，源于文化的軟實(shí)力產(chǎn)生的吸引力和影響力更為持久。檔案由于其原生性、延續(xù)性而成為文化的“母資源”“元資源”，又因?yàn)槠潆[含著選擇和扼要的意向及相對(duì)真實(shí)可靠而成為文化之“核”。一般來(lái)說(shuō)，人們對(duì)基于檔案的文本也更加信任。因此，檔案不僅承載了文化的傳續(xù)，也涵養(yǎng)著文化的發(fā)展。而檔案館作為存儲(chǔ)人類元文化的圣殿，蘊(yùn)含著被公眾理解、閱讀、品味的文化內(nèi)力。深入挖掘檔案文化、充分發(fā)揮檔案文化的軟實(shí)力，歸根結(jié)底在于檔案館文化功能的拓展與提升。然而，作為一種軟實(shí)力表征的檔案文化，必須要以強(qiáng)有力的法規(guī)作為支撐和保障。

2024年1月12日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第772號(hào)國(guó)務(wù)院令公布的《實(shí)施條例》，作為檔案法的主要配套性法規(guī)，是理解和適用《檔案法》相關(guān)原則規(guī)定和具體條文的最重要行政法規(guī)，發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵性作用。它將《檔案法》中的原則性規(guī)定與制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了細(xì)化，增強(qiáng)了制度的可操作性；也根據(jù)實(shí)踐情況的需要，及時(shí)將實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法予以制度化、規(guī)范化，納入檔案管理體系，進(jìn)一步夯實(shí)了檔案事業(yè)健康發(fā)展的法制基礎(chǔ)。于檔案館而言，《實(shí)施條例》的出臺(tái)，無(wú)疑是一場(chǎng)及時(shí)雨、一劑強(qiáng)心針，是其文化功能拓展和實(shí)現(xiàn)的又一重要法治保障。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一、 更加明確了檔案館的文化功能定位

《實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)了檔案館不僅是檔案的保存和管理機(jī)構(gòu)，更是社會(huì)文化的重要組成部分。這一定位的變化為檔案館在實(shí)現(xiàn)其文化功能方面提供了更廣闊的空間和更高遠(yuǎn)的要求。如新增了檔案館館藏范圍的規(guī)定，《實(shí)施條例》總則第二條指出，“反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等的檔案，其具體范圍可以由省、自治區(qū)、直轄市檔案主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)確定。”這些具體的、靈活的規(guī)定，為檔案管理部門(mén)提供了較大自主空間，更為帶有濃郁文化特色的檔案資源開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)了無(wú)限可能。此外，《實(shí)施條例》第二章第十六條要求，“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)配備與其職責(zé)和規(guī)模相適應(yīng)的專業(yè)人員，開(kāi)展宣傳教育，發(fā)揮愛(ài)國(guó)主義教育和歷史文化教育功能”，則進(jìn)一步強(qiáng)化了檔案館文化社會(huì)化傳播和教育的功能。

二、 更加突出了政府部門(mén)對(duì)于檔案文化傳播的職責(zé)

《實(shí)施條例》總則第七條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案宣傳教育工作，普及檔案知識(shí)，傳播檔案文化，增強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)。”這表明，傳播檔案文化不再僅僅是檔案館自身發(fā)展所付諸的單方面文化自覺(jué)，也是政府部門(mén)借助其增強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)的職責(zé)所在。未來(lái)，在檔案文化傳播中，多了政府部門(mén)這一相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的主體，必然會(huì)助益檔案館文化功能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，《實(shí)施條例》第三章第二十三條明確要求，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障國(guó)家檔案館依法接收檔案所需的庫(kù)房及設(shè)施設(shè)備。任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用國(guó)家檔案館的館舍，不得擅自改變國(guó)家檔案館館舍的功能和用途。國(guó)家檔案館館舍的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合實(shí)用、安全、科學(xué)、美觀、環(huán)保、節(jié)約的要求和國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并配置無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備。”檔案館是法定的檔案文化傳播重要場(chǎng)域，該條款不僅明確了縣級(jí)以上人民政府有保障國(guó)家檔案館依法接收檔案所需的庫(kù)房及設(shè)施設(shè)備的義務(wù)，還明令禁止侵占、挪用、擅自改變國(guó)家檔案館的館舍及其功能和用途的行為。為檔案館文化功能的拓展和提升、為檔案文化的可持續(xù)性傳播提供了實(shí)體的、穩(wěn)定的物理空間，更便于社會(huì)公眾走進(jìn)特定場(chǎng)所去深度感知檔案文化魅力。

