“河湖長+檢察長”協作機制的路徑探析

摘 要：“河湖長+檢察長”協作機制是我國發揮公益訴訟監督作用探索治理河湖生態問題的創新制度。近年來，河長辦與檢察機關的能動合作取得了一定成效，但實踐中也面臨著檢察監督線索移送不暢、檢察機關調查取證執行力不足、檢察機關執法監督力度不夠、信息共享不對稱等問題，為確保“河湖長+檢察長”協作機制有效發揮保障流域善治的作用，應當拓寬線索移送渠道、完善調查取證協作機制、健全檢察機關提前介入機制、加強信息共享平臺建設，以期完善“河湖長+檢察長”協作機制，加快改善河湖生態環境質量。

關鍵詞：河湖長制；河湖檢察長；協作機制；檢察公益訴訟

中圖分類號：TV213.4；D92 " " " " " " " " " " " " " " "文獻標志碼：A

0 引 言

環境檢察公益訴訟自2015年在北京、內蒙古等13地開展試點以來，在打擊生態環境犯罪、維護國家利益和社會公共利益方面發揮了積極作用，取得了較好的社會效果、生態效果。黨的二十大報告中明確提出要加強檢察機關的法律監督作用，完善公益訴訟制度。在河湖治理領域，各地開始探索將河湖長制與檢察公益訴訟制度結合，建立“河湖長+檢察長”協作機制，在河長辦的統籌協調下，通過行政執法與檢察監督有效銜接，共同破解河湖治理過程中的難題。2022年5月17日最高人民檢察院、水利部出臺的《關于建立健全水行政執法與檢察公益訴訟協作機制的意見》明確指出，應當推動水利部門與檢察機關良性互動，形成行政和檢察保護合力[1]。這表明新時代生態文明理念和綠色發展戰略對“河湖長+檢察長”協作機制提出了新的發展要求。因此，有必要對“河湖長+檢察長”的協作機制的構成進行歸納分析，深入剖析協作過程中面臨的問題，并提出對策建議，不斷提升河湖治理體系和治理能力現代化水平。

1 “河湖長+檢察長”協作機制的主要構成

“河湖長+檢察長”協作機制以檢察機關與河長辦及相關行政機關為主體，主要由線索移送機制、調查協作機制、聯合督辦機制、信息共享機制等構成。

1.1 線索移送機制

河長辦及成員單位在工作中發現了侵害國家利益或社會公共利益的問題線索，需要檢察機關依法提起公益訴訟的，應及時向同級檢察院通報和移送。對于已經移送給公安機關的涉嫌刑事犯罪線索，公安機關應當立案而不立案的，河長辦及成員單位可以將該線索移送給檢察機關對公安機關進行立案監督。檢察長在履職中發現的涉及流域水行政執法問題線索，屬于水行政機關的職責范圍內的，也應及時反饋同級河長辦，并督促水行政機關積極履職。對于已經移送的線索，雙方應當建立線索移送臺賬，根據辦理情況，適時向移送方反饋辦理情況和處理結果。

1.2 調查協作機制

檢察機關在辦理公益訴訟案件時，依照法定權限和程序開展調查取證工作，根據辦案需要商請水行政執法部門作出勘驗檢查、鑒定評估、出具專家意見或提供技術支持等。河長辦掌握相關材料的，應當主動提供；河長辦沒有相關材料的，應當督促相關單位積極配合提供。水行政機關在工作中，需要檢察機關提供有關“兩法銜接”方面的法律咨詢和法律幫助的，檢察機關應當給予支持。

1.3 聯合督辦機制

水行政機關在涉河湖事項中違法行使職權或怠于履行職責，致國家利益和社會公共利益受損的，檢察機關應提出訴前檢察建議，督促其依法履職，并將相關情況通報給河長辦[2]。河長辦需配合檢察機關督促水行政機關按照檢察建議進行整改。水行政機關對訴前檢察建議逾期不回復或不整改、整改不到位、虛假整改的，檢察機關應當依法提起行政公益訴訟。

