習近平生態文明思想指引下國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系研究

內容摘要：習近平生態文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是關于生態文明建設的認識論、價值論、方法論。構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系，必須以習近平生態文明思想為指引，科學總結實施“八八戰略”，推進生態文明建設的實踐成果，緊扣資源保護、高效利用、綠色發展和科學管理四個關鍵點，推動實現正確監督、有效監督、依法監督。

關鍵詞：習近平生態文明思想；國有自然資源資產；監督評價；指標體系

自然資源是國家發展之基、生態之源，國有自然資源資產是全體人民和子孫后代共同的財富。全國人大常委會作出決定，將 8月15日設立為全國生態日，是深入貫徹落實習近平生態文明思想，增強人民群眾生態環境保護的思想自覺和行動自覺的具體實踐。生態文明建設的核心是如何保護和利用自然資源，實現人與自然的和諧發展。建立健全國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系是深入踐行“八八戰略”，高水平推進生態文明建設的重要舉措，是完善生態文明制度體系的重要抓手。以習近平生態文明思想為指引，總結提煉已有經驗做法，是構建具有地方特色國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系的可行路徑。

一、理論支撐：習近平生態文明思想的真理偉力

習近平生態文明思想是系統、完整、科學的理論體系和實踐體系。習近平同志作出的一系列事關生態文明建設基本內涵、本質特征、演變規律、發展動力和歷史使命等的嶄新科學論斷，是構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系的根本遵循和行動指南。

（一）“八八戰略”為構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系提供了科學指引

2003年，時任浙江省委書記習近平在浙江省第十四屆黨代會上提出“進一步發揮‘八個方面的優勢’，推進‘八個方面的舉措’”的“八八戰略”。“八八戰略”中明確提出要發揮生態優勢，建設綠色浙江，這是習近平生態文明思想在浙江的先行實踐。“八八戰略”蘊含的系統化的思想方法和工作方法，為我們圍繞充分發揮生態優勢、實現綠色發展來構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系提供了科學指引。“八八戰略”是對浙江發展實踐的科學總結和發展方向的理性思考，這為我們全面總結已有實踐成果，構建指標體系提供了方法指導。“八八戰略”需要創造性落實、創新性轉化，這要求指標體系要充分體現對國有自然資源資產管理的實踐創新、理論創新的監督評價。

（二）“綠水青山就是金山銀山”理念是構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系的價值遵循

“綠水青山就是金山銀山”理念深刻揭示了生態環境保護與經濟社會發展之間辯證統一的關系。習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”“既要綠水青山，也要金山銀山”強調在發展中保護，在保護中發展。它要求指標體系既要體現資源保護的監督評價，也要體現對資源高效利用的監督評價。“寧要綠水青山，不要金山銀山”體現了環境優先、永續發展優先的根本思想。這充分說明，指標設計要充分考慮自然資源利用的紅線、保護的底線，堅持保護優先。“綠水青山就是金山銀山”強調保護與利用的內在統一，它表明指標體系要對生態產品的價值實現機制進行科學評價，推動實現“經濟生態化和生態經濟化”。

（三）“山水林田湖草沙是生命共同體”系統觀是構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系的理論指導

習近平總書記強調“山水林田湖草沙是生命共同體”，這是一種人與自然生態、自然生態系統各個要素和諧統一的整體系統觀。這種整體系統觀克服了將自然生態系統各個要素進行抽象的分門別類、相互分割，而看不到自然界內部相互過渡、相互轉化的傳統思維。它要求用普遍聯系、變化發展的辯證思維來觀察、分析、改造自然界。在構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系過程中，要堅持系統觀念，全面涵蓋山水林田湖草沙等生態系統；要從資源保護、節約集約利用和規范管理等多個角度進行科學設計和全面評價。