三、 更加細(xì)化并創(chuàng)新了檔案開(kāi)放利用措施

《實(shí)施條例》第四章第二十九條、第三十條指出，國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)依照《檔案法》的有關(guān)規(guī)定，分期分批向社會(huì)開(kāi)放檔案，并同時(shí)公布開(kāi)放檔案的目錄。規(guī)定國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，并要求縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)檔案開(kāi)放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這為鼓勵(lì)有條件的單位加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開(kāi)發(fā)利用，督促檔案主管部門(mén)推進(jìn)檔案數(shù)字資源共享利用工作等奠定了基礎(chǔ)。此外，《實(shí)施條例》首次明確提出“推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合”“促進(jìn)檔案文獻(xiàn)出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播”等。這些條款，對(duì)于鼓勵(lì)檔案館創(chuàng)新創(chuàng)造，激活館藏檔案文化資源，豐富檔案開(kāi)發(fā)利用形式和方式，以滿足公眾多樣化的文化需求指明了具體方向，也更加堅(jiān)定了檔案館提升和拓展文化功能的底氣、決心和信心。

四、 更加明晰了檔案館文化功能發(fā)揮的法律邊界

《實(shí)施條例》融規(guī)范性與引導(dǎo)性于一體，一方面通過(guò)強(qiáng)制性條款約束檔案館依法行事，另一方面通過(guò)鼓勵(lì)性條款引導(dǎo)檔案館積極作為，以此推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。在規(guī)范性方面，使用“應(yīng)當(dāng)”“責(zé)令”“處分”等詞語(yǔ)明確了檔案館的法定義務(wù)，以正向約束實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)制性效用。如第五章第四十三條規(guī)定，“檔案館應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)數(shù)字檔案館，為不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的檔案數(shù)字資源的收集、長(zhǎng)期安全保存和有效利用提供保障”。又如第七章第四十八條規(guī)定，“國(guó)家檔案館違反國(guó)家規(guī)定擅自擴(kuò)大或者縮小檔案接收范圍的，或者不按照國(guó)家規(guī)定開(kāi)放、提供利用檔案的，由縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。”在引導(dǎo)性方面，采用“鼓勵(lì)”“支持”等詞匯，表達(dá)對(duì)檔案館在文化功能拓展和提升中大膽創(chuàng)新、勇于探索的期望。比如第四章第三十七條提出，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持其他各類檔案館向社會(huì)開(kāi)放和公布館藏檔案，促進(jìn)檔案資源的社會(huì)共享。”又如，第五章第四十二條提出，“國(guó)家鼓勵(lì)有條件的單位開(kāi)展文字、語(yǔ)音、圖像識(shí)別工作，加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開(kāi)發(fā)利用。”有了相對(duì)明確的法律權(quán)限，檔案館可主動(dòng)作為的底線和上限就更加有分寸、有把握。如此，檔案館在拓展和提升其文化功能的過(guò)程中，就有了更加清晰的邊界感，知道哪些必須做、哪些可以做、哪些不能做。

檔案是人類文化發(fā)展的衍生物，并在人類文化的傳承和延續(xù)中反哺人類。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，文化在振奮民族精神、維系國(guó)家認(rèn)同、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展等方面的功效充分彰顯。可見(jiàn)，深入挖掘檔案文化、充分發(fā)揮檔案文化的軟實(shí)力、全面拓展和提升檔案館文化功能，既是新時(shí)代新征程推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑，也是當(dāng)下深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平文化思想、發(fā)揮檔案文化賦能中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)的基本要求。因此，《實(shí)施條例》的發(fā)布和施行，恰逢其時(shí)，必將進(jìn)一步助力檔案館文化功能的拓展和提升。

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新《檔案法》背景下綜合檔案館文化功能及其實(shí)現(xiàn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21BTQ089）階段性研究成果。

《檔案法實(shí)施條例》修改的兩個(gè)定位：操作性和即時(shí)性

蔣衛(wèi)榮

與《檔案法》相配套的《實(shí)施條例》，從其文本內(nèi)容布陳可謂：定位準(zhǔn)確，全面對(duì)接《檔案法》中涉及操作層面的規(guī)范問(wèn)題，及對(duì)實(shí)施細(xì)節(jié)部分作進(jìn)一步拓展與解析。

《實(shí)施條例》全面對(duì)接《檔案法》的相關(guān)條款，將《檔案法》中概括性、理論性、原則性較強(qiáng)而表述相對(duì)簡(jiǎn)約的條款進(jìn)一步施予解析、細(xì)化或深入。核心則是落實(shí)或解決檔案、檔案管理及制度中操作層面的問(wèn)題與細(xì)節(jié)，旨在使《檔案法》的實(shí)施規(guī)范有據(jù)。彼此關(guān)系可視作實(shí)體法與程序法的安排，從而構(gòu)成完整意義上的《檔案法》法規(guī)體系。對(duì)比《檔案法》文本，可以看到《實(shí)施條例》中出現(xiàn)了不少有別于《檔案法》原文本的新概念、新話語(yǔ)和新舉措的若干表述，其在不與《檔案法》相沖突的范圍內(nèi)增補(bǔ)若干即時(shí)性條款或規(guī)定。

一、 對(duì)接《檔案法》既有規(guī)定，操作性更強(qiáng)