1.4 信息共享機制

一是互相通報重要工作信息。檢察機關或河長辦在河湖環境保護領域方面作出的重大業務決策、制定的重要措施等，需要通過數據共享系統進行互相通報。二是共享執法辦案信息。在工作期間，河長辦應當及時向檢察機關提供河湖治理過程中的違法信息、執法檢查信息、環境監測數據和整改的重點、困難情況等。同時，檢察機關也應及時向河長辦反饋河湖法律監督、刑事犯罪和公益訴訟案件的辦結情況。

2 “河湖長+檢察長”協作機制的現存問題

2.1 檢察監督線索移送不暢

案件線索是河湖長與檢察機關協作工作的起點，也是案件后續順利辦理的基礎。目前，檢察監督線索移送存在案件線索來源單一的問題。2022年最高人民檢察院、水利部聯合發布的十起涉水領域檢察公益訴訟典型案例中，有八個案例線索均源自檢察機關在履職過程中或辦理其他案件時發掘，來自河長辦及成員單位移送的較少。如案例一的線索是檢察院在專項行動中發掘，案例二的線索則是檢察院在走訪生態環境局時獲取[3]。可見，線索大多源自檢察機關的主動履職過程中，而負有移送職責的河長辦及成員單位卻缺乏移送積極性。此外，現有機制也忽視了環保組織、社會公眾等移送線索的強大力量，大大壓縮了案源范圍。

2.2 檢察機關調查取證執行力不足

根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《規則》），檢察機關享有依照法定權限和程序開展調查取證工作的權利，相關單位和個人則需要履行積極配合的義務。但為了防止檢察權濫用，保障行政機關的正常執法，《規則》明確指出檢察機關不得采取諸如限制人身自由、查封、扣押等強制措施[4]。然而在實踐中，這項籠統的規定難以保證檢察機關的調查取證權順利開展。第一，檢察機關的調查取證權缺乏法律強制力保障。《規則》作為司法解釋，和法律相比立法位階較低，無法為檢察機關的調查取證權提供有力保障。環境公益訴訟案件往往涉及多學科專業知識，在調查取證時十分依賴水行政機關的配合，尤其是需要提供對其不利的證據，一旦出現水行政機關拒絕配合或是消極配合的情形，而檢察機關又無權采取必要的強制措施，就會導致案件調查工作陷入困境。第二，關于妨礙調查取證行為的法律責任規定存在空白。《規則》第四十五條規定，人民檢察院在進行調查取證時，在相關責任單位和人員拒絕配合而妨礙調查工作進展時，可以采取以下三種處理方式：①依程序向同級人大常委會報告；②向同級紀檢監察機關通報；③直接通過上級人民檢察院向該行政機關的上級主管機關通報[5]。該條款對相關責任單位拒絕配合的情況給出了處理方向，卻未對不履行配合義務應當承擔的法律責任作出具體規定，因此實際操作性并不強。

2.3 檢察機關執法監督力度不夠

人民檢察院享有我國法律賦予的監督權，對河長制相關責任單位的執法活動負有監督責任。但在協作過程中，檢察機關行使執法監督權經常受到一些客觀條件的限制。第一，檢察機關的事后監督不及時。檢察機關的監督一般出現在案件發生后，在涉水違法行為發生之初，檢察機關依靠不定期專項巡河很難主動發現問題線索，難以在前期及時介入監督。而且水行政機關與檢察機關的辦案系統相互獨立，在水環境違法行為未達到犯罪標準時，水行政機關一般會選擇行政處罰，也不需要檢察機關介入。第二，檢察機關的監督依賴于水行政機關的協作。檢察機關監督權的行使，離不開水行政機關的積極配合和執行。目前尚無明確的法律規定檢察機關可以提前介入環境執法活動，在處理涉嫌犯罪的案件初期，檢察機關一般會優先提出檢察建議或者整改意見，試圖在訴前環節通過磋商解決環境問題。然而檢察建議不具有強制性，最終采納與否由水行政機關自主決定。實踐中確實存在相關責任單位對檢察建議落實不到位的情況，如未及時做出回復、未制定切實有效的整改措施、后期執行乏力等，缺乏有效的檢察監督制約機制和預防體系[6]。