二、現實基礎：習近平生態文明思想指引下的湖州市國有自然資源資產管理監督實踐

湖州市堅定不移深入實施“八八戰略”，忠實踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，扎實推進生態文明建設，實現了從綠水青山就是金山銀山理念“誕生地”到“示范地”的美麗蝶變，生動詮釋了習近平生態文明思想的實踐偉力。湖州市在戰略決策層面、監督層面、管理層面圍繞自然資源資產規范監管、高效利用所做的基礎性、創新性工作，為制定國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系打下了堅實的基礎。

（一）決策層面：生態文明典范城市建設的戰略實踐

2005年，習近平總書記在湖州安吉首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的理念。18年來，湖州市始終牢記總書記的囑托，不斷探索生態環境治理保護和生態經濟化、經濟生態化道路。在戰略規劃層面經歷了生態市建設—現代化生態型濱湖大城市建設—生態文明先行示范區建設—生態文明典范城市建設的不斷迭代升級，最終形成了生態文明典范城市建設的戰略體系。

1.探索形成全新戰略定位。2023年5月，在前期探索的基礎上，湖州市發布《湖州市生態文明典范城市建設綱要》，確定了“踐行習近平生態文明思想的典范、打造山水林田湖草生命共同體的典范、推進綠色低碳循環發展的典范、推動綠色共富示范先行的典范、實現生態治理體系和治理能力現代化的典范”五大戰略定位。五大戰略定位為湖州“怎樣開展生態文明建設，建設什么樣的生態文明”作出了科學規劃。

2.探索構建目標任務體系。為高水平推進生態文明典范城市建設，湖州市出臺了生態文明典范城市建設三年行動計劃，提出8大系統工程，28項目標任務。其中，涉及自然資源資產保護利用的有生態空間布局、環境綜合治理、生態保護修復、資源節約集約利用等10多項，對自然資源資產保護利用等作出了系統謀劃。

3.探索創設科學評價體系。湖州市全面構建了生態文明典范城市建設綜合評價指標體系，對全市推進生態文明典范城市建設的工作績效進行科學評價（指標體系架構如圖1）。這一指標體系包含31項發展指標，18項工作評價指標，其中絕大部分是對自然資源的保護和利用工作的評價，指標體系的構建思路和指標內容對構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系具有很強的指導意義和借鑒作用。

（二）監督層面：打造國有自然資源資產管理監督閉環體系的探索實踐

湖州市堅持先行先試，著力強化自然資源資產管理審計監督；落實快人一步，構建國有自然資源資產管理人大監督閉環體系，為科學監督和評價自然資源資產管理工作積累了有益經驗。

1.先行先試開展自然資源資產離任審計。2016年，湖州作為全國第一批自然資源資產離任審計試點城市，率先開展領導干部自然資源資產離任審計。2018年起，湖州市常態化開展自然資源資產離任審計，并出具地級市首份部門自然資源資產離任審計意見。同時，陸續出臺《湖州市鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計操作規程（試行）》《湖州市領導干部自然資源資產離任審計實施辦法（試行）》等市級層面的制度規范，探索建立審計評價指標體系，打造出一套具有湖州特色的自然資源資產審計標準規范。在離任審計過程中，對如何科學評價自然資源資產管理績效、工作成效，湖州積累了較為豐富的經驗。

2.快人一步打造人大監督閉環體系。2018年9月，湖州市出臺《中共湖州市委關于建立市人民政府向市人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，正式建立湖州市國有資產管理情況報告制度，并于同年11月在全省率先實現市、區縣兩級國有資產管理情況向人大報告全覆蓋。2020年，湖州市人大常委會通過《關于加強國有資產管理情況監督的暫行辦法》，建立健全了事前報告審查機制、事中日常監督機制、事后問題整改機制，在制度層面構建了國有自然資源資產人大監督的閉環體系。這一閉環體系解決了監督的規范性、有效性問題，同時，也進一步提出了精準監督、科學監督的問題。實踐表明，人大迫切需要建立一套符合監督需要的、與國有資產報告制度相適應的監督評價指標體系，推動監督工作更精準、更科學、更有效。