針對(duì)檔案定義。《檔案法》第二條第二款指出，“本法所稱檔案，是指過(guò)去和現(xiàn)在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)人從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”這是檔案概念的邏輯定義，因其被作為一個(gè)獨(dú)立條款列入，自然也是法律定義，但是其有別于作為《檔案法》調(diào)整對(duì)象及適應(yīng)范圍的操作性定義。《實(shí)施條例》第二條第一款明示，“《檔案法》所稱檔案，其具體范圍由國(guó)家檔案主管部門(mén)或者國(guó)家檔案主管部門(mén)會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門(mén)確定。”從而使《檔案法》第二條“本法所稱的檔案”，更具操作性與可執(zhí)行性。

針對(duì)檔案出境問(wèn)題。《檔案法》第二十五條規(guī)定，“屬于國(guó)家所有的檔案和本法第二十二條規(guī)定的檔案及其復(fù)制件，禁止擅自運(yùn)送、郵寄、攜帶出境或者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境。確需出境的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。”相對(duì)簡(jiǎn)單，且不涉具體場(chǎng)景。所以《實(shí)施條例》須將其明確、細(xì)化。第二十七條有兩款對(duì)接，“一級(jí)檔案嚴(yán)禁出境。二級(jí)檔案需要出境的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家檔案主管部門(mén)審查批準(zhǔn)。除前款規(guī)定之外，屬于《檔案法》第二十五條規(guī)定的檔案或者復(fù)制件確需出境的，有關(guān)檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，報(bào)國(guó)家檔案主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市檔案主管部門(mén)審查批準(zhǔn)，海關(guān)憑批準(zhǔn)文件查驗(yàn)放行。”其操作性與可執(zhí)行性顯著強(qiáng)于《檔案法》的規(guī)定。

針對(duì)開(kāi)放審核的問(wèn)題。《檔案法》第三十條規(guī)定，“館藏檔案的開(kāi)放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見(jiàn)。”而《實(shí)施條例》則是，第二十九條：“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)依照《檔案法》的有關(guān)規(guī)定，分期分批向社會(huì)開(kāi)放檔案，并同時(shí)公布開(kāi)放檔案的目錄”，有別于相對(duì)簡(jiǎn)單的“自形成之日起滿二十五年（原為三十年，但實(shí)際情況遠(yuǎn)較數(shù)字要復(fù)雜得多）向社會(huì)開(kāi)放”總體原則規(guī)定，而“分期分批開(kāi)放檔案”更有操作性，且為動(dòng)態(tài)設(shè)置。第三十條還規(guī)定，“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，會(huì)同檔案形成單位或者移交單位進(jìn)行檔案開(kāi)放審核。檔案形成單位或者移交單位撤銷、合并、職權(quán)變更的，由有關(guān)的國(guó)家檔案館會(huì)同繼續(xù)行使其職權(quán)的單位共同負(fù)責(zé)；無(wú)繼續(xù)行使其職權(quán)的單位的，由有關(guān)的國(guó)家檔案館負(fù)責(zé)。”檔案的開(kāi)放審核是檔案開(kāi)放、利用工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)所在，實(shí)踐中出現(xiàn)問(wèn)題較多，操作性也頗為多源，所以更須予以統(tǒng)一規(guī)范。

針對(duì)檔案移交問(wèn)題。《實(shí)施條例》中有關(guān)移交的規(guī)定更具統(tǒng)一規(guī)范的效果，其第二十條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家檔案主管部門(mén)關(guān)于檔案移交的規(guī)定，定期向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交檔案。”這是總的原則規(guī)定，但僅僅這樣表述顯然還不夠；第二款遂將移交問(wèn)題中涉及的不同級(jí)別檔案館移交細(xì)節(jié)作分類處理，并且明示移交期限：“屬于中央級(jí)和省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，移交單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿二十年即向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交。屬于縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，移交單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿十年即向有關(guān)的縣級(jí)國(guó)家檔案館移交。”從操作層面消弭所涉相關(guān)單位或部門(mén)可能存在的爭(zhēng)議。

《實(shí)施條例》還出現(xiàn)了一個(gè)新的法律概念（提法）：檔案資源。《檔案法》中有“檔案數(shù)字資源”，但未見(jiàn)“檔案資源”。在強(qiáng)調(diào)適用范圍的法律規(guī)范中使用專有名稱或概念可能更穩(wěn)妥一些。同時(shí)，這一概念亦可作《實(shí)施條例》第二條何謂“檔案”的操作性定義的又一稱謂理解。

《實(shí)施條例》中還有不少有別于《檔案法》中的新措辭、新表述。如第二十一條：“檔案館通過(guò)前款規(guī)定方式收集檔案時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮檔案的珍稀程度、內(nèi)容的重要性等，并以書(shū)面協(xié)議形式約定相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)，明確相關(guān)檔案利用條件”；第二十五條：“對(duì)下列屬于國(guó)家所有的檔案中具有永久保存價(jià)值的檔案分類別匯集有關(guān)目錄數(shù)據(jù)”等表述，頗見(jiàn)新意。如是，一方面則避免了法律文本之間簡(jiǎn)單移植痕跡太過(guò)明顯的不足；另一方面，后者如“檔案分類別匯集有關(guān)目錄數(shù)據(jù)”一語(yǔ)，直指當(dāng)下檔案管理中技術(shù)層面的最新措辭。而《檔案法》未及，也是法律文本無(wú)論何時(shí)制定，均不可避免相應(yīng)規(guī)范滯后性效應(yīng)所致。