2.4 信息共享不對稱

案件信息共享是河長辦及成員單位與檢察長進行協作的關鍵環節，信息能否有效共享直接影響到河湖違法案件的進一步移送，甚至會對影響后續檢察機關的監督工作[7]。目前，水事“兩法銜接”的信息共享機制不夠成熟，存在信息共享不對稱的問題。第一，案件信息不統一。案件線索大多來自不同水行政部門，不同部門對案件信息的收集標準、整理方式、錄入內容等存在差異，導致共享信息的質量參差不齊，管理人員的信息處理難度大，影響案件信息的流轉效率。第二，信息共享平臺的利用流于形式。盡管多地積極搭建信息共享平臺，但對于平臺運營管理、如何有效利用等關注不夠。如重慶市早在2014年就建立了“兩法銜接”信息共享平臺，但直到2018年才將重慶市水利局納入平臺管理，并且水事案件信息普遍存在選擇性錄入、延遲錄入甚至不錄入等情況[8]。

3 “河湖長+檢察長”協作機制的完善路徑

3.1 拓寬線索移送渠道

檢察監督是依法處理涉水案件的保障。《長江保護法》第七十七條將檢察監督規定為流域保障機制的重要組成部分，確保案件線索來源通暢和順利移送是落實檢察監督職能的基礎要務。因此，第一，各級河長辦要建立健全“兩法銜接”考評機制。從案件辦理、案件移送和信息錄入等多維度進行考評，督促各級河湖長及水行政機關執法人員自覺利用“兩法銜接”機制辦理案件，并規范地將案件錄入“兩法銜接”平臺。第二，建立常態化人員交流機制。明確專門人員負責日常聯絡工作，通過定期組織檢察機關與河長辦及成員單位的工作人員進行聯合培訓，互相交流學習河湖違法線索的專業判定知識，提升敏銳發掘河湖違法線索的能力。定期交換重點河湖的線索排查情況和共同巡河存在的重點問題，確保案件線索的穩定獲取和監督違法線索的精準移送。第三，加大社會公眾的參與力度。依托“益心為公”檢察云平臺，河長辦與檢察機關定期互派人員組成宣傳小隊，呼吁公民成為“益心為公”志愿者，鼓勵公民主動將日常生活中發現的諸如非法采砂、侵占河道、非法排污等違法線索和證據及時提交至云平臺。同時通過微信推送和派發宣傳手冊，鼓勵社會公眾通過撥打12309、12314熱線以及“兩微一端”等不同渠道進行監督舉報。

3.2 完善調查取證協作機制

調查取證是案件辦理的核心內容，完善調查取證協作機制是檢察機關依法辦案的保障。因此，第一，在法律層面確定檢察機關的調查取證權。2022年第十三屆全國人民代表大會第五次會議上，“檢察公益訴訟立法”已經被建議適時列入全國人大常委會立法工作計劃。建議在未來的《檢察公益訴訟法》分則編對檢察機關的調查取證權做出一般規定，同時基于相關規范性文件的基礎，進一步細化調查取證權，對相關責任單位拒絕配合調查的行為做出法律責任規定，如向行政機關的上級機關通報后，上級機關可進行批評、建議、處分和處罰等。第二，賦予檢察機關必要時采取強制措施的權利。在相關責任單位拒不配合正當調查程序時，檢察機關可對其科以罰款、司法拘留等必要措施。第三，加強河長辦與相關責任單位的協調聯動。河長辦作為地方河湖治理工作的領導組織者，應當在檢察機關需要進行調查取證時發揮協調各方的作用。檢察機關可以根據調查需要與當地河長辦預先溝通，再由河長辦統一對接相關責任單位，提前發出案件調查通知書，方便檢察機關進行調查取證。