（三）管理層面：健全國有自然資源資產管理體系的創新實踐

湖州市在摸清自然資源家底、促進節約集約利用、保護資源生態環境等方面所做的大量扎實有效的工作，為進一步構建國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系打下了良好的基礎。

1.創新編制自然資源資產負債表。自2015年11月被列為自然資源資產負債表編制五個國家級試點城市以來，湖州市相繼完成了2016—2020年湖州市自然資源資產負債表編制工作，為有效保護和永續利用自然資源提供信息基礎、監測預警和決策支持。

2.全面開展自然資源資產清查。2021年，湖州市自然資源和規劃局部署在全市范圍內開展全民所有自然資源資產清查工作，以各類自然資源調查評價和統計監測為基礎，推進國有自然資源資產清查，全面掌握國有自然資源資產的實物量和價值量等“家底”，為全面推進自然資源有償使用和監管提供了精準的基礎數據。

3.規范構建自然資源價格體系。按照中央“完善城鄉基準地價、標定地價的制定與發布制度，逐步形成與市場價格掛鉤動態調整機制”的要求，完成湖州市區自然資源價格體系建設工作。對城鎮基準地價、集體建設用地基準地價、農用地基準地價等進行全面規范。這些實踐為推動自然資源資產有償使用和完善自然資源要素市場化合理配置提供了重要依據。

三、體系構建：建立國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系的思考

建立國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系，必須以習近平生態文明思想為指引，堅持導向性、科學性、可感知原則，充分體現人大監督特點和定位，實現對國有自然資源資產的全口徑、全覆蓋、全過程監督。

（一）基本原則

指標設計要堅持完整性與可拓展性相結合、定性評價與定量評價相結合、通用指標與專項指標相結合，最終實現科學性與實用性的統一。

1.體現正確監督、有效監督、依法監督。人大監督不是代替政府管理。指標體系首先要突出對黨和國家關于自然資源資產管理的決策部署落實情況的監督，體現正確監督；要突出對自然資源資產保護利用績效的監督，體現有效監督；要按照監督法和自然資源資產相關法律法規的規定以及國有資產管理情況報告制度的要求對國有自然資源資產管理情況進行監督，體現依法監督。

2.體現導向性、科學性、可感知。指標體系要有利于引導人民群眾牢固樹立生態文明價值觀念和行為準則，體現鮮明的政治導向性和價值導向性；要能夠精準反映國有自然資源資產管理工作的短板弱項，體現監督的科學性；要能夠完整體現人民群眾對國有自然資源資產管理監督的需求，真實反映人民群眾對生態文明建設的獲得感、幸福感，體現結果的可感知。

3.體現全口徑、全方位、全過程。指標體系設計要全面覆蓋各類國有自然資源資產的情況，體現“全口徑”；要能夠從保護、利用、管理等不同維度完整反映各級政府資產管理全貌，體現“全方位”；要涵蓋國有自然資源資產管理和監督的事前、事中、事后，體現“全過程”。

（二）指標框架

按照指標設計原則要求，為全面、客觀、科學、準確反映國有自然資源資產管理情況，應從資產安全、資產績效、資產管理三個維度著手，形成綜合反映土地、水、濕地、森林、礦產、海洋等資源保護利用情況的指標體系（具體框架見圖2）。

1.以“三個維度”為基礎。指標體系要以資產安全、資產績效、資產管理三個維度為基礎構建。資產安全主要是各類自然資源保護情況的核心指標，對各級各部門國有自然資源資產保護情況進行全面評價。資產績效主要是對改善生態環境質量、推進綠色發展、保障經濟社會發展等情況進行科學評價。資產管理主要是對各級各部門依法管理情況、依法接受監督情況以及創新管理情況進行客觀評價。