二、 填補(bǔ)《檔案法》部分空白，即時(shí)性明顯

若將《檔案法》與《實(shí)施條例》展開(kāi)全文本比較，最大的差別則是在《實(shí)施條例》第五條安排了檔案業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)施行分級(jí)（一、二、三級(jí)）管理制度。這一制度源自文物和古籍系統(tǒng)，且已實(shí)施多年，行之有效。《檔案法》全文五十三條無(wú)涉“館藏檔案分一、二、三級(jí)管理”字樣。盡管1990年10月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并以國(guó)家檔案局第1號(hào)令發(fā)布的原《實(shí)施辦法》中有“分級(jí)管理”的安排，但是，完整意義上的分級(jí)管理并未落實(shí)。這與檔案管理中落實(shí)一、二、三級(jí)分類環(huán)節(jié)的難度較大有關(guān)。為了貫徹對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重大文獻(xiàn)與研究?jī)r(jià)值的歷史檔案施予重點(diǎn)管理的政策訴求，國(guó)家檔案館館藏永久檔案實(shí)施分級(jí)管理制度設(shè)計(jì)是題中應(yīng)有之義。《實(shí)施條例》決定將國(guó)家檔案館館藏永久保管檔案分一、二、三級(jí)制度這一重要舉措真正落實(shí)到操作層面，進(jìn)行到底。第二十七條規(guī)定，“一級(jí)檔案嚴(yán)禁出境。二級(jí)檔案需要出境的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家檔案主管部門(mén)審查批準(zhǔn)。”隨著世界全球化程度加深，檔案事業(yè)領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放的廣度也日趨加大，檔案出境問(wèn)題無(wú)法回避。

《實(shí)施條例》第四十二條第二款指出，“國(guó)家鼓勵(lì)有條件的單位開(kāi)展文字、語(yǔ)音、圖像識(shí)別工作，加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開(kāi)發(fā)利用”。此款亦屬新增規(guī)范。“圖像識(shí)別”對(duì)于“加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開(kāi)發(fā)利用”乃新生事物。

與此相似，《實(shí)施條例》第九條指出的，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)依法興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、從事志愿服務(wù)以及開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和科技成果推廣等形式，參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展。”第四十八條指出的，“國(guó)家檔案館違反國(guó)家規(guī)定擅自擴(kuò)大或者縮小檔案接收范圍的，或者不按照國(guó)家規(guī)定開(kāi)放、提供利用檔案的”。以及第五十條指出的，“單位或者個(gè)人侵占、挪用國(guó)家檔案館的館舍的”。這些均可視作未及于《檔案法》文本的即時(shí)性規(guī)范性質(zhì)。

此外，當(dāng)下學(xué)界討論的文件管理雙套制抑或單套制，還有待長(zhǎng)時(shí)間驗(yàn)證，尚未形成定論，當(dāng)下入法，時(shí)機(jī)還不成熟。這也反映了立法者秉持謙抑、適度的立法原則以及立法技術(shù)的穩(wěn)妥與成熟。

與法適配 留有空白*

——《檔案法實(shí)施條例》之“監(jiān)督檢查”觀察

徐辛酉

《實(shí)施條例》的公布施行，進(jìn)一步明晰相關(guān)概念外延，做出延展性的解釋，更好地推動(dòng)新《檔案法》各項(xiàng)規(guī)定貫徹落實(shí)。是否實(shí)現(xiàn)了這一功能目標(biāo)，筆者結(jié)合“第六章 監(jiān)督檢查”的相關(guān)規(guī)制，從正反兩方面談點(diǎn)個(gè)人的觀察。

一方面，條款的設(shè)計(jì)較好適配了《檔案法》相關(guān)規(guī)定的補(bǔ)充說(shuō)明。主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一是詳略程度的均衡。《檔案法》中，“監(jiān)督檢查”章節(jié)安排了六節(jié)的文字說(shuō)明共計(jì)577字?jǐn)?shù)，詳細(xì)列舉了檔案主管部門(mén)可實(shí)施監(jiān)督檢查的六種場(chǎng)景，以及被監(jiān)督檢查單位和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，內(nèi)容具體明確，針對(duì)性和操作性均較強(qiáng)。為此，《實(shí)施條例》拋棄了以往多對(duì)法律條文一一釋義的做法，在對(duì)應(yīng)模塊僅安排了三節(jié)共計(jì)297字?jǐn)?shù)的解析文字，釋義精煉適度，做到了與《檔案法》相關(guān)規(guī)定詳略程度的合理分布。第二是解釋的延展性恰當(dāng)。《實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定：“國(guó)家檔案館和機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)定期向同級(jí)檔案主管部門(mén)報(bào)送本單位檔案工作情況。”該項(xiàng)釋義是對(duì)上述提及的檔案主管部門(mén)依法可實(shí)施監(jiān)督檢查的六種場(chǎng)景的延展規(guī)制，強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督檢查不僅是檔案主管部門(mén)的職責(zé)，“被監(jiān)督檢查者”也應(yīng)積極主動(dòng)配合，這將有助于監(jiān)督檢查任務(wù)更好落地。同時(shí)，《實(shí)施條例》對(duì)檔案主管部門(mén)處理投訴、舉報(bào)和有關(guān)部門(mén)移送的涉嫌檔案違法線索和案件的程序梳理，是對(duì)《檔案法》中鼓勵(lì)任何單位和個(gè)人都有權(quán)向檔案主管部門(mén)舉報(bào)或提供線索的延展規(guī)范，有利于落實(shí)與相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，并引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注檔案法治。