3.3 健全檢察機關提前介入機制

檢察機關在協作機制中發揮著重要的監督作用。不僅需要監督水行政機關及時準確地將案件信息錄入共享平臺，監督水行政機關依法將涉嫌犯罪的案件移送至公安機關，還需要監督公安機關是否對環境刑事犯罪進行了立案。2014年最高檢掛牌督辦的4起騰格里沙漠污染環境案件獲得了良好的辦案成效，正是檢察機關的提前介入發揮了重要作用[9]。為了更好地落實檢察機關的監督權，應當健全檢察機關提前介入機制，讓檢察機關實質性地參與到調查、取證、立案等環節，這不僅能有效引導水行政機關做好案件移送前的證據搜集與保全工作，還有利于檢察機關及時掌握和保存犯罪證據。目前尚無明確的法律授權檢察機關提前介入，因此檢察機關應當審慎運用該機制。水行政機關的執法工作具有一定的獨立性，檢察機關需明確介入邊界，堅守法律監督不越位、不缺位的原則[10]。具體而言，針對調查起來較為復雜且社會影響較大的重大疑難案件。檢察機關可以提前介入，提前履行檢察權，通過訴前的協調與磋商，派遣專門人員督促案件移送，及時引導調查取證，建立有效的檢察監督制約機制和預防體系。

3.4 加強信息共享平臺建設

為避免協作出現“信息不對稱”現象，應當加強信息共享平臺建設。第一，規范信息錄入規則。由檢察院牽頭出臺詳細明確的規定，統一案件信息的錄入內容、錄入時間以及錄入標準，規范河長辦及成員單位和檢察機關工作人員的信息錄入；河長辦及成員單位和檢察機關需根據案件的不同階段安排專人進行分類錄入，并將涉嫌環境犯罪案件特別標注，提醒案件處理人員重點關注和持續跟進；建立信息錄入考核機制，將信息錄入情況納入考核標準，對信息錄入不及時、不準確、不真實等行為一律問責。第二，加強信息共享平臺工作人員的培訓。對負責“兩法銜接”的工作人員開展關于平臺維護、管理、溝通、協調工作的聯合培訓，有效提升信息管理人員的工作水平和工作能力，盡快提高信息處理工作的效率。

4 結束語

我國河湖生態環境正在不斷逐步改善，“河湖長+檢察長”協作機制這一創新制度為實現“綠水青山”提供了助力，但該協作機制在實踐中存在著一些問題，應加強實踐探索和理論研究，通過拓寬線索移送渠道、完善調查取證協作機制、健全檢察機關提前介入機制、加強信息共享平臺建設等，充分發揮檢察機關的公益訴訟監督職能，進一步推動河湖治理體系走向現代化和法治化，讓越來越多的河湖成為造福人民的幸福河湖。

參考文獻：

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Exploring the Path of the Cooperation Mechanism of

“River and Lake Chiefs + Procurators”

CHEN Yuanyuan

（School of Law and Public Administration，China Three Gorges University，Yichang 443002，China）

Abstract：The collaboration between \"river and lake chiefs\" and procurators is an innovative system in China that addresses ecological problems for rivers and lakes via the supervisory role of public interest litigation. While the partnership has shown progress in recent years，it faces practical challenges. Such challenges include inadequate transmission of supervisory information，lack of effective evidence collection by procuratorial organs，insufficient supervision of law enforcement by the procuratorial organs，and limited information sharing. Several measures are essential to optimize the effectiveness of the cooperation mechanism between “river and lake chiefs”and procurators in river basin governance. These measures include broadening the channel of information transmission，improving investigation and evidence collection processes，fortifying early intervention mechanism of procuratorial organs，and strengthening information sharing platforms. It is expected to improve the cooperation mechanism of “river and lake chiefs+procurators” and accelerate the enhancement of eco-environmental quality in rivers and lakes.

Key words：River and lake chief system；the Chief Prosecutor of Rivers and Lakes；collaboration mechanism；prosecutorial public interest litigation