2.以“六類資源”為骨架。指標體系主要涉及土地、水、濕地、森林、礦產、海洋等6大類資源。以這6類資源為“骨架”，對國有自然資源的保護、開發利用、科學配置等情況進行全面監督，對國有自然資源資產管理在落實黨中央重大決策部署、支持經濟社會發展、保護和改善生態環境等方面的績效進行科學評價。

3.以“三類指標”為主體。指標體系中的各類指標主要有約束性指標、預期性指標和創新性指標等三大類型。約束性指標主要是國家、省市等有明確考核目標的指標，這些指標以某一目標任務為基準，必須確保完成。預期性指標是上級雖然沒有明確的目標任務，但需要努力爭取更高完成度的指標。創新性指標是為確保完成上級部署的改革任務和鼓勵工作創新而設置的獎懲性指標。

4.以“三性提升”為目標。指標體系要著眼于推動提升資源的安全性、利用的有效性、監督的科學性。資源的安全性是指標體系要能夠全面反映對國有自然資源資產的保護情況，確保各類自然資源資產安全邊際不斷提升。利用的有效性是指標體系要能夠科學反映國有自然資源資產的開發利用情況，正確評價資源節約集約利用效果。監督的科學性是指標體系要能夠準確反映國有自然資源資產管理的績效和短板，便于人大精準監督、科學監督。

（三）指標內容

國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系框架，以資產安全、資產績效、資產管理為一級指標，在此基礎上，細化設計了12項二級指標、36項三級指標（具體見表1）。

1.資產安全。貫徹落實習近平生態文明思想，把自然資源資產保護放在優先位置，從各類自然資源資產的數量和質量變化評價自然資源資產的保護情況和安全狀況。一級指標下設土地資源保護、水資源保護、濕地資源保護、森林資源保護、礦產資源保護、海洋資源保護等6項二級指標，細化形成14項三級指標。

2.資產績效。完整、準確、全面貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，遵循資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用的原則，評價自然資源資產利用績效、支持經濟社會發展、推動資源利用方式根本轉變的情況，一級指標下設改善生態環境質量、推進綠色發展、保障經濟社會發展等3項二級指標，細化形成10項三級指標。

3.資產管理。貫徹落實黨中央、國務院關于國有自然資源資產管理體制改革的各項決策部署，嚴格落實執行相關法律法規，聚焦依法管理、規范管理、創新管理，評價管理工作的規范性和有效性。一級指標下設依法管理、規范管理、創新管理等3項二級指標，細化形成12項三級指標。

四、結語

“工欲善其事，必先利其器”，國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系是人大強化國有自然

資源資產管理監督的重要工具和有效途徑。當前，對國有自然資源資產管理的監督還處于不斷探索、不斷發展的階段，因此指標體系必然是不斷動態調整的，是需要不斷迭代升級的。指標體系的生命力在于應用，只有在應用中不斷發現問題、解決問題，形成應用—評估—迭代—再應用的進化路徑，才能最終形成全面、科學、高效的國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系。建立健全指標體系有利于提高人大監督審議質量，有利于在國有自然資源資產監督領域全面踐行全過程人民民主，有利于推動國有自然資源治理能力現代化。國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系的評價結果可以廣泛應用于評價黨和國家決策部署和法律法規的貫徹落實情況、國有自然資源保護利用情況、國有自然資源資產管理工作績效情況等等。指標體系形成的一系列標準化的評價數據、評價方法對國有自然資源資產監督數字化建設具有重要意義。限于篇幅，對于指標體系的應用，本文不再贅述，留待后續研究。

參考文獻

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[5]中共湖州市委，湖州市人民政府.關于印發《湖州市生態文明典范城市建設綱要（2023—2035年）》的通知.

[6]中共湖州市委辦公室，湖州市人民政府辦公室.關于印發《湖州市生態文明典范城市建設三年行動計劃（2023—2025年）》的通知.

[7]全國人大常委會預算工作委員會.關于設立國有自然資源資產管理人大監督評價指標體系的意見.