另一方面，若干問(wèn)題的解析仍留有空白。首先是對(duì)部分監(jiān)督檢查對(duì)象的界定留有空白。《檔案法》第四十二條明確提到檔案主管部門(mén)監(jiān)督檢查的對(duì)象是“檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織”。目前的《實(shí)施條例》僅規(guī)定了向同級(jí)檔案主管部門(mén)報(bào)送檔案工作情況的對(duì)象是“國(guó)家檔案館和機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位”，至于“其他組織”是否需要報(bào)送，以及如何報(bào)送，沒(méi)有提及，根本原因就在于“其他組織”的范圍難以明確。造成的后果可能在于，檔案主管部門(mén)對(duì)部分重要的“其他組織”（實(shí)際多為體制外的單位或個(gè)人）檔案工作的監(jiān)督檢查規(guī)范不足，但又需要去監(jiān)管，比如被廣為詬病的破產(chǎn)或關(guān)停的歷史悠久企業(yè)的檔案被隨意處置、散落或拍賣，民間珍貴檔案散佚，數(shù)據(jù)類檔案因歸屬爭(zhēng)議導(dǎo)致監(jiān)管失控等。如何有效界定“其他組織”的范圍，也許無(wú)法采用列舉式，但可以通過(guò)先明確應(yīng)監(jiān)管的檔案類型再重點(diǎn)跟蹤調(diào)查相關(guān)單位的思路，即“其他組織”應(yīng)視具體情況而定，強(qiáng)調(diào)其靈活性。事實(shí)上，原《實(shí)施辦法》在該方面的探索已初露端倪，如其第二條規(guī)定：“反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等的檔案，其具體范圍可以由省、自治區(qū)、直轄市檔案主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)確定。”而地方檔案主管部門(mén)如何落實(shí)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)，由應(yīng)監(jiān)管的檔案類型順延鎖定相應(yīng)的應(yīng)監(jiān)管的“其他組織”。其次，檔案數(shù)字監(jiān)查的規(guī)定有待明確提及。“數(shù)字監(jiān)查”是數(shù)字技術(shù)與監(jiān)督檢查相結(jié)合的新模式。《檔案法》新設(shè)的“檔案信息化建設(shè)”規(guī)制條款明確了電子與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，并設(shè)置了若干管理與技術(shù)要求，如來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)等。反映在檔案監(jiān)督檢查上，應(yīng)把檔案數(shù)字監(jiān)查明確提出，既是為了回應(yīng)電子檔案監(jiān)查與傳統(tǒng)載體檔案監(jiān)查的不同，也是回應(yīng)《檔案法》對(duì)電子檔案法律地位的肯定。《規(guī)劃》也提出要“健全‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’手段，建立檔案數(shù)字治理新模式”。說(shuō)明在數(shù)字時(shí)代，加強(qiáng)檔案數(shù)字監(jiān)查，是適應(yīng)檔案事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意。但目前《實(shí)施條例》中，并沒(méi)有明確提及檔案數(shù)字監(jiān)查或類似的概念，而是納入一般的檔案監(jiān)督檢查規(guī)范中，不失為一大缺憾。這一空白，建議在后續(xù)國(guó)家檔案局編印的《實(shí)施條例》釋義及修訂《檔案監(jiān)督檢查暫行辦法》中予以明確并補(bǔ)充。最后是對(duì)相關(guān)檔案人員的監(jiān)督檢查需予以明確。《實(shí)施條例》第四十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和對(duì)檔案行政執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)。從事檔案行政執(zhí)法工作的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)考試，取得行政執(zhí)法證件。”可以發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)規(guī)定重在提出要做什么，但對(duì)做了什么或正在做的事情如何通過(guò)監(jiān)督檢查予以落實(shí)或改進(jìn)未有提及。為此，在該項(xiàng)規(guī)定的進(jìn)一步釋義或補(bǔ)充說(shuō)明中，或許在措辭上應(yīng)補(bǔ)充完善“監(jiān)督檢查”的內(nèi)容。

《規(guī)劃》明確提及要“及時(shí)修訂、清理與現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，加大法規(guī)制度解釋力度。”伴隨《檔案法》及其《實(shí)施條例》的頒布執(zhí)行，這一條件已成熟。因此配套規(guī)范制度的立改廢釋工作，宜盡早全面啟動(dòng)。可考慮在以下方面突破：對(duì)包含檔案實(shí)體管理人員與檔案行政管理人員的檔案數(shù)字管理能力提出新要求；對(duì)電子檔案產(chǎn)生后的管理環(huán)境及技術(shù)予以更系統(tǒng)更深刻的規(guī)制；對(duì)傳統(tǒng)檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型與升級(jí)，以及數(shù)字環(huán)境下的檔案工作流程，予以更明確的約束；對(duì)數(shù)字時(shí)代檔案機(jī)構(gòu)的新定位、新任務(wù)提出新規(guī)范。

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新《檔案法》規(guī)制下檔案數(shù)字監(jiān)管模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BTQ091）階段性研究成果。

檔案數(shù)據(jù)化管理步入“快車道”*

——《檔案法實(shí)施條例》解讀

加小雙

數(shù)字浪潮撲面而來(lái)，萬(wàn)物皆“數(shù)”成為常態(tài)，數(shù)據(jù)思維開(kāi)始全方位滲透，數(shù)據(jù)要素價(jià)值不斷釋放，數(shù)據(jù)思維在《實(shí)施條例》中也得到突出體現(xiàn)，其中的第二十五條、第二十七條、第四十四條等分別提及數(shù)據(jù)匯集、數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)共享等內(nèi)容，指引檔案數(shù)據(jù)化管理走向依法治理，推進(jìn)檔案事業(yè)緊跟數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展大潮。隨著《實(shí)施條例》的正式實(shí)施，有必要從法規(guī)遵循的角度對(duì)檔案數(shù)據(jù)化管理進(jìn)行研究和討論，明確其價(jià)值定位之“道”，明晰其建設(shè)路徑之“術(shù)”。

一、 檔案數(shù)據(jù)化管理之“道”，正確關(guān)聯(lián)文件檔案與數(shù)據(jù)

從實(shí)體或者紙質(zhì)檔案，到電子文件再到當(dāng)下的數(shù)據(jù)態(tài)檔案，檔案管理對(duì)象的顆粒度正在發(fā)生變化，不斷走向精細(xì)化，并且不同顆粒度之間還存在相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系，這導(dǎo)致檔案管理的復(fù)雜性和混亂度空前明顯，人們對(duì)檔案與數(shù)據(jù)的關(guān)系也認(rèn)識(shí)不一。面對(duì)數(shù)字轉(zhuǎn)型的全球趨向和數(shù)字中國(guó)的戰(zhàn)略規(guī)劃，細(xì)顆粒度的檔案數(shù)據(jù)化管理必定是“數(shù)智時(shí)代”推進(jìn)檔案事業(yè)現(xiàn)代化的大勢(shì)所趨，檔案領(lǐng)域必須實(shí)質(zhì)性接納這一事實(shí)，將檔案作為一種特殊的數(shù)據(jù)。事實(shí)上，“檔案作為數(shù)據(jù)（archives as data）”的理念（也有學(xué)者稱其為范式）已經(jīng)成為國(guó)際共識(shí)。其核心理念即以數(shù)字形式存在的檔案信息，可以作為檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行共享、訪問(wèn)、分析、關(guān)聯(lián)和利用。這意味著檔案機(jī)構(gòu)需要將其館藏檔案轉(zhuǎn)化為可理解、可挖掘的檔案數(shù)據(jù)提供給用戶，反映在國(guó)外檔案實(shí)踐中，即很多檔案館正在大力推進(jìn)從傳統(tǒng)的開(kāi)放檔案文件走向開(kāi)放檔案數(shù)據(jù)集（datasets），實(shí)現(xiàn)其檔案資源利用服務(wù)效率和效能的顯著提升。比如丹麥國(guó)家檔案館發(fā)布的Digidata平臺(tái)，讓用戶以更輕松的方式對(duì)其數(shù)字館藏中的原生數(shù)據(jù)集（包括約3000個(gè)研究性的調(diào)查數(shù)據(jù)集和約6000個(gè)管理性數(shù)據(jù)集，如征兵登記表等）進(jìn)行檢索、查看、下載或申請(qǐng)?jiān)L問(wèn)。此外，許多國(guó)外高校檔案館積極參與其中，提供檔案數(shù)據(jù)集服務(wù)。如美國(guó)的阿肯色大學(xué)檔案館提供如何使用檔案數(shù)據(jù)的專門(mén)指南，包括如何從檔案材料中提取數(shù)據(jù)集等內(nèi)容。

遺憾的是，受傳統(tǒng)管理思維慣性的影響，我國(guó)檔案領(lǐng)域仍然有相當(dāng)比例的人員將文件檔案和數(shù)據(jù)視為“兩回事”，認(rèn)為二者不能“一概而論”，更不能在管理上“一視同仁”，導(dǎo)致我國(guó)檔案領(lǐng)域在數(shù)字轉(zhuǎn)型中的角色較為被動(dòng)。《檔案法》和《實(shí)施條例》雖然沒(méi)有明確檔案數(shù)據(jù)或者檔案數(shù)據(jù)化管理的相關(guān)概念，但均在條款內(nèi)容中明確釋放出需要正確關(guān)聯(lián)文件檔案與數(shù)據(jù)的要求信號(hào)，為檔案數(shù)據(jù)化管理提供了法律依據(jù)。《實(shí)施條例》第二十七條專款規(guī)定檔案出境，明確“檔案或者復(fù)制件出境涉及數(shù)據(jù)出境的，還應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于數(shù)據(jù)出境的規(guī)定”；第四十條規(guī)定檔案移交時(shí)，“電子檔案移交接收網(wǎng)絡(luò)以及系統(tǒng)環(huán)境應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等的規(guī)定”；等等。這些條款至少隱含兩層含義：一是從法律上肯定檔案必然涉及數(shù)據(jù)且檔案管理信息系統(tǒng)中必然涉及對(duì)檔案數(shù)據(jù)的管理；二是檔案法律體系越來(lái)越密切地與“數(shù)據(jù)安全”相關(guān)法規(guī)關(guān)聯(lián)起來(lái)，更為體系性、交融性和開(kāi)放性的檔案管理法規(guī)遵從體系得以確立。

二、 檔案數(shù)據(jù)化管理之“基”，多維建設(shè)檔案數(shù)據(jù)資源體系

檔案數(shù)據(jù)化管理的基礎(chǔ)在于深度推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)。在當(dāng)下的檔案管理實(shí)踐中，檔案數(shù)據(jù)既指向“存量性”的，具有非結(jié)構(gòu)化特征的且需要進(jìn)行模態(tài)轉(zhuǎn)換的檔案數(shù)據(jù)；同時(shí)也指向“增量性”的，在各種環(huán)境中生成的各種模態(tài)的具有檔案屬性的檔案數(shù)據(jù)。檔案數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)是檔案資源體系建設(shè)的根本取向和必然趨向，它既包括對(duì)原始物理形態(tài)的檔案進(jìn)行數(shù)字轉(zhuǎn)化，也指向?qū)?shù)字原生檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行歸檔保存，而這兩者在《檔案法》和《實(shí)施條例》皆有明確規(guī)定。

就前者而言，《實(shí)施條例》第四十二條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)有條件的單位開(kāi)展文字、語(yǔ)音、圖像識(shí)別工作，加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開(kāi)發(fā)利用”。這是對(duì)《檔案法》中關(guān)于“傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化”規(guī)定的擴(kuò)展，雖然是“不必須行為”，但也表明，在繼續(xù)推進(jìn)檔案模態(tài)從紙質(zhì)或?qū)嶓w形態(tài)向模擬電子文件形態(tài)轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上，面對(duì)各地區(qū)檔案數(shù)字化水平不均衡的基本現(xiàn)實(shí)，國(guó)家以“先行一步”的形式鼓勵(lì)推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)態(tài)轉(zhuǎn)化，即加強(qiáng)非結(jié)構(gòu)化檔案數(shù)據(jù)向結(jié)構(gòu)化形式化的檔案數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化。這條規(guī)定不僅體現(xiàn)了《實(shí)施條例》本身的前瞻性，更表明在實(shí)踐領(lǐng)域，存量檔案自身的數(shù)據(jù)化已經(jīng)成為解決檔案信息內(nèi)容控制和開(kāi)發(fā)難題的必然之舉。隨著《實(shí)施條例》的施行，必將引導(dǎo)檔案數(shù)據(jù)化管理和檔案數(shù)據(jù)治理的多維實(shí)踐，可以預(yù)見(jiàn)，檔案數(shù)據(jù)必將大量形成，并借助關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、算法技術(shù)等實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)檔案深層信息的激活、關(guān)聯(lián)和重組，真正釋放檔案的要素價(jià)值，讓塵封的檔案“活起來(lái)”。

于后者而言，《檔案法》明確規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，充分肯定了電子檔案的法律證據(jù)力和行政有效性，為電子文件單軌制管理掃清障礙。《實(shí)施條例》在《檔案法》新增信息化專章的基礎(chǔ)上新增了“檔案信息化建設(shè)”專章，完善了相關(guān)規(guī)定，使其更加具體化、明確化。這些規(guī)定形成國(guó)家立法層面對(duì)文件檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的明確表達(dá)，也是對(duì)電子文件單軌制管理的明確法律部署，具有明確信號(hào)和權(quán)威引導(dǎo)之效能。從業(yè)務(wù)層面來(lái)說(shuō)，一是強(qiáng)化業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能建設(shè)及系統(tǒng)間的相互銜接，實(shí)現(xiàn)電子檔案全過(guò)程管理；二是明確電子檔案應(yīng)符合的三個(gè)條件，明確其移交、接收和保管的相關(guān)要求；三是補(bǔ)充數(shù)字環(huán)境下的檔案安全管理規(guī)定，特別是數(shù)字檔案館（室）的建設(shè)要求。這些規(guī)定從系統(tǒng)和對(duì)象兩個(gè)層面推進(jìn)全流程電子檔案（文件）管理的合規(guī)與連續(xù)貫通，從數(shù)字連續(xù)性的角度推進(jìn)數(shù)據(jù)環(huán)境中生成的各種模態(tài)的具有檔案屬性的檔案數(shù)據(jù)得以生成、歸檔和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期保存。

三、 檔案數(shù)據(jù)化管理之“重”，積極推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)共享服務(wù)

檔案數(shù)據(jù)是具有檔案屬性的數(shù)據(jù)，其不僅在內(nèi)容上呈現(xiàn)出復(fù)雜性，在管理上亦有全新要求。這主要源于檔案數(shù)據(jù)具有兩重屬性，既具有傳統(tǒng)檔案的原始記錄性，也具有當(dāng)代數(shù)據(jù)的要素價(jià)值性。檔案屬性和數(shù)據(jù)屬性相互交叉和影響，使得檔案數(shù)據(jù)化管理變得充滿機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從數(shù)據(jù)屬性的角度來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)的關(guān)鍵并不在于記錄和存儲(chǔ)，而是如何處理、挖掘這些數(shù)據(jù)，激活數(shù)據(jù)要素潛能，賦能科學(xué)決策和效能提升。

檔案數(shù)據(jù)化管理的推進(jìn)重點(diǎn)便是推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)共享服務(wù)，對(duì)此，《檔案法》和《實(shí)施條例》都有相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。比如《實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定，“國(guó)家檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，提升檔案信息共享服務(wù)水平，促進(jìn)全國(guó)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)共享利用工作。”檔案數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)的缺失，不僅會(huì)導(dǎo)致檔案數(shù)據(jù)異構(gòu)分散、難以整合、價(jià)值流失，也不利于社會(huì)各界對(duì)于檔案數(shù)據(jù)的共享和利用。此次《實(shí)施條例》中對(duì)制定檔案數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，一方面，從法律上肯定了檔案數(shù)據(jù)共享服務(wù)的必要性，將檔案數(shù)據(jù)共享服務(wù)納入法治化軌道，筑牢其法治屏障；另一方面，從法律上指引檔案數(shù)據(jù)化管理上應(yīng)該走向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和透明化，這些標(biāo)準(zhǔn)的建立，將會(huì)極大推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)的完整性、有效性、開(kāi)放性和共享性管理，為檔案數(shù)據(jù)共享利用提供規(guī)范。當(dāng)然，檔案數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個(gè)體系，需要統(tǒng)籌安全與發(fā)展，并涉及檔案數(shù)據(jù)共享的全周期和全流程、多模式和多渠道。

面對(duì)數(shù)字中國(guó)建設(shè)這一宏大的時(shí)代命題，文件檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。這種轉(zhuǎn)型必然伴隨觀念更新，迎合數(shù)據(jù)思維成為必然之策。隨著《檔案法》和《實(shí)施條例》的相繼施行，社會(huì)對(duì)于認(rèn)知檔案與數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)將更加理性，檔案數(shù)據(jù)化管理也有了更加體系性和更具堅(jiān)實(shí)性的法治保障，必將步入“快車道”迅速向前發(fā)展。更加廣闊的檔案數(shù)據(jù)新紀(jì)元正在開(kāi)啟，成為推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎。同時(shí)，這種趨勢(shì)還會(huì)助推檔案理念不斷滲透入數(shù)據(jù)管理中，推動(dòng)數(shù)據(jù)管理不斷走向檔案化管理，多層面為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。當(dāng)然我們也必須認(rèn)識(shí)到，目前，針對(duì)檔案數(shù)據(jù)化管理及其必然關(guān)聯(lián)的檔案數(shù)據(jù)治理，檔案領(lǐng)域的理論研究和實(shí)踐探索都還相當(dāng)薄弱。檔案數(shù)據(jù)新紀(jì)元必然帶來(lái)“顛覆式創(chuàng)新”，意味著檔案觀、檔案管理方式、檔案利用方式等各層面的全面革新，對(duì)此，我們必須積極采用復(fù)雜系統(tǒng)理論和協(xié)同創(chuàng)新理論，用更開(kāi)放的視角和更廣泛的合作去尋求答案。就如馮惠玲教授所提出的，需要連接基礎(chǔ)與應(yīng)用，頂天與立地，探索理論經(jīng)度與實(shí)踐緯度的有機(jī)交融，協(xié)力推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)管理進(jìn)展和檔案思想在數(shù)據(jù)管理活動(dòng)中的廣泛應(yīng)用，促使檔案學(xué)界和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)界實(shí)現(xiàn)協(xié)同進(jìn)步。

*本文系國(guó)家檔案局科技重點(diǎn)項(xiàng)目“《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》修訂項(xiàng)目”（項(xiàng)目編號(hào)：2023-Z-003）階段性研究成